Розділ 1. Законодавча та нормативно-правова база як регулятор у сфері управлінської документації

Політика держави в галузі діловодства та інформації

В Україні процес діловодства на підприємствах, в установах та організаціях різних форм власності організовується за допомогою положень Конституції України, законів України, нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та інших методичних документів. Водночас, поряд з існуванням великої кількості законодавчих актів, які регулюють і забезпечують досконалість діловодного процесу, не існує загальноприйнятих правил стосовно їхньої класифікації. Тому наведемо найбільш розповсюджені підходи з даної проблематики.

Автори Іванова Т.В. та Піддубна Л.П. [35, с. 9] пропонують таку класифікацію нормативно-методичної бази діловодства:

• 1) законодавчі акти України у сфері інформації, документації та документування;
• 2) укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Уряду України, які регламентують питання документаційного забезпечення управління в Україні;
• 3) правові акти органів виконавчої влади (міністерств, відомств, комітетів) як загально галузевого, так і відомчого характеру;
• 4) правові акти нормативного та інструктивного характеру;
• 5) методичні документи з діловодства закладів, організацій, підприємств;
• 6) державні стандарти на документацію;
• 7) уніфіковані системи документів;
• 8) класифікатори техніко-економічної та соціальної інформації.

Ґрунтовний аналіз проблеми виділення та класифікації нормативно-методичної бази діловодства зроблений І. Антонечко, яка умовно поділила її на чотири групи. Першу групу становлять закони, які регламентують загальні засади політики держави в галузі інформації взагалі та діловодства зокрема (закони України «Про інформацію», «Про державну таємницю», «Про Національний архівний фонд та архівні установи», «Про електронні документи та електронний документообіг», «Про електронний цифровий підпис» тощо).

Другу групу становлять правові акти з діловодства, що мають міжвідомчий характер. Це насамперед «Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади», затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 р. № 1153, «Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації», затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348 та «Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави», затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 р. № 1893. До цієї групи також відносяться державні стандарти, що закріплюють класифікаційну схему управлінської документації та термінологію діловодства й архівної справи, визначають основні вимоги до систем документації, до оформлення документів (ДСТУ 2732:2004 «Діловодство і архівна справа. Терміни і визначення понять»; ДК 010−98 «Державний класифікатор управлінської документації»; ДСТУ 3843−99 «Державна уніфікована система документації. Основні положення»; ДСТУ 3844−99 «Державна уніфікована система документації. Формуляр-зразок. Вимоги до побудови»; ДСТУ 4163−2003 «Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів»).

Третю групу складають різноманітні типові та примірні інструкції з діловодства конкретних органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, розроблені на основі «Примірної інструкції з діловодства» та «Інструкції з діловодства за зверненнями громадян». Окрему групу становлять нормативні акти, що регламентують спеціальне діловодство. Наприклад, у сфері юридичної діяльності Міністерство юстиції України затвердило «Правила ведення нотаріального діловодства», «Інструкцію з діловодства в районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділах державної виконавчої служби», «Інструкцію з діловодства у відділах реєстрації актів цивільного стану районних, районних у містах, міських (міст обласного значення) управлінь юстиції». Закон України «Про судоустрій» регламентує організацію роботи щодо здійснення діловодства в судах [25, c. 19].

Четверту групу нормативно-методичної бази діловодства у сфері державного управління становлять закони, які регламентують загальні засади політики держави в галузі діловодства та інформації взагалі. До таких законів можна віднести закони України: «Про інформацію» від 02.10.1992 № 2657-ХІІ; «Про державну таємницю» від 21.01.1994 № 3855-ХІІ; «Про Національний архівний фонд та архівні установи» від 13.12.2001 № 2888-ІП; «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР; «Про мови в Українській PCP» від 28.10.1989 № 83І2-ХІ; «Про електронні документи та електронний документообіг» від 22.05.2003 № 851-IV; «Про електронний цифровий підпис» від 22.05.2003 № 852-IV [48].

Основним нормативно-правовим актом у галузі інформації є Закон України «Про інформацію» від 02.10.1992 № 2657-ХІІ (далі - Закон України «Про інформацію»), який закріплює право громадян на інформацію та закладає правові основи інформаційної діяльності. У Законі вживаються такі терміни та їх визначення: інформація, державна інформаційна політика, суб'єкти інформаційних відносин, об'єкти інформаційних відносин, інформаційна діяльність, галузі інформації, джерела інформації, інформація про особу, документ, первинний документ, вторинний документ, режим доступу до інформації, інформаційний запит, конфіденційна інформація, таємна інформація, право власності на інформацію тощо. Наприклад: інформацією у цьому Законі називають документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі (Стаття 1) [50].

Закон України «Про інформацію» встановлює також загальні правові основи отримання, використання, поширення та зберігання інформації, закріплює право особи на інформацію в усіх сферах суспільного і державного життя України, а також систему інформації, її джерела, визначає статус учасників інформаційних відносин, регулює доступ до інформації та забезпечує її охорону, захищає особу та суспільство від неправдивої інформації. [26, C. 28].

Сьогодні Міністерство юстиції винесло на обговорення Концепцію нової редакції Закону «Про інформацію». За основу взято чинну зараз редакцію Закону, окремі положення якої зазнали суттєвих змін або були усунені з метою оптимізації структури Закону. Зокрема, удосконалено визначення інформації, яке подане в такому формулюванні: «інформація — це документовані чи іншим чином зафіксовані або публічно оголошені відомості або дані про осіб, предмети, факти, події, явища та процеси, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі».

Запропоновано також поняття «власник інформації» — це фізична або юридична особа, об'єднання громадян, держава, які володіють, користуються і розпоряджаються інформацією, а також самостійно визначають режим доступу до неї. Це поняття використовується і в чинній редакції Закону, але в ній відсутнє визначення поняття. Змінено і поняття інформації про особу (персональні дані). Тепер це поняття визначається як «відомості про фізичну особу, що ідентифікована чи може бути ідентифікована за їх допомогою». Передбачається і нововведення щодо інформації з обмеженим доступом: обмеженому доступу підлягатиме сама інформація, а не документ.

Виходячи із загальновизнаних принципів міжнародного порядку у сфері інформації, Закон України «Про державну таємницю» від 21.01.1994 № 3855-ХІІ [46] регулює суспільні відносини, пов’язані з віднесенням інформації до державної таємниці. Її засекречуванням та охороною з метою захисту життєво важливих інтересів України у сфері оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку. Відповідно до Статті 1 цього Закону, державна таємниця — вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди життєво важливим інтересам України і які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею та підлягають охороні з боку держави. Якщо говорити про безпеку інформації, то заходи щодо її забезпечення врегульовані в цьому Законі лише стосовно державної таємниці. Щодо інших категорій інформації, то невизначеними є положення щодо таємної інформації, яка не становить державної таємниці, її захисту, особливостей відкритої інформації як об'єкта захисту, персональних даних, комерційної таємниці та іншої конфіденційної інформації. Першим законодавчим актом, який заклав правову основу архівної справи незалежної України, був Закон «Про Національний архівний фонд і архівні установи», затверджений Верховною Радою 24 грудня 1993 року. Цей Закон запровадив до суспільного обігу поняття Національного архівного фонду (далі - НАФ) як категорії культури і права та визначив рівні права громадян на доступ до архівної інформації. Проте у цьому Законі лише окремі положення побічно стосувалися діловодства. Необхідність нормативного забезпечення організації діловодства зумовила розширення й конкретизацію положень щодо керування цією сферою діяльності. Такі положення були зафіксовані у другій редакції Закону України «Про Національний архівний фонд та архівні установи», яка була прийнята 13 грудня 2001 року. Закон регулює відносини, пов’язані із формуванням, обліком, зберіганням і використанням НАФ та інші основні питання архівної справи. У ньому поглиблено розуміння доступу до документів НАФ та довідкового апарату до них, декларовано спрощення порядку фізичного доступу до документної інформації та закріплено нову норму надання користувачам можливості, крім довідкового апарату, використовувати облікові документи.

У Законі наведено визначення таких основних термінів: архівний документ, документ НДФ, НДФ, унікальний документ, архівна справа, діловодство, архівна установа, архів, архівний підрозділ, архівний відділ державна архівна установа, приватне архівне зібрання, таємний архів, користувач архівними документами, державна реєстрація документів, довідковий апарат, номенклатура справ, архівна довідка [51].

Крім того, у Законі порушується питання державної політики у сфері архівної справи і діловодства. «Відповідно до Закону „Про національний архівний фонд та архівні установи“, діловодство разом з архівною справою складають єдину сферу практичної діяльності. Однак у цьому акті означені лише загальні напрями керування організацією діловодства в країні. Необхідною є конкретизація у спеціальному законі завдань щодо організації діловодства спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері архівної справи і діловодства, інших центральних органів виконавчої влади, державних архівних установ, а також служби діловодства як його суб'єкта» Концепція проекту Закону України «Про діловодство». Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР (далі - Закон України «Про звернення громадян») регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення. Ґрунтовний аналіз Закону України «Про звернення громадян» свідчить про його певні недоліки:

• 1. Закон застосовується не тільки до відносин між громадянами і органами управління, а й до відносин громадських організацій і приватних підприємств, тобто до відносин між недержавними суб'єктами права.
• 2. Закон регулює різні за своєю суттю правові явища — «пропозиції», «заяви» та «скарги». Тобто в той час, коли заява є звичайним інструментом безконфліктної реалізації права громадянина перед державою, скарга є інструментом захисту права і, таким чином, функціонально знаходиться на одному рівні із судовим позовом. Ці структурні відмінності між різними врегульованими в Законі формами ініціатив, з якими громадяни звертаються до органів управління, не враховуються цим Законом у повному обсязі. З огляду на зазначене, виникають сумніви щодо доцільності врегулювання в одному законі процедури подання пропозицій, заяв та скарг.
• 3. Певні суспільні відносини не регулюються цим Законом. Наприклад, він не стосується випадків, у яких органи управління і посадові особи за власною ініціативою приймають індивідуальні акти, які відповідним чином обтяжують громадянина. Крім того, практика застосування Закону України «Про звернення громадян» виявила низку недоліків у цій сфері та викликала необхідність удосконалення механізму реалізації права громадян на звернення до органів влади, їх посадових осіб. Результат наведеного аналізу можна викласти за допомогою такої тези: чинний Закон України «Про звернення громадян» є не тільки недостатнім, а у зв’язку з його недостатньою юридичною дією — також і неспроможним унормувати процедурне право, яке б відповідало європейським стандартам.

Питання мови діловодства також потребує однозначного унормування в спеціальному законодавчому акті з діловодства, хоча на сьогодні це питання вирішується в межах Закону Української PCP «Про мови в Українській PCP» від 28.10.1989 № 8312-ХІ (далі - Закон «Про мови в Українській PCP»), а в регіонах — відповідно до постанов місцевих органів державної влади. Зокрема, у статті 11 Закону йдеться про те, що в Українській PCP мовою роботи, діловодства і документації, а також взаємовідносин державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій є українська мова. У випадках, передбачених у частині другій статті 3 цього Закону, мовою роботи, діловодства і документації поряд з українською мовою може бути і національна мова більшості населення тієї чи іншої місцевості, а у випадках, передбачених у частині третій цієї ж статті, — мова, прийнятна для населення даної місцевості. Оскільки цей Закон був прийнятий ще у 1989 році за часів існування Української Радянської Соціалістичної Республіки, на сьогоднішній день розроблено проект Закону «Про державну мову України», який спрямований на забезпечення та функціонування української мови як державної мови України на всій території України, а також на забезпечення права громадян України на користування українською мовою як державною мовою України. Відповідно до цього Закону українська мова як державна мова України підлягає обов’язковому використанню:

• ? у діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, організацій та підприємств усіх форм власності, включаючи ведення в них діловодства;
• ? у конституційному, цивільному, кримінальному, адміністративному і господарському судочинстві і діловодстві, за винятком арбітражного вирішення спорів, які виникають у сфері міжнародних відносин, у судочинстві місцевих судів та в інших судах загальної юрисдикції України;
• ? у нотаріальному діловодстві;
• ? для оформлення бланків документів, які засвідчують особу громадянина України, за винятком випадків передбачених законодавством України, бланків свідоцтв про державну реєстрацію актів громадянського стану, документів про освіту, які видаються навчальними закладами, що мають державну акредитацію, інших документів, оформлення яких у відповідності до законодавства України здійснюється державною мовою України, під час оформлення адрес відправників і отримувачів телеграм і поштових відправлень, а також бланків поштових переказів, що пересилаються на території України; в інших сферах, визначених законодавством України.

В Україні також прийнято низку законодавчих актів, які безпосередньо не стосуються організації діловодства, однак значною мірою впливають на його технологію. Передусім слід назвати Закон України «Про електронні документи та електронний документообіг» від 22.05.2003 № 851-IV (далі - Закон України «Про електронні документи та електронний документообіг»)[49] та Закон України «Про електронний цифровий підпис» від 22.05.2003 № 852-ІУ (далі - Закон України «Про електронний цифровий підпис»), що набули чинності з 1 січня 2004 року [48].

У цих законах зафіксовано певні норми і вимоги до організації електронного документообігу на підприємствах, в установах і організаціях та використання ними електронного цифрового підпису, окреслено загальні підходи до формування умов зберігання в архівах електронних документів. Зокрема, Закон України «Про електронні документи та електронний документообіг» встановлює основні організаційно-правові засади електронного документообігу та використання електронних документів. Закон України «Про електронний цифровий підпис» визначає правовий статус електронного цифрового підпису та регулює відносини, що виникають при використанні електронного цифрового підпису. Законами передбачено розробити і впровадити програму заходів щодо впровадження електронних документів, електронного документообігу та електронного цифрового підпису, стимулювання підприємств, установ і організацій, які впроваджують електронний документообіг [19, c.19]. Дія цих законів поширена на відносини, що виникають у процесі створення, використання та знищення електронних документів. «Разом з тим, електронний службовий документ та паперовий службовий документ мають функціонувати в системі діловодства на єдиних організаційних та правових засадах (формуляр документа, правила виконання, строки зберігання, вимоги до збереженості, норми користування тощо). Таким чином законодавчо регульованим є лише один з напрямів у діловодстві? електронний, причому у частинах відмінних від традиційного діловодства. Загальні положення організації діловодства, у тому числі й електронного, законодавчо не унормовані» Концепція проекту Закону України «Про діловодство». Незважаючи на унормування в Україні нормативно-правовими актами інструктивного характеру організації й здійснення основних технологічних процесів діловодства та спеціальних його напрямів (діловодство за зверненнями громадян, конфіденційне діловодство), правові засади низки аспектів організації діловодства як в масштабах країни, так і в окремому суб'єкті діловодства, не встановлені. Зокрема:

• ? існує необхідність визначення основних принципів державної політики з діловодства і суб'єктів її реалізації;
• ? нагальною є потреба у законодавчому акті з організації діловодства, сфера дії якого поширювалася б на юридичних осіб всіх форм власності, а також підприємців — фізичних осіб, які не мають статусу юридичної особи, оскільки «Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади» призначена для державних установ;
• ? в українському законодавстві не обумовлена відповідальність за порушення в організації та здійсненні діловодства, а також відшкодування шкоди, завданої внаслідок таких порушень. Кримінальний Кодекс України передбачає покарання за певні правопорушення, пов’язані зі службовими документами, однак у ньому не передбачено всіх випадків відповідальності за умисне псування, знищення, приховування, незаконну передачу іншій особі службових документів. Зазначені норми мають бути зафіксовані у спеціальному законі з діловодства;
• ? на сьогодні законодавчо не унормовано право власності суб'єкта діловодства на його документаційний фонд. Частим є вилучення оригіналів службових документів з документаційного фонду суб'єкта діловодства судово-слідчими та іншими компетентними органами і неповернення їх власнику;
• ? в Україні діють національні стандарти щодо застосування формуляра-зразка управлінського документа, вимог щодо оформлення організаційно-розпорядчих документів, розроблення уніфікованих систем документації. Однак відповідно до Закону України «Про стандартизацію» стандарти застосовують на добровільних засадах, якщо інше не встановлено законодавством. Це призводить до нехтування вимогами нормативних документів, якими є стандарти, під час створення організаційно-розпорядчих документів, розроблення уніфікованих форм управлінських документів.

Все це, а також інші не менш важливі недоліки нормативної бази діловодства у сфері державного управління, ведуть до прийняття Закону України «Про діловодство», проект якого вже розроблено і подано на розгляд ВРУ. Мета Закону полягає у встановленні правових засад організації діловодства в Україні для визначення єдиних норм створення управлінських документів та роботи зі службовими документами з будь-якими носіями інформації в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, а також на підприємствах, в установах та організаціях усіх форм власності. Основними завданнями Закону є:

• 1) визначити основні принципи державної політики з діловодства;
• 2) впровадити правові засади організації діловодства в країні для їхньої відповідності із законодавчими нормами організації архівної справи, електронного документообігу, інформаційної діяльності;
• 3) розмежувати повноваження суб'єктів організації діловодства в країні;
• 4) утвердити норму щодо неухильного виконання основних нормативно-правових актів та нормативних документів, спрямованих на організацію діловодства, зокрема, інструкції з діловодства, переліків документів зі строками їх зберігання, стандартів на створення управлінських документів;
• 5) впровадити єдині норми створення управлінських документів та організації роботи зі службовими документами в умовах застосування електронного документостворення та документообігу для запобігання втрат електронної службової інформації;
• 6) забезпечити права власності установ на їх службові документи та документаційні фонди;
• 7) встановити відповідальність за порушення законодавства про діловодство, зокрема з метою запобігання втрат та несанкціонованого знищення службових документів, у тому числі під час ліквідації та реорганізації установ;
• 8) визначити загальні засади застосування державної та інших мов у діловодстві.

Дія цього Закону поширюється на створення управлінських документів (організаційно-розпорядчі, первинно-облікових, банківських, фінансових, звітно-статистичних, планових, ресурсних, бухгалтерсько-облікових, документів з праці, соціальних питань і соціального захисту населення) суб'єктами діловодства та на роботі зі службовими документами і різними носіями інформації суб'єктів діловодства незалежно від форми власності Проте закон не регулює особливості організації роботи зі службовими документами у спеціальній видач діловодства судове, нотаріальне, дипломатичне; - їх встановлюють інші нормативно-правові акти. Відповідно до Концепції Закону України «Про діловодство» застосування Закону дасть змогу:

• ? забезпечити реалізацію державної політики з діловодства;
• ? запровадити законодавче регулювання організації діловодства з врахуванням міжнародної практики стандартизації процесів керування документацією;
• ? забезпечити прозорість рішень органів державної влади, доступ громадян до відкритої службової інформації;
• ? уніфікувати законодавство з організації діловодства, архівної справи та застосування електронного документообігу.
• ? забезпечити виконання суб'єктами діловодства всіх форм вчасності вимог щодо документування управлінської інформації, строків та організації зберігання службових документів,
• ? підвищити рівень нормативного, методичного і наукового забезпечення організації діловодству в країні, а також контролю за здійсненням діловодства на підприємствах, установах, організація;
• ? оптимізувати процеси документостворення та документообігу в суб'єктах діловодства;
• ? створити умови для збереженості документаційних фондів суб'єктів діловодства, захисту службової інформації [20, c.28].

Чинним нормативно-правовим актом, що встановлює загальні правила документування управлінської діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки та місцевих органів виконавчої влади ra регламентує порядок роботи зі службовими документами з моменту їх створення або надходження до відправлення або передання до архівного підрозділу є «Примірна інструкція з діловодства у міністерства, інших центральних органах виконавчої влади. Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий органах виконавчої влади (далі - «Примірна інструкція з діловодства», затверджена постановою Кабінету Міністрів від 17 жовтня 1997 року № 1153. Вона визначає порядок ведення загального діловодства, їх положення поширюються на всю службову документацію, в тому числі створювану за допомогою персональних комп’ютерів.

Важливе місце в правовій базі діловодства у сфері державного управління посідають також «Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації» (далі - «Інструкція за зверненнями громадян»), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 348 та «Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носив інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави» (далі -«Інструкція про порядок обліку»), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 року № 1893. «Інструкція за зверненнями громадян» встановлює і регламентує порядок роботи з розгляду пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг з моменту їх реєстрації до зняття з контролю і передачі до архіву. Відповідно до цієї Інструкції діловодство за пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями) і скаргами громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації ведеться окремо від інших видів діловодства і покладається на спеціально призначених для цього посадових осіб чи на підрозділ службового апарату. «Інструкція про порядок обліку» визначає обов’язковий для всіх центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності порядок обліку, зберігання, використання та знищення документів, справ, видань, магнітних та інших матеріальних носив інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави. На відміну від «Примірної інструкції з діловодства», дві останні призначенні як для державних установ, так і для підприємств, установ і організацій всіх інших форм власності.