Поняття та сутність правового регулювання видатків місцевих бюджетів

Анотація

Стаття розкриває основні поняття та сутність правового регулювання видатків місцевих бюджетів. Наводяться приклади нового бачення основних понять. Важливість соціально-економічних відносин на місцевому рівні з урахуванням особливостей регіонів країни. Враховуються також рівні місцевих бюджетів з їх особливостями. Наводяться приклади міжнародного досвіду правового регулювання видатків місцевих бюджетів.

Ключові слова: поняття видатків, сутність видатків, місцевий бюджет, регулювання видатків.

правовий видаток бюджет економічний Постановка проблеми — висвітлення поняття та сутності правового регулювання місцевих бюджетів з визначенням складу витрат.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Серед вітчизняних науковців, що приділяють увагу визначенню поняття та сутності правового регулювання видатків місцевих бюджетів, можна виділити: П. Бечко, А. Брязкало, О. Васи лик, Л. Вдовенко, О. Гетьманець, Л. Кас’яненко, А. Монаєнко, К. Павлюк, О. Ролінський, Л. Савченко, Н. Сушко, Н. Фаюра, В. Чернадчук, Н. Якимчук. У своїх працях вони досліджують поняття місцевих фінансів, їх розподіл та перерозподіл; формування місцевих бюджетів та їх цільову спрямованність. Але, на сьогодні, актуальним залишається питання правового регулювання видатків соціально-економічної спрямованості з місцевих бюджетів, з урахуванням потреб та особливостей регіонів країни.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми: всі загальні поняття пов’язані з особливостями правового регулюванням видатків місцевих бюджетів розкриті в Бюджетному Кодексі України (далі за текстом — БК України) та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Але, чіткого висвітлення потребує визначення сутності самого поняття, зокрема: потрібно проаналізувати відповідність поточних видатків місцевих бюджетів їх цільовому призначенню, доцільно здійснити з урахуванням потреб окремих регіонів України. Також, необхідно приділити увагу цільовим фондам органів місцевого самоврядування, та визначити склад самих видатків.

Результати. Для початку потрібно встановити, що ж таке «видатки місцевих бюджетів», для цього звернемо увагу на історію походження поняття «бюджет».

Термін «бюджет» походить від старонорманського (старофранцузького) слова «Ьо^еИе» — шкіряний мішок, торбина. Згодом від нього утворилося англійське слово budget, яке пізніше в такому ж написанні перейшло у французьку мову. У ХІХ ст. воно набуває свого теперішнього значення в усіх європейських мовах. Походження терміна можна простежити за своєрідною історичною процедурою. У давнину в Англії канцлер казначейства (міністр фінансів), виступаючи в парламенті з інформацією про майбутні доходи та видатки держави, відкривав свій шкіряний портфель, або мішок, де й містився звіт про стан державних фінансів. Власне, цей звіт і дістав назву «budget», яка потім перейшла і в інші країни, означаючи державний розпис доходів та видатків, або зведений кошторис.

Появу державних бюджетів у сучасному їх розумінні відносять до Середніх віків. Середньовічні держави запроваджували звіт міністрів про становище держави та необхідність акумулювання нею коштів.

У XVII ст. в Англії право на затвердження бюджету було надане парламенту. Саме відтоді державний бюджет стає публічним та підлягає оприлюдненню. Англія — одна з перших країн установила порядок введення нових податків через попереднє погодження їх із представниками народу [2].

Згодом, бюджети почали поділяти на державні та місцеві. Одним з головних елементів бюджету є його видатки, розмежування яких почали закріплювати на законодавчому рівні. І зараз ми бачимо, що механізм урегулювання стосунків державного та місцевих бюджетів закріплений у БК України та інших нормативно-правових актах.

Свою думку з приводу аналізу бюджетних відносин, висловлює Л. Воронова, вона поділяє їх на два аспекти — економічний і правовий.

Як правова категорія бюджет є правовим актом, основним фінансовим планом утворення, розподілу та використання централізованого грошового фонду держави або територіальної громади. При цьому обов’язково потрібно розрізняти поняття бюджету (мається на увазі переважно економічна сторона цієї категорії) та закону (або акта) про бюджет (правова сторона бюджету). Як правова категорія бюджет має такі особливості:

• а)затверджується відповідним представницьким органом державної влади;
• б)строк дії акта, що затверджує відповідний бюджет, дорівнює бюджетному періоду;
• в)як фінансовий план закріплює юридичні права та обов’язки учасників бюджетних відносин [12].

Погоджуючись з вищенаведеною думкою, дійсно, бюджет є не від'ємною, або навіть основною складовою функціонування держави взагалі. Але ж треба пам’ятати про те, що бюджет країни приймається на рік, і він має вигляд Закону України «Про державний бюджет» (для країни), а також Рішення про місцевий бюджет (для регіонів країни). Ці, вищенаведені законодавчі акти регулюються БК України та Законом України «Про місцеве самоврядування», і обов’язково передбачають, видатки місцевих бюджетів. Це і є головною складовою правового регулювання місцевих бюджетів України.

Надалі розглянемо сутність поняття «видатки бюджету».

Свою думку з цього приводу наводить О. Орлюк, вона вважає, що: видатки бюджету — кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Спрямування видатків здійснюється відповідно до завдань, що стоять перед державою та органами місцевого самоврядування у конкретний період. Розмір видатків бюджетної системи перебуває у тісному взаємозв'язку з її доходами, оскільки влада не може дозволити витратити більше, ніж планує отримати. Оскільки доходи бюджету завжди обмежені, держава фінансує пріоритетні видатки і лише за наявності залишків коштів може фінансувати інші потреби. Відповідно, у процесі виконання бюджетів відбувається коректування показників доходної та видаткової частин [11].

Не можна не погодитись з даною думкою, адже видатки за своєю суттю є односторонніми та безвідплатними. Ці кошти спрямовуються на певні потреби для розвитку держави в цілому та соціальних потреб населення.

Треба зазначити і те, що на даний час немає чіткого та однозначного визначення поняття «видатки місцевих бюджетів». Так, різні науковці наводять свої думки з цього приводу.

Наприклад М. Гапонюк та В. Яцюта під видатками місцевих бюджетів розуміють — економічні відносини, які виникають у зв’язку з розподілом централізованих коштів, що перебувають у розпорядженні відповідних органів влади, та децентралізованих коштів, які є власністю місцевих органів влади [6].

Свою думку з приводу бачення даного поняття наводить у своїй праці І. Легкоступ, де визначає наступне: видатки місцевих бюджетів — це законодавчо затверджені кошти централізованих фондів місцевих органів влади та самоврядування, що спрямовуються на планове фінансування їх делегованих та власних повноважень з метою ефективного розвитку підвідомчих територій та населених пунктів [10].

На нашу думку, частково погоджуючись з вищенаведеними поняттями, можна визначити.

інше, а саме: видатки місцевих бюджетів — законодавчо закріплені витрати коштів, які надходять до бюджетів міст з місцевих податків та зборів, є децентралізованими та призначаються на розвиток соціального благоустрою та економічного розвитку регіонального значення, передбачених у Рішеннях про місцевий бюджет на поточний рік.

Наразі законодавству України потрібно розвиватись та переходити до Європейських стандартів — приділяти більше уваги саме видаткам публічного соціального призначення, шляхом реформування законодавства України.

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування: органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає повноваженням, передбаченим конституцією або законом. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону. Фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і гнучкий характер і повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань [5].

Для прикладу розглянемо самоврядування Польщі та видатки місцевих бюджетів (воєводств). Структура самоврядування та місцевих бюджетів у Польщі чітко регламентована і контрольована завдяки системі регіональних відділень Рахункової палати, покликаних здійснювати нагляд за фінансовою діяльністю одиниць територіального самоврядування. Регіональні відділення контролюють планування та виконання місцевих бюджетів. Без візи голови регіонального відділення рахункової палати місцевий бюджет не може бути ухвалений, поки голова не переконається в реальності перспективних показників. Контроль ґрунтується на трьох принципах: законність, економічність та ефективність.

Найвищою ланкою місцевого самоврядування у Польщі є воєводство, яке можна умовно порівняти з українською областю. Щоправда головною функцією воєводства є регіональний розвиток, а не диктування умов розподілу коштів і видатків між районами та містами. Виходячи з цієї головної мети, поляки дійшли висновку — краще менше, але краще [9].

Уряд Польщі дійсно зробив на нашу думку правильний висновок, тому що саме регіональний розвиток сприяє повноцінним видаткам соціального призначення та розвитку міст.

Ч.2 та ч. 6 ст. 69 та ст. 124 Закону Польщі «Про державні фінанси» від 26 листопада 1998 р. нормативно закріплюють перелік видатків та поділяють їх на поточні та майнові. Серед поточних видатків названо: 1) загальні субвенції для одиниць місцевого самоврядування; 2) дотації;

1) заробітну плату і нарахування на неї; 4) інші послуги для фізичних осіб; 5) закупівлю товарів та послуг; 6) обслуговування боргу одиниці місцевого самоврядування; 7) поруки і гарантії, надані одиницею місцевого самоврядування; 8) інші видатки, пов’язані з функціонуванням бюджетних одиниць або реалізацією їхніх статутних завдань. Майнові видатки: 1) видатки на закупівлю і володіння акціями, а також внески до торговельних спілок; 2) інвестиційні видатки державних бюджетних одиниць, а також цільові дотації на фінансування чи дофінансування коштів на реалізацію інвестицій [4].

В Україні на сьогодні не має чіткого розмежування та переліку державних та місцевих видатків. Всі видатки на: освіту; охорону здоров’я; духовний та фізичний розвиток; громадський порядок, безпека та судова влада; оборона; економічна діяльність; соціальний захист та соціальне забезпечення; житлово-комунальне господарство, фінансуються зі Зведеного бюджету.

Необхідно звернути увагу на те, як основні поняття наразі закріплені у Законах України. Наприклад у ст. 2 БК України говориться, що:

• — місцеві бюджети — бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування;
• — видатки бюджету — кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом. До видатків бюджету не належать: погашення боргу; надання кредитів з бюджету; розміщення бюджетних коштів на депозитах; придбання цінних паперів; повернення надміру сплачених до бюджету сум податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів бюджету, проведення їх бюджетного відшкодування;
• — місцевий фінансовий орган — установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції з складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов’язані з управлінням коштами місцевого бюджету. Для цілей цього Кодексу орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань фінансів віднесено до місцевих фінансових органів. Сільський, селищний, міський (міста районного значення) голова забезпечує виконання функцій місцевого фінансового органу, якщо такий орган не створено згідно із законом [1].

Враховуючи те, що БК України не поділяє видатки на видатки державного бюджету та видатки місцевих бюджетів, потрібно звернути увагу на визначення останніх в ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме, у ч. 1 ст. 64 Закону сказано:

— видатки місцевих бюджетів — видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет; видатки, пов’язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, — відповідними рішеннями про районний та обласний бюджети [3].

Наприклад, у своїй праці, А. Монаєнко поділяє видатки місцевих бюджетів на такі групи: 1) видатки, які встановлюються функціями держави і можуть бути делеговані для виконання органам місцевого самоврядування. Забезпечення їх фінансовими ресурсами здійснюєтьсяза рахунок державного бюджету, вони враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; 2) видатки на виконання місцевих програм та здійснення власних функцій органами місцевого самоврядування. Вони не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів і здійснюються за рахунок власних грошових фондів.

Видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, що пов’язані з реалізацією культурних, соціально-економічних програм. Фінансування видатків місцевих бюджетів, відіграючи певну самостійну роль, тісно пов’язане з витратами Державного бюджету України [8].

Погоджуючись з даною думкою, можна додати, що для більш повноцінного функціонування областей, задоволення більшої частки соціальних потреб, а також з урахуванням нестабільної економічної ситуації в Україні, місцевим бюджетам потрібно збільшення дохідної бази, шляхом розширення повноважень місцевих органів влади. І перші кроки для цього наразі зроблені.

В Україні зараз відбувається реформа міжбюджетних відносин. Так, згідно офіційним даним Міністерства фінансів України, завдяки реалізації реформи міжбюджетних відносин: 1) місцеві органи влади можуть самостійно формувати та затверджувати свої місцеві бюджети не чекаючи затвердження державного бюджету; 2) міністерство фінансів не визначатиме і не доводитиме до місцевих бюджетів індикативні показники по доходах; 3) значно розширено джерела наповнення місцевих бюджетів для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування видаткових повноважень; 4) існуючу систему балансування доходів і видатків місцевих бюджетів замінено принципово новою системою горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій залежно від рівня надходжень на одного жителя; 5) запроваджено нові види міжбюджетних трансфертів (освітня та медична субвенції, субвенція на підготовку робітничих кадрів, базова та реверсна дотації); 6) на законодавчому рівні визначено механізм розрахунку нових видів міжбюджетних трансфертів; 7) надано право самостійно встановлювати ставки податків в граничних межах, визначених законодавством, та надавати пільги з їх сплати [7].

Як можна побачити, що дійсно, джерела наповнення місцевих бюджетів з початку 2015 року дійсно збільшені, до них належить: плата за надання адміністративних послуг (100%), державне мито (100%), та значно менший відсоток, але значний у даній кризовій ситуації країни, це податок на прибуток підприємств — усього 10%. Також, в дію введені тепер і додаткові джерела наповнення місцевих бюджетів, а саме: податок на нерухомість, відтепер він розповсюджується і на комерційне майно; податок на автомобілі з великим об'ємом двигуна; екологічний податок відтепер становить 80% (раніше він складав усього 35%); а також плата за надра тепер становить 25%.

На нашу думку, дана реформа надасть більше можливостей для повноцінного функціонування видаткової системи регіонів країни, шляхом більшого вливання коштів до місцевих бюджетів, що призведе до правового урегулювання питання, щодо повноцінності та стабільності видатків місцевих бюджетів України.

Висновки

На сьогодні, виконання місцевих бюджетів за видатками потребує подальшого удосконалення нормативно-правового регулювання, і перші кроки для цього вже зроблені шляхом реформування міжбюджетних відносин. Необхідне приділення уваги поліпшенню стандартів видатків публічного соціального призначення, шляхом запозичення міжнародного досвіду з врегулювання цього питання. Також, однозначне трактування терміну «видатки місцевих бюджетів» дозволить краще розуміти, що законодавець має на увазі під цим поняттям, адже наразі не має чіткого розмежування між Державним та місцевими бюджетами. В умовах економічної кризи в Україні, правове регулювання видатків місцевих бюджетів повинно бути чітким та злагодженим, для того щоб виділені кошти з бюджетів потрапляли за своїм призначенням та в необхідному обсязі задовольняли потреби країни та її населення.

Список літератури

• 1. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відомості Верховної Ради України. — 2010. — № 50−51. — Ст. 572.
• 2. Бюджетна система / В. М. Федосов. — [електронний ресурс] режим доступу http://westudents.com.ua/ glavy/13 767−11-storiko-ekonomchniy-rozvitok-byudjetu.html
• 3. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст. 170.
• 4. Законодавство Польщі / Закон про державні фінанси від 26 листопада 1998 р. // Вісник законів 1998 р. № 155, п. 1014. — [електронний ресурс] - режим доступу http://decentralization.in.ua/zakon-pro-derzhavnifinansi-vid-26-listopada-1998;r/
• 5. Європейська хартія місцевого самоврядування — [електронний ресурс] - режим доступу http://zakon5.rada. gov.ua/laws/show/994₀₃₆
• 6. Місцеві фінанси: навч.-метод. посіб. / М. А. Гапонюк, В. П. Яцюта, А. Є. Буряченко, А. А. Славкова. — Київ.: КНЕУ, 2002. — 184 с.
• 7. Міністерство фінансів України / Місцеві бюджети / Процес бюджетної децентралізації. — [електронний ресурс] - режим доступу http://www.minfin.gov.ua/news/bjudzhet/bjudzheti-dec
• 8. Правові засади використання місцевих грошових фондів / А. О. Монаєнко // Фінансове право. — 2011. — № 2 (16). — С. 25−28.
• 9. Реформа місцевого самоврядування і фінансів у Польщі - [електронний ресурс] - режим доступу http:// pidruchniki.com/19 110 522/finansi/reforma_mistsevogo_samovryaduvannya_finansiv_polschi
• 10. Теоретичні та практичні аспекти видатків місцевих бюджетів України в сучасних умовах / І. І. Легкоступ // Економіка. Фінанси. Право. — 2010. — № 2. — С. 22−26.
• 11. Фінансове право: Навч. Посіб. / О. П. Орлюк. — К.: Юрінком Іентер, 2003. — 528 c.
• 12. Фінансове право України: Навч. посіб. / Л. К. Воронова. — К.: Правова єдність, 2009. — 395 с.