Державна інвестиційна політика: поняття, об'єкт, цілі, принципи

Проблема впливу держави на зміст і форми економічних ринкових відносин та його адекватного правового забезпечення була і залишається центральною не тільки для господарсько-правової науки, а й тією чи іншою мірою для всієї юридичної науки як такої [4, 149]. Одним з головних понять, які описують і концепту алізують зазначений вплив, є державна економічна політика. Напрямом останньої є державна інвестиційна політика, якій належить провідна роль у забезпеченні економічної системи фінансовими ресурсами, необхідними для здійснення якісних її трансформацій.

У вітчизняній юридичній науці ґрунтовно досліджувалася проблематика державної економічної політики загалом [4], державної регуляторної політики [8], державної політики в різних галузях та сферах економіки. Господарсько-правовому забезпеченню державної інвестиційної політики в Україні присвячене дисертаційне дослідження В.І. Кухаря [8]. Разом з тим, потребують подальшої наукової розробки такі питання, як: обсяг і зміст поняття «державна інвестиційна політика» та його співвідношення з поняттям «державне регулювання інвестиційної діяльності»; об'єкт державної інвестиційної політики; цілі, які визначають спрямованість державної інвестиційної політики; принципи, на яких вона ґрунтується. Формулювання авторської позиції з зазначених питань становить завдання цієї статті.

Термін «політика» /" державна політика" характеризується значною полісемією. Як зазначають британські фахівці у сфері державної політики Б. Гоґвуд та Л. Ґан, хоч використання терміна «політика» як символу сфери діяльності та участі уряду є типовим і, вочевидь, виправданим, це може служити лише відправною точкою. Автори вдаються до наступної категоризації вживання терміна «політика»: як позначення сфери діяльності; як вираження загальної мети або бажаного стану речей; як конкретні пропозиції; як рішення уряду; як формальне затвердження; як програма; як продукт; як результат; як теорія моделі причини і результатів; як процес [1, 26−34]. Вважаємо за доцільне виходити з розуміння політики як процесу, оскільки воно найбільш широким і відтак меншою мірою страждає на методологічні обмеження.

Господарський кодекс (ГК) України [2], Глава 2 якого присвячена основним напрямам та формам участі держави і місцевого господарювання у сфері господарювання, не дає окремої дефініції державної економічної політики. Втім, виходячи з визначень економічної стратегії та економічної тактики, як двох форм її реалізації (ч.2,3 ст.9), можна дійти висновку, що під державною економічною політикою розуміється визначення пріоритетних цілей народного господарства, засобів та способів їх реалізації. При цьому правове закріплення економічної політики здійснюється шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, у прогнозах і програмах економічного і соціального розвитку України та окремих її регіонів, програмах діяльності Кабінету Міністрів України, цільових програмах економічного, науково-технічного і соціального розвитку, а також відповідних законодавчих актах (ч.4 ст.9).

Таким чином, згідно з ГК зміст поняття державної економічної політики фактично вичерпується прогнозуванням і плануванням. Стадія фактичного впровадження «цілей, засобів та способів їх реалізації», очевидно, охоплюється поняттям «державне регулювання господарської діяльності». І справді, ч.1 ст. 12 ГК встановлює, що засоби державного регулювання господарської діяльності застосовуються для реалізації економічної політики. Подібну думку висловлює і Д. В. Задихайло, вказуючи, що державна економічна політика реалізується через застосування державою окремих відносно усталених комплексів приватноправового та публічноправового регулювання [4, 154].

Таке бачення співвідношення державної економічної політики та державного регулювання господарської діяльності, хоч і підкріплене авторитетом законодавця, не відповідає розумінню державної політики як процесу, що підтримується у цій статті. Процес політики складається з таких етапів, які має пройти певна проблема:

1) рішення виробити рішення (пошук проблеми або окреслення плану дій); 2) рішення з приводу способу рішення (фільтрація проблеми); 3) визначення проблеми; 4) прогнозування; 5) формулювання цілей та пріоритетів; 6) аналіз варіантів; 7) впровадження політики, моніторинг і контроль; 8) оцінювання та перегляд; 9) підтримування, наступництво або припинення політики [1, 14]. Таким чином, державна економічна політика як процес включає у себе і стадію впровадження засобами державного регулювання. Тобто, економічна політика повинна розглядатися і як фактична діяльність держави в особі уповноважених органів у сфері економіки, а не лише те, що держава пообіцяла або санкціонувала у встановленому законом порядку. З очевидністю, продукти діяльності держави на практиці можуть не узгоджуватися з положеннями прогнозних і програмних документів. Навряд чи є сенс говорити про дещо як про «політику», якщо насправді цього не відбувається.

Попри те, що поняття «державна економічна політика» є ширшим за «державне регулювання господарської діяльності», буде неточним визначити їх співвідношення лише як співвідношення цілого і частини, оскільки обидва поняття мають власні смислові відтінки. Якщо для державної економічної політики визначальним є парадигматичний аспект (якою держава бачить свою роль в економіці), то для державного регулювання — інструментальний аспект (за допомогою яких засобів (інструментів) здійснюється вплив на економічну систему).

Відповідно до ч.1 ст. 10 ГК України інвестиційна політика належить до основних напрямів економічної політики поряд з структурно-галузевою, амортизаційною політикою, політикою інституційних перетворень, ціновою, антимонопольно-конкурентною, бюджетною, податковою, грошово-кредитною, валютною та зовнішньоекономічною політикою. За визначенням В.І. Кухаря, державна інвестиційна політика являє собою системну і цілеспрямовану діяльність визначених державних органів зі створення та реалізації спеціального алгоритму заходів щодо розвитку інвестиційного ринку або окремих його сегментів за допомогою формування відповідного за змістом нормативно-правового забезпечення інвестиційних відносин, застосування необхідних засобів їх державного регулювання та прямої участі держави як суб'єкта цих відносин, що базуються на узгодженій моделі такого ринку, яка закріплена у Державній програмі інвестиційного розвитку. При цьому об'єктом державної інвестиційної політики є інвестиційний ринок як система суспільно-економічних відносин, спрямованих на забезпечення процесу відтворення конкурентоспроможного виробництва товарів та послуг через механізм задоволення інвестиційного попиту, за рахунок інвестиційної пропозиції відповідних інвестиційних товарів, що сформувалася в процесі акумуляції інвестиційного потенціалу [8, 6−7].

Позитивною рисою цього визначення є включення у поняття державної інвестиційної політики стадії фактичного впровадження. Разом з тим, уявляється, що поняття «інвестиційного ринку» не є оптимальним для визначення об'єкта державної інвестиційної політики. Слід звернути увагу на те, що дефініція інвестиційного ринку дається на основі низки економічних понять. Однак сама економічна наука вказує на те, що ринок не є єдиною моделлю організації економічних (у тому числі інвестиційних відносин), при цьому альтернативною моделлю розглядається фірма. Так, згідно з класичною позицією одного з засновників неоінституціоналізму, лауреата Нобелевської премії з економіки 1991 р. Рональда Коуза існування фірми обумовлене економією на трансакційних витратах. Координація діяльності всередині фірми замінює ринкову координацію, коли трансакційні витрати, пов’язані з використанням цінового механізму, стають значними [9, 286]. Тобто, у багатьох випадках створення підприємства і безпосереднє управління ним на основі відносин власності або корпоративних прав обійдеться дешевше, аніж здійснення тієї самої діяльності на підставі договорів з іншими економічними агентами.

Як відзначає М.І. Одінцова, обсяг трансакцій, які здійснюються всередині фірм, — це, напевно, величина того ж порядку, як і обсяг угод, що реалізуються на ринку. Крупні компанії - це величезні господарства з тисячами учасників. Тільки одна ця обставина вимагає приділяти значну увагу неринковим способам організації трансакцій. Фірми завжди відігравали центральну роль у зростанні і процвітанні економіки. Поряд з технологічними інноваціями організаційні інновації справляли значний вплив на зростання добробуту нації. Тому аналіз, наприклад, законодавства, яке визначає інституційну структуру, тільки з точки зору ринкової перспективи уявляється надто вузьким [9, 283]. В рамках інвестиційно-правової проблематики останнє означає, що визначення об'єктом державної інвестиційної політики інвестиційного ринку залишає поза межами такої політики здійснення суб'єктами господарювання інвестицій у власну господарську діяльність.

Як вказує О. Х. Юлдашев, політика як діяльність спрямована на моделювання іншої (не політичної) діяльності - об'єкта політичного впливу [10, 8]. Тобто, об'єктом державної інвестиційної політики є інвестиційна діяльність, що здійснюється будь-якими суб'єктами цієї діяльності у всіх галузях і сферах економіки, з використанням будь-яких видів інвестицій та правових форм цієї діяльності. Поряд з розумінням інвестиційної діяльності у широкому значенні - як діяльності, що є складною за своїм змістом і включає комплекс різноманітних дій, що здійснюються на різних стадіях інвестиційного циклу, в економічній літературі зустрічається і вузьке визначення інвестиційної діяльності, згідно з яким вона являє собою процес перетворення інвестиційних ресурсів у вкладення [5, 25]. Тобто, згідно з вузьким підходом інвестиційна діяльність є сукупністю (системою) операцій, пов’язаних з рухом капіталу. Взаємозв'язок понять інвестицій/інвестиційної діяльності та капіталу є визначальним для розуміння цілей державної інвестиційної політики.

Ч. 1 ст. 10 ГК встановлює, що інвестиційна політика спрямована на створення суб'єктам господарювання необхідних умов для залучення і концентрації коштів на потреби розширеного відтворення основних засобів виробництва, переважно у галузях, розвиток яких визначено як пріоритети структурно-галузевої політики, а також забезпечення ефективного і відповідального використання цих коштів та здійснення контролю за ним. Уявляється, що законодавець не відмежувався від властивого радянському законодавству та доктрині розуміння інвестицій як «капітальних вкладень» — витрат на створення нових, розширення, реконструкцію і технічне переозброєння діючих підприємств і основних фондів, впровадження технічного прогресу в будівництво об'єктів виробничого і невиробничого призначення, виконання проектно-вишукувальних робіт [6, 5]. Домінуючим в поглядах на капітальні вкладення був витратний підхід, скільки він відображав специфіку функціонуючого в умовах адміністративно-командної економіки господарського механізму. Основне значення надавалося виробничій стадії руху коштів як вихідному пунктові інвестиційної діяльності, применшувалася роль грошової форми обороту основного капіталу, функціонування якої обмежувалося рамками тільки будівельного комплексу. Акцент на витратній стороні інвестицій, ігнорування стадії перетворення ресурсів у витрати, яка повинна передувати виробничій стадії руху коштів, викривляли дійсну логіку та послідовність інвестиційного процесу, звужували загальний простір руху інвестицій [5, 20−21]. Звернемо увагу також на те, що, на думку законодавця, державна інвестиційна політика не повинна опікуватися інвестиціями у фінансовому секторі, а також інвестиціями у тих галузях реального сектора, які не належать до «пріоритетів структурно-галузевої політики» .

У ринкових умовах державна інвестиційна політика повинна виходити з поняття капіталу в широкому смислі як цінності, що приносить потік доходу [7, 266]. Сучасний економіст Е. де Сото, розмірковуючи над інтелектуальним спадком Адама Сміта, вказує, що «капітал — це не нагромаджена купа активів, а потенціал, який вона має для розгортання нового виробництва. Цей потенціал, звісно, абстрактний. Він має бути оформлений і уречевлений, перш ніж його можна використати» [3, 47]. Капітал потребує процесу, що виражає економічний потенціал активу у формі, яку можна використати для додаткового виробництва Саме формалізовані відносини власності становлять процес, форми і норми, які перетворюють активи на капітал [3, 49−50]. Тобто, державна інвестиційна політика повинна бути спрямована передусім на створення ефективного правового механізму руху капіталів та забезпечення захисту (гарантування) капіталовкладень (загальна мета державної інвестиційної політики). Лише після створення безперервного правового простору, який сприяє реалізації економічного потенціалу активів, доречно вести мову про «накачування» коштами окремих галузей/сфер економіки.

Ці міркування знаходять підтвердження в міжнародному праві. Так, Монтеррейський консенсус Міжнародної конференції з фінансування розвитку ООН 2002 р. [11] встановлює, що для залучення і розширення притоку продуктивного капіталу країни повинні продовжувати вживати зусиль щодо забезпечення прозорого, стабільного і передбачуваного інвестиційного клімату при належному забезпеченні дотримання договорів і повазі до прав власності, заснованих на раціональній макроекономічній політиці і діяльності інституцій, що надають як вітчизняним, так і міжнародним підприємствам можливість діяти ефективно, прибутково та з максимальним внеском у розвиток. Особливі зусилля вимагаються в таких пріоритетних сферах, як економічна політика та регуляторна база, необхідні для заохочення та захисту інвестицій (п. 21).

На основі Монтеррейського консенсусу в рамках ОЕСР були розроблені Основи політики щодо інвестицій (Policy framework for investment) 2006 р. [12]. Цей документ, що має рекомендаційний характер, охоплює сфер політики, які вважаються визначальними у створенні здорового середовища для усіх інвесторів, від малих та середніх до багатонаціональних підприємств. Цими сферами є: інвестиційна політика; сприяння інвестуванню (нерегуляторна діяльність держави — В.П.); торгівля; конкуренція; оподаткування; корпоративне управління; політика заохочення відповідальної ділової поведінки; розвиток людських ресурсів; розвиток інфраструктури і фінансового сектора; публічне управління. В рамках кожної з цих сфер політики країнам пропонується перелік питань, які допомагають визначити, чи сприяє їхня політика інвестиціям. Таким чином, визнається, що на якість інвестиційного клімату впливає широкий спектр різних напрямів державної політики, що вимагає взаємоузгодженості між цими напрямами, їх концептуальної єдності. Цей інтеграційний підхід дозволяє виявляти «слабкі ланки» загальної економічної політики держави, які потребують реформування.

Основи політики щодо інвестицій ОЕСР встановлюють, що її якість «прямо впливає на рішення усіх інвесторів, як малих так і великих, вітчизняних або іноземних. Прозорість, захист прав власності та недискримінація є принципами інвестиційної політики, які лежать в основі зусиль щодо створення здорового інвестиційного середовища для всіх» [12, 13]. Слід визнати, що ці принципи є репрезентативними щодо основних викликів, на які повинна реагувати державна інвестиційна політика. Прозорість є необхідною умовою прийняття інвесторами поінформованих рішень; захист прав власності та інших прав щодо інвестицій є необхідною умовою залучення активів у трансакції, тобто, перетворення їх на капітал, здатний генерувати додаткову вартість; недискримінація є необхідною умовою глобалізації процесів руху капіталів і отримання переваг, пов’язаних з міжнародним співробітництвом. Ступінь відповідності інвестиційної політики зазначеним принципам Основи пропонують визначати за наступним переліком питань:

• 1) які заходи вжиті державою для забезпечення того, що закони та інші нормативно-правові акти, які стосуються інвестицій та інвесторів, включаючи малі і середні підприємства, та їх застосування і примусове впровадження є ясними, прозорими, легкодоступними і не надміру обтяжливими?
• 2) які заходи вжиті державою щодо прогресивного запровадження своєчасних, безпечних та ефективних методів реєстрації прав власності на землю та інші об'єкти?
• 3) чи прийняла держава закони та інші нормативноправові акти, спрямовані на захист прав інтелектуальної власності, та чи існують ефективні механізми їх примусового впровадження? Чи є рівень захисту таким, що заохочує інноваційну та інвестиційну діяльність вітчизняних іноземних фірм? Які заходи вжиті державою щодо задоволення потреб в інтелектуальній власності з боку малих та середніх підприємств?
• 4) чи є система примусового забезпечення виконання договорів ефективною і доступною для усіх інвесторів? Які альтернативні способи вирішення спорів прийняті у державі для забезпечення якнайширших можливостей захисту за розумною ціною?
• 5) чи підтримується державою політика своєчасної, адекватної та ефективної компенсації у разі експропріації, яка до того ж відповідає її міжнародно-правовим зобов’язанням? Які явні і добре визначені межі можливості експропріювати встановлені державою? Чи існують незалежні канали для оцінки реалізації цієї можливості або її оспорювання?
• 6) чи вжиті державою заходи щодо утвердження недискримінації як загального принципу, що лежить в основі законів та інших нормативно-правових актів, які регулюють інвестиції? Чи має держава механізми забезпечення прозорості існуючих дискримінаційних обмежень іноземних інвестицій та періодичного перегляду пов’язаних з ними витрат у співвідношенні з задуманою публічною метою? Чи переглядає держава обмеження вільного руху капіталів та прибутків та їхній вплив на залучення іноземних інвестицій?
• 7) чи співпрацюють органи, що здійснюють інвестиційну політику, з відповідними органами в інших державах з питань реалізації міжнародних договорів про сприяння та захист інвестицій? Чи здійснює держава періодичний перегляд існуючих міжнародних інвестиційних договорів та зобов’язань з метою визначення, чи створюють їх положення більш сприятливі умови для інвестицій? Чи існують засоби забезпечення ефективного дотримання державою зобов’язань згідно з міжнародними інвестиційними договорами?
• 8) чи ратифікувала і застосовує держава міжнародні договори з питань арбітражного розгляду інвестиційних спорів? [12, 13].

Ці питання фактично містять у собі формулювання конкретних цілей державної інвестиційної політики. Щодо їх змісту слід звернути увагу на відсутність: поперше, вказівок на пріоритетність одних галузей економіки, видів інвестицій та інвесторів, правових форм інвестиційної діяльності над іншими, по-друге, акцентів на пільгах та інших селективних втручаннях держави в інвестиційну діяльність. На нашу думку, це не означає, що держава не може або не повинна встановлювати пріоритетні напрями власного економічного розвитку та здійснювати державну підтримку господарської діяльності в рамках таких пріоритетних напрямів. Втім, останнє належить до простору передусім структурногалузевої, а не інвестиційної політики — остання повинна зосереджуватися на обслуговуванні загального правового механізму продуктивного функціонування капіталу, створенні інвестиційного клімату, сприятливого для усіх категорій інвесторів.

інвестиційний правовий державний регулювання Державна економічна політика як процес включає у себе і стадію впровадження засобами державного регулювання; поняття «державне регулювання господарської діяльності» позначає інструментальний аспект державної економічної політики (за допомогою яких засобів (інструментів) здійснюється вплив держави на економічну систему в рамках державної економічної політики); об'єктом державної інвестиційної політики є інвестиційна діяльність як сукупність (система) операцій, пов’язаних з рухом капіталу, що здійснюється будь-якими суб'єктами цієї діяльності у всіх галузях і сферах економіки, з використанням будь-яких видів інвестицій та правових форм цієї діяльності; загальною метою державної інвестиційної політики є створення ефективного правового механізму руху капіталів та забезпечення захисту (гарантування) капіталовкладень; прозорість, захист прав власності та інших прав щодо інвестицій, недискримінація є принципами інвестиційної політики, які забезпечують створення сприятливого інвестиційного клімату для усіх категорій інвесторів; визначення пріоритетних галузей економіки та здійснення селективних втручань у цих галузях не є першочерговими цілями державної інвестиційної політики.

Перспективи подальших наукових досліджень проблематики державної інвестиційної політики полягають, зокрема, в обґрунтуванні на основі світового досвіду моделей цієї політики та визначення моделі, оптимальної для України.

Література

• 1. Гоґвуд Б., Ґан Л. Аналіз політики для реального світу / Б. Гоґвуд, Л. Ґан. — К.: Основи, 2004. — С. 26−34.
• 2. Господарський кодекс України від 16 січня 2003 р. // ВВР України. — 2003. — № 18. — Ст.144.
• 3. Де Сото Е. Загадка капіталу. Чому капіталізм перемагає на Заході і ніде більше / Е. де Сото. — К.: Ніка-Центр, 2009 р. — 232 с.
• 4. Задихайло Д. В. Держава та економічне ринкове середовище: господарсько-правовий контекст/ Д. В. Задихайло // Вісник Академії правових наук України. — 2005. — № 3.С. 149−161.
• 5. Игонина Л. Л. Инвестиции: учеб. пособие / Л. Л. Игонина.М.: Экономистъ, 2005. — 478 с.
• 6. Кузнецова Н. С. Подрядные договоры в инвестиционной деятельности в строительстве / Н. С. Кузнецова.- К.: Наукова думка, 1993. — 160 с.
• 7. Курс экономической теории: Учебник / Под ред. М. Н. Чепурина и Е. А. Киселевой. — Киров: «АСА», 2006. — 832 с.
• 8. Кухар В.І. Господарсько-правове забезпечення державної інвестиційної політики в Україні: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.04 / В.І. Кухар. — Х., 2008. — 20 с.
• 9. Одинцова М. И. Институциональная экономика / М. И. Одинцова. — М.: ГУ ВЭШ, 2009. — 400 с.
• 10. Юлдашев О. Х. Проблеми вдосконалення державної регуляторної політики в Україні: Монографія / O.X. Юлдашев. — К.: МАУП, 2005. — 336 с. 11. Monterrey consensus of the International conference on financing for development [Electronic resource] / United Nations, 2003. — Mode of access: http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf. — 25 p.