Діяльність громадського сектору як чинник впливу на ефективність органів місцевого самоврядування

Проведення реформи місцевого самоврядування передбачає застосування комплексного підходу, який полягає у тому, що ефективність повноважень та ресурсів може бути забезпечена збалансованим застосуванням механізмів підконтрольності та підзвітності органів місцевого самоврядування. Відсутність таких механізмів призведе до підвищення рівня закритості місцевої еліти та обмеження участі громади в управлінні містом самими лише виборами.

Тому втілення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, з одного боку, актуалізує необхідність вдосконалення громадського контролю за діяльністю цих органів, з іншого боку — вимагає створення механізмів запобігання використання засобів прямої участі громадян з метою дестабілізації політичної ситуації на місцях. Діяльність органів публічної влади повинна контролюватися з боку громадськості, перш за все, для забезпечення інтересів суспільства, недопущення ухвалення незаконних або антисоціальних рішень.

Дана проблема є однією із найбільш досліджуваних серед українських науковців, політичних експертів, законотворців. Окремим її аспектам присвячені праці О. Айвазовської, А. Круглашова, А. Крупника, М. Лациби, І. Лукері, П. Петровського, Г. Парфьонової. Постійний моніторинг та збір статистичної інформації з питання здійснюється фахівцями Центру Разумкова, Фонду «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва», Українського незалежного центру політичних досліджень, Freedom House тощо. Проте посилення децентралізаційної риторики в Україні, процес оновлення локальної влади, пов’язаний із місцевими виборами 2015 р., триваюча демократична модернізація, який охоплює і систему місцевого самоврядування, зумовлює мету даної статті - визначення механізмів впливу громадського сектору на підвищення ефективності діяльності органів місцевого врядування.

Ступінь взаємодії органів місцевого самоврядування з членами територіальної громади суттєво впливає на демократизацію суспільства та його інституціоналізацію, дає змогу громадянам коригувати та контролювати рішення органів місцевого самоврядування відповідно до своїх потреб. Нажаль, протягом років незалежності українцям так і не вдалося перейняти більшість демократичних принципів управління державою та суспільними процесами.

Так, за результатами дослідження Nations in Transit міжнародної неурядової організації Freedom House (де оцінка різних напрямів демократичного розвитку перехідних країн здійснюється за шкалою від 7 балів — «найгірша», до одного бала — «найкраща»), рівень розвитку демократичності місцевого самоврядування за останні п’ять років не змінився, у той же час показники щодо громадянського суспільства продемонстрували незначні покращення від 2,75 до 2,50 балів [1]. Таке, хоч і незначне, підвищення рівня розвитку громадянського суспільства пов’язано передусім із активністю українців, їхньою участю у волонтерських рухах, усвідомленням себе як громадянина України (національна ідентичність домінує над регіональною ідентичністю).

Однак, у цілому результати співпраці громади та місцевого самоврядування мають негативний баланс, рівень довіри-недовіри яких складає мінус 4% [2]. Недовіра до місцевих органів влади зумовлена, зокрема, низьким рівнем інформативності громадян щодо мети та мотивів діяльності місцевої влади, протиставленням соціально і політично активних громадян державним структурам, низькою кваліфікацією і компетенцією працівників, що працюють з громадськістю.

Дослідження рівня підтримки місцевої влади з боку громадян за 2006;2013 рр. демонструє низькі показники. Так, якщо у 2006 р. повністю підтримували роботу органів місцевого самоврядування 13,1% населення, то у 2013 р. цей показник зменшився до 12,1%. Найбільший рівень підтримки муніципальна влада отримала у липні 2009 р. (13,9%) та квітні 2010 р. (15,2%). У той же час порівняльний аналіз цих років у жовтні показує зменшення довіри та готовності брати участь у реалізації прийнятих рішень місцевими радами приблизно на 4% опитуваних. Відсоток тих, хто не підтримує дії місцевого муніципалітету у 2013 р. збільшився до 32%, порівняно з минулими роками (найвищий показник недовіри спостерігається у грудні 2008 р. — 45,9%). У той же час ситуативна підтримка окремих заходів органів місцевого самоврядування, яка зросла у 2013 році до 44,7%, свідчить про позитивні зміни у відношенні громади до місцевих представницьких органів [3].

Таким чином, процес створення умов щодо належного, якісного виконання повноважень, надання послуг, реалізації стратегічних цілей з боку місцевого самоврядування триває. А необхідність забезпечення легітимності рішень місцевої влади, продукування владою найефективніших шляхів для самовдосконалення та покращення надання послуг, розвитку почуття громадянства та належності до певної спільноти вимагає розширення участі громадян у роботі місцевої влади.

Законодавчо право громадянина безпосередньо впливати на діяльність органів місцевої влади закріплено і гарантується Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні, «Про статус депутатів місцевих рад», «Про громадські об'єднання», «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян» та ін.

Невід'ємне право членів територіальної громади на безпосередню участь у здійсненні місцевого самоврядування у формах, передбачених чинним законодавством, закріплюють статути територіальної громади: зокрема, місцеві вибори, загальні збори за місцем проживання, громадські слухання, місцеві ініціативи, участь у робочих органах постійних комісій міської та районних рад та їхніх виконавчих органів, обрання складу виконавчих комітетів відповідних рад.

У той же час звуження впливу громади на роботу місцевої влади зумовлено відсутністю нормативних документів, що визначають чітко механізми та процедури прийняття рішень на загальних зборах, громадських слуханнях. Так, в Україні не прийняті закони щодо проведення зборів та громадських слухань. Правила проведення зборів, прийняття рішень регулюються Постановою Верховної Ради України від 17.12.1993 р. № 3748-ХІІ «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні», зміст якої увійшов в протиріччя з Конституцією та законами, що регламентують роботу органів місцевого самоврядування.

Найбільш поширеною процедурою забезпечення врахування громадської думки у процесі прийняття рішень органами місцевої влади є проведення громадських слухань. Виступаючи як зустрічі членів територіальної громади з депутатами та посадовцями місцевої ради, на яких громадяни висловлюють свою думку щодо планів та дій влади з вирішення проблем життєдіяльності громади, слухання стримують владу від суперечливих конфліктних рішень.

Проведення громадських слухань набуває особливої актуальності у випадках необхідності з боку місцевої ради прийняття рішень, які здатні спричинити соціальне напруження чи конфлікт між владою та громадою (або її частиною) або у випадку відсутності чи наявності кількох альтернативних рішень. Найчастіше предметом громадських слухань стають питання водопостачання, роботи громадського транспорту, підвищення тарифів на послуги, питання благоустрою. Поза тим розгляд таких питань, як відповідність дій чиновників міської ради чинному законодавству свідчить про реалізацію контрольних функцій громадськості.

Аналіз специфіки застосування механізму громадських слухань свідчить про наявність низки бар'єрів, що обмежують вплив громадян на роботу місцевих органів, знижують можливості участі в процесі прийняття рішень.

Часто спостерігаємо ситуацію, коли громадські слухання проводяться за нерепрезентативної кількості учасників, ухвалюючи важливі для розвитку міста рішення. Так, наприклад, у результаті громадського обговорення «Проекту внесення змін до Плану зонування м. Вінниця» і проведення громадських слухань з даного питання 14 серпня 2015 р. рішення було прийнято всього лише 31 учасником при загальній кількості населення 371,4 тисяч осіб (дані щодо кількості населення за 2012 р.) [4].

Мінімально необхідний рівень підтримки громадою ініціативи слухань визначається статутами територіальних громад та положеннями про громадські слухання. Встановлення великої мінімальної кількості ініціаторів, необхідної для скликання того чи іншого заходу, робить відповідні спроби заздалегідь приреченими на поразку та обмежує застосування механізмів прямої демократії. У окремих випадках мінімум складає від 5% до 1/3 кількості мешканців території. Наприклад, за підрахунками експертів, для внесення місцевої ініціативи на розгляд міської ради у Кіровограді необхідно 19 тис., у Чернігові - 23 тис. підписів, у Миколаєві - 33 тис. [5, с. 12]. Статут м. Івано-Франківська визначає необхідну кількість ініціаторів громадських слухань у розмірі 5% учасників територіальної громади, які мають право голосу на виборах тобто 9 тис. 142 осіб — (підрахунок авт.).

Поряд із цим результати нормотворчості деяких міських рад демонструють наміри місцевої влади сприяти реальному забезпеченню підвищенню впливу громадян. Наприклад, у статутах міст Луцька, Чернівців, Чернігова необхідна кількість суб'єктів ініціювання громадських слухань визначена у кількості 500 членів територіальної громади, у Херсоні - 300, у Запоріжжі, Дніпропетровську — 250, у Рівному — 1000. Особливим досягненням є пропозиція Менівської міської ради Чернігівської області (загальна кількість населення — 12 131 ос.) щодо визначення у 30 підписів для ініціювання розгляду актуальних питань муніципального розвитку [6]. Симптоматичним є той факт, що формування та розрахунок кількісного коефіцієнта щодо можливості проведення громадських слухань відбувся із залученням до консультативних обговорень представників громадських організацій Чернігова та громадських активістів, що свідчить про підвищення впливу громадських організацій на органи місцевого самоврядування.

Ужгородській громадській раді також вдалося запровадити дієвий механізм громадських слухань, що дозволяє ужгородцям, при умові збору 30 підписів на підтримку, ініціювати публічне обговорення будьякого питання місцевого значення та за результатами впливати на місцеву політику. Згідно з положенням резолюція, ухвалена громадськими слуханнями, підлягає обов’язковому розгляду на найближчій черговій сесії чи засіданні виконавчого комітету. Розгляд питання проводиться у присутності суб'єкта ініціативи. Таке спрощене застосування механізму ініціації слухань свідчить про готовність місцевих органів до співучасті та визнання відповідальності за ухвалені рішення [7, с. 13]. громадськість євроінтеграційний місцевий орган Формою безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживання. Відповідно до даних дослідження Українського незалежного центру політичних досліджень, з 26 обласних центрів України порядок проведення загальних збрів громадян за місцем проживання урегульовано у 24 містах. У 19 містах цей порядок визначається статутами, у м. Харкові - прийнятим «Положенням про загальні збори громадян», яке ухвалено як додаток до статуту міста [8].

На відміну від пропозицій як результатів проведення громадських слухань, рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їхній діяльності. Але так як закон не визначає деталі реалізації механізму загальних зборів, а лише закріплює наявність такого механізму, практика його застосування демонструє домінування забезпечення інтересів органів місцевого самоврядування над інтересами громад.

Проведення загальних зборів громадян відбувається з метою вироблення колективного, спільного та консенсусного рішення. А для цього таке проведення повинно відбуватися з дотриманнямпринципів публічності, відкритості, рівних прав, вільного обговорення питань порядку денного всіма зацікавленими учасниками, зі створенням максимально спрощених можливостей для того, щоб члени громади висловлювалися та давали пропозиції з актуальних для життя громади питань.

Втім можливості участі громадян в ухваленні рішень обмежуються з одного боку, відсутністю закріпленої в нормативно-правових актах процедури скликання загальних зборів (за результатами аналізу статутів та положень), з іншого — ускладненим механізмом її застосування.

Можливості впливу громадськості на роботу органів місцевого самоврядування можуть бути розширені через їхню співпрацю з громадськими організаціями. Діяльність останніх — це одна з головних форм забезпечення принципу підзвітності та підконтрольності влади. Саме через громадські об'єднання до процесу прийняття владних рішень та муніципальної політики залучаються широкі верстви населення, реалізуються та захищаються інтереси певної частини суспільства, здійснюється широкий контроль громадськості за різними напрямами діяльності місцевої влади.

Характерним для діяльності громадських організацій в Україні є їхня слабка інституційна спроможність, недотримання в роботі спільних демократичних та етичних принципів, унаслідок чого між ними виникає недовіра та відсутнє розуміння спільної мети. Низький рівень довіри з боку самих громадян обумовлює послаблення кадрового та професійного оновлення складу організацій, зниження підтримки громадських ініціатив.

Згідно з дослідженнями рівень довіри до громадських організацій у 2013 р. складав 39,5%, у той час як рівень недовіри — 45,5% [9]. У 2015 р. рівень довіри збільшився до 45,7% (показник недовіри склав 40,3%), хоча це і залишається нижчим показником довіри серед інститутів держави та суспільства [10].

Тож необхідно констатувати, що реально в Україні громадський сектор ще недостатньо використовує можливості впливу на прийняття владних рішень, а роль громадських організацій часто зводиться до «погодження» уже готових рішень. Реалізація владою різного роду цільових програм здійснюється без громадського контролю за ними, визначення соціальних пріоритетів влади, а згодом і розподіл коштів для їхньої реалізації здійснюється не зовсім відкрито.

Найбільш вдалим прикладом впливу громадських організацій на діяльність місцевих органів є залучення перших до роботи у громадських радах як консультативнодорадчих органів, функціонування яких при місцевих радах згідно з Постановою КМУ «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» № 996 від 03.11.2010 р. носить рекомендаційний характер. Однак, навіть і він для органів місцевого самоврядування став важливим кроком на шляху до посилення участі громадськості у процесі прийняття рішень на місцях.

Завдяки діяльності громадської ради інтереси різних категорій громадян можуть бути найбільш повно представлені та враховані місцевими органами самоврядування. Через них населення може вирішувати нагальні питання соціального управління, ініціювати прийняття нового акту чи внесення корисних змін в уже діючі державно-управлінські рішення з суспільно значущих питань. За даними моніторингу Українського незалежного центру політичних досліджень при органах влади на початок 2012 р. в Україні було сформовано близько 580 громадських рад із 605 необхідних, тобто 96%. Загалом членами громадських рад сьогодні є майже 9 тисяч громадських активістів [11, с. 5−6].

За цей час діяльність громадських рад в сучасній Україні висвітлила як позитивні, так і негативні прояви їх як інституціоналізованих комунікаторів між громадянським суспільством та органами державної влади. Досвід переконує, що такі дорадчо-консультативні органи насправді здатні працювати ефективно та здійснювати позитивний вплив на управлінські процеси.

Наприклад, результати діяльності громадської ради при міській раді м. Ужгород свідчать про активну роботу у налагодженні ефективної взаємодії міської ради з громадськістю, врахування громадської думки під час прийняття та виконання рішень ради. На сьогодні громадською радою подано понад 300 звернень у різноманітні інстанції, з них близько 20-ти — у правоохоронні органи, порушено 3 кримінальних провадження. Три рішення міської ради в інтересах територіальної громади було скасовано за участі Громадської ради. Діяльність ради тісно пов’язана з намаганнями обмежити застосування корупційних схем на сесіях міської ради з земельних питань [12].

Визначальною детермінантою впливу громадськості на діяльність органів місцевого самоврядування є готовність громадян до самоорганізації та вияву громадянської активності. Формування активної громадської позиції сприяє трансформації простої сукупності жителів на певній території у спільноту, яка має схожі інтереси та здатна об'єднати ресурси задля досягнення загальної мети розвитку територіальної громади. Найвдалішими прикладами реалізації власної ініціативи громадян України є створення ОСББ. Так, у м. Луцьк створення Асоціації співвласників багатоквартирних будинків «Лучани» за власною ініціативою громади довело ефективність та доцільність таких організацій. За допомогою Проекту USAID «Муніципальна енергетична реформа в Україні» на прикладі декількох будинків було досягнуто зниження витрат тепла на 50%, що значним чином і скоротило витрати мешканців. Фінансовим підґрунтям реалізації даного проекту стала допомога USAID, кошти з місцевого бюджету та власні вклади громадян. Доречи, в м. Луцьк з 2010 р. було створено понад 100 ОСББ, з яких 16 втілили заходи з енергоефективності за рахунок муніципальних ресурсів та банківських кредитів [13].

Проведене дослідження свідчить, що в Україні громадський сектор ще недостатньо використовує можливості впливу на прийняття владних рішень. Вплив громадськості на ефективність роботи місцевих органів самоврядування значно обмежений, діяльність останніх характеризується як непрозора, закрита для пересічного громадянина. Можливість застосування механізмів контролю за роботою місцевою влади унеможливлюється відсутністю у більшості рад статутів та положень про проведення громадських слухань та зборів громадян, громіздкими процедурами збору підписів для подання місцевої ініціативи, обмеженістю участі зацікавлених організацій чи їхніх представників у засіданнях рад тощо.

Низька оцінка експертами та громадянами ефективності залучення громадськості до співпраці з органами місцевого самоврядування зумовлена низьким рівнем загальної демократії в країні, відкритості і прозорості влади. Практика партнерства влади та громади зазнає суттєвих обмежень. Попри низку кроків місцевої влади для залучення громадськості до співпраці, діалог громадськості та місцевих органів врядування залишається неефективним. Громадські ради мають номінальний характер, їхній вплив на формування та реалізацію місцевої політики є мінімальним. А громадські організації так і не стали партнером для органів місцевого самоврядування у наданні соціальних послуг.

Таким чином, питання підвищення участі населення у місцевих справах, посилення застосування контрольних механізмів з боку громадськості повинно стати одним із пріоритетних напрямів для реалізації євроінтеграційної політики в сучасній Україні. На нашу думку, досягнення цієї мети вимагає здійснення на рівні держави, місцевої влади та громади ряду рекомендацій: привести у відповідність до законодавчої бази роботу місцевих органів та їхню взаємодію з громадськістю; унормувати зобов’язання територіальних громад щодо прийняття статутів; у статутах громад закріпити конкретні обмеження проведення слухань з одного і того ж питання; визначити мінімальні умови репрезентативної складової громади на громадських слуханнях; закріпити відсутність потреби збирати підписи на підтримку ініціативи у разі ініціювання скликання зборів громадською організацією; для підвищення ефективності роботи громадських рад залучати авторитетних експертів.

Список використаних джерел

• 1. Лациба М. В. Місцева демократія в Україні: нові стандарти / [М. В. Лациба, І. М. Лукеря, О. Л. Ващук-Огданська]. — К.: Агентство «Україна», 2013. — 236 с.
• 2. Яцков М. В Ужгороді вчаться жити в умовах стандартів громадської співучасті / М. Яцков // Громадянське суспільство. — 2015. — № 1. — С.12−14.
• 3. Громадські ради: створення та організація роботи: [Довідково-методичний посібник для членів громадських рад] / [за заг. ред. А. С. Крупника]. — Одеса: ПП «ЄВРОДРУК», 2012. — 326 с.

Анотація

Гладій В.І., аспірант кафедри політології, ДВНЗ «Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника» (Україна, Івано-Франківськ).

Визначено основні механізми впливу громадського сектору, які підвищують ефективність діяльності органів місцевого вряджування. Використання системного, структурно-функціонального, соціологічного підходів дозволило зробити висновок, що питання участі населення у місцевих справах, посилення застосування контрольних заходів з боку громадськості повинно стати одним із пріоритетних напрямів для реалізації євроінтеграційної політики в Україні. Національне законодавство наділяє громаду комплексом механізмів, що дозволяють здійснювати вплив на роботу муніципальних структур. Проте констатовано обмеженість їхнього використання у практиці взаємовідносин громади та місцевого самоврядування. Аналіз специфіки застосування механізму громадських слухань свідчить про наявність низки бар'єрів, що стримують вплив громадян на роботу місцевих органів. До процесу прийняття участі у роботі місцевих органів широкі верстви населення мають можливість залучатися за допомогою громадських організацій, громадських рад, органів самоорганізації населення (найвдалішим прикладом яких є ОСББ).

Ключові слова: органи місцевого самоврядування, децентралізація, громада, місцева влада, громадська рада, громадське слухання, громадська організація.