Теоретико-правові аспекти принципів екологічного стимулювання

Теоретико-правові аспекти принципів екологічного стимулювання

О. Ніжніченко Актуальність проведення даного дослідження зумовлена низькою ефективністю існуючих стимулів у сфері екології. Це в першу чергу пов’язане із відсутністю належної методологічної основи у політиці стимулювання, поверхневим закріпленням окремих стимулюючих засобів.

Для того, щоб екологічне стимулювання стало дієвим правовим інструментом і виконувало поставлені перед ним завдання, воно має підпорядковуватися певним керівним засадам. Метою даної роботи є виявлення основних принципів екологічного стимулювання, що стануть орієнтирами при вдосконаленні правового регулювання еколого-стимуляційних відносин.

В цілях даного дослідження під екологічним стимулюванням розуміється визначена екологічним законодавством система правових, організаційних, економічних та інших заохочувальних засобів, які спрямовані на підвищення рівня суспільно необхідної еколого-правової поведінки суб'єктів у галузі ефективного використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки.

Перш ніж перейти до аналізу правових принципів стимулювання варто згадати визначення принципів права взагалі. В теорії держави і права ними називають основоположні, вихідні положення, що визначають зміст впливу права на суспільні відносини і виступають критеріями його цінності для суб'єктів права. Принципи права виражають і характеризують найголовніші риси права як регулятора суспільних відносин, вони є стрижнем, який об'єднує норми права і який надає певне спрямування правотворчим і правозастосовчим органам [7, 312].

Будувати систему засобів екологічного стимулювання слід у першу чергу за принципом комплексного правового регулювання. Будучи невід'ємною складовою механізму правового регулювання, екологічне стимулювання повинне взаємодіяти з іншими елементами системи, забезпечуючи її безперебійне функціонування. Цей основоположний принцип вимагає врахування комплексу всіх передбачених у законодавстві правових інструментів та особливостей їх застосування. Так, наприклад, дієвість податкових стимулів у сфері природокористування залежить від розміру самих податків, бази оподаткування, податкових санкцій, можливостей ухилення від сплати податків, заходів юридичної відповідальності тощо.

Говорячи про науково-правові підходи до реалізації політики стимулювання в галузі охорони навколишнього природного середовища, слід навести позицію російського вченого Баршинова В.І., обґрунтовану ним у дисертаційній роботі. На його думку, досягти позитивного результату можливо лише застосувавши комплексні методи формування інтересу до бережливого відношення до навколишнього середовища [1, 7].

Один із аспектів принципу комплексного правового регулювання знайшов відображення в українській еколого-правовій літературі. Йдеться про взаємопов'язаність правових категорії стимулювання і відповідальності в екологічній сфері. Зокрема, при розгляді юридичної відповідальності за екологічні правопорушення виділяють її стимулюючу функцію, оскільки відповідальність стимулює виконання і додержання вимог екологічного законодавства всіма громадянами та юридичними особами незалежно від форм власності [5, 173; 4, 295−296]. Вчений Костицький В. В., торкаючись питання економічних важелів у сфері охорони довкілля, нагадує, що запровадження системи економічних засобів забезпечення реалізації екологічних вимог у виробництві не дає гарантії їх дотримання. Тому, зазначає науковець, слід розраховувати лише на комплексне економіко-правове забезпечення реалізації екологічної функції держави, в якій мали б збалансовано поєднуватися економічні важелі з управлінськими (адміністративними) та використовувався інститут юридичної відповідальності [6, 175].

Принцип комплексного правового регулювання частково реалізований в сучасному українському законодавстві. Мова йде про систему засобів юридичної відповідальності, ефективність якої значною мірою визначає роль екологічного стимулювання у правовому регулюванні екологічних відносин. Так, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р. № 1264-ХІІ закріпив принцип поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища (п. «й» ст. 3 Закону). Забезпечення цього принципу віднесено і до завдань сучасної екологічної політики України. Зокрема, з метою вдосконалення природоохоронної діяльності підприємств в Основних засадах (Стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року, затверджених Законом України від 21.12.2010 р. № 2818-VI (далі - Стратегія) говориться про необхідність здійснювати збалансовану політику, спрямовану на підвищення вимог і відповідальності суб'єктів господарювання за забруднення навколишнього природного середовища і на стимулювання впровадження природоохоронних заходів. З цією метою планується передбачити підвищену відповідальність за забруднення навколишнього природного середовища і компенсацію завданих збитків, включаючи повну вартість рекультивації/санації забруднених ґрунтів/підземних вод. За змістом Стратегії, цьому також сприятиме адаптація існуючих методик проведення розрахунку збитків за забруднення навколишнього природного середовища до найкращої світової практики, зокрема щодо забруднення ґрунтів і підземних вод. Поряд із цим говориться про необхідність законодавчого визначення засад пільгового стимулювання діяльності, що передбачає добровільне зобов’язання щодо очищення забруднених земель, зокрема в ході їх приватизації і впровадження новітніх екологічно чистих технологій.

Поєднання заходів стимулювання і юридичної відповідальності - важлива але не єдина складова принципу комплексного правового регулювання. Стимулюванню також має передувати ефективна організаційно-виховна, просвітницька та інформаційна діяльність держави. Невипадково першою ціллю Стратегії визначено підвищення рівня суспільної екологічної свідомості. Це свідчить про визнання важливості роз’яснення громадянам пріоритетів збереження навколишнього природного середовища та переваг сталого розвитку. Адже попри всі відмінності у організаційно-правових формах і правових статусах суб'єктів господарювання (природокористувачів), рішення щодо проведення заходів природоохоронного характеру приймаються людьми — власниками, керівниками, менеджерами підприємств, установ, організацій або окремими громадянами. громадянин правовий екологічний безпека З метою підвищення регулятивного впливу стимулів необхідно акцентувати увагу суспільства на невідворотності виконання завдань збереження довкілля: рано чи пізно доведеться впроваджувати безвідходні, ресурсота енергозберігаючі технології, дотримуватися стандартів, змінювати підхід до природокористування або ж повністю припиняти екологічно шкідливу діяльність. В цьому разі відповідні заходи будуть здійснені примусово із компенсацією витрат на відновлення компонентів навколишнього природного середовища. Водночас доцільніше проводити природоохоронні заходи поступово і планово, на добровільних засадах, з можливістю отримання певних матеріальних, організаційних переваг та/або морального задоволення. Інформування громадян щодо всіх можливих переваг дотримання концепції сталого розвитку стимулюватиме до здійснення правильного вибору.

Опосередкований стимулюючий вплив здійснюють і такі правові засоби, як екологічне маркування, екологічний аудит, екологічний контроль, екологічне ліцензування, «зелене» інвестування тощо. Хоча ці засоби не є прямими стимулами у власному розумінні слова, вони формують механізм опосередкованого правового стимулювання завдяки своїм стимулюючим функціям.

Якщо механізм правового регулювання екологічних відносин — динамічна система правових інструментів, побудована для забезпечення сталого розвитку та належної взаємодії суспільства і природи, то стимулювання — важливий компонент такої системи. Невідповідність одного елементу механізму іншим його складовим призводить до дисбалансу в системі, гальмує роботу інших «деталей», а отже знижує ефективність і всього механізму. В кращому випадку такий елемент просто не діє, залишається непотрібним. Саме тому принцип комплексного правового регулювання є важливим для вдосконалення стимулювання як системи засобів, що тісно переплетені з іншими правовими інструментами у механізм правового регулювання екологічних відносин.

Вдосконалення правового регулювання в сфері охорони навколишнього природного середовища в Україні - складний, поступовий і довготривалий процес, тому відразу передбачити всі його напрями і кінцеві результати неможливо. У зв’язку із цим забезпечення принципу комплексного правового регулювання можливе у два етапи. На першому етапі достатньо «підігнати» систему засобів стимулювання під існуючі еколого-правові умови, якими б недосконалими вони не були. Це можливо зробити на рівні постанов Кабінету Міністрів України та наказів профільних міністерств подібно до того, як урегульовано питання державної фінансової підтримки природоохоронної діяльності через механізм здешевлення кредитів комерційних банків. При цьому запровадження навіть найсучасніших правових стимулів, що не відповідають таким умовам, є передчасним. Другий етап реалізації принципу стосується корегування всіх елементів механізму правового регулювання екологічних відносин з точки зору їх еколого-стимуляційного потенціалу.

Принцип паритету публічних та приватних екологічних інтересів. Означене відповідає меті загального поняття принципів права, а саме — гармонічного поєднання індивідуальних, групових і громадських інтересів [9, 221]. В першу чергу стимулюватися має така діяльність, що відповідає інтересам суспільства, а самі правові стимули повинні бути бажаними, цікавими та необхідними для стимульованих суб'єктів. І саме від волі держави залежить — буде відповідна діяльність вигідною чи ні, і в якій мірі.

Правові засади цього принципу можна запозичити з положень Закону України «Про державно-приватне партнерство» від 01.07.2010 р. № 2404-VI, в якому до основних принципів здійснення такого партнерства належить узгодження інтересів державних та приватних партнерів з метою отримання взаємної вигоди (ст. 3). Варто зазначити, що сферами застосування державно-приватного партнерства виступають пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування, збір, очищення та розподілення води, оброблення відходів та інші сфери діяльності, що прямо чи опосередковано торкаються питань охорони навколишнього природного середовища.

Принцип паритету публічних та приватних екологічних інтересів полягає у отриманні суб'єктами взаємної вигоди від виконання усіх необхідних умов стимулювання. Важливо, щоб стимул був вагомим, якщо його отримання потребує значних зусиль, або виступав перевагою (бонусом) при виконанні додаткових обов’язків. Саме тому прийнято говорити про «економічні важелі» у справі охорони навколишнього природного середовища. Зазначений принцип стосується як засобів матеріального стимулювання, так і системи моральних заохочень. У зв’язку із цим слід підвищувати значення останніх, формувати їх високу оцінку та престиж для забезпечення отримання суб'єктами морального задоволення.

Принцип диференційованого стимулювання. Як вже зазначалося, екологічне стимулювання представляє собою систему різних заохочувальних засобів. В той же час ця система є складовою (елементом) більш складної системи — механізму правового регулювання екологічних відносин. Підтримуючи сучасні тенденції до застосування міждисциплінарних підходів, а також інтеграції та об'єднання наукових знань різних галузей, наведемо один із законів загальної теорії систем. Загальна теорія систем (теорія систем) — спеціально-наукова і логіко-методологічна концепція дослідження об'єктів, які є системами. Вперше була запропонована в 30-ті роки ХХ ст. австрійським біологом Л. фон Берталанфі. До цілей дослідження в рамках теорії систем належить вивчення осно-вних принципів і закономірностей поведінки систем.

Отже, закон необхідності різноманіття (закон Ешбі) говорить, що при створенні проблеморозв’язуючої системи необхідно, щоб ця система мала більше різноманіття, ніж різноманіття проблеми, що розв’язується, або була спроможна створити таке різноманіття. Іншими словами, система повинна мати можливість змінювати свій стан у відповідь на можливу вимогу (реакцію, викликану чинниками зовнішнього світу); різноманіття вимог потребує відповідного йому різноманіття можливих станів. В інакшому випадку така система не зможе відповідати задачам управління, що висуваються зовнішнім середовищем, і буде малоефективною [8]. Зазначене у повній мірі стосується сфери екологічного стимулювання, враховуючи різноманітність варіантів еколого-правової поведінки, необмеженість спектру людських бажань, потреб та інтересів, задоволення яких потрібно опосередкувати диференційованою системою правових стимулів.

Так, окремі засоби стимулювання можуть діяти для одних осіб і бути неефективними для інших. У зв’язку із цим систему стимулів слід будувати, орієнтуючись як на сфери застосування стимулювання, так і на різні за своїм характером інтереси суб'єктів.

Основні шляхи стимулювання закріплено в ст. 48 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», зокрема: надання пільг при оподаткуванні підприємств, установ, організацій і громадян в разі реалізації ними заходів, спрямованих на поліпшення охорони навколишнього природного середовища; надання на пільгових умовах короткострокових і довгострокових позичок для реалізації заходів щодо забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища; встановлення підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фондів та звільнення від оподаткування фондів охорони навколишнього природного середовища; можливість отримання природних ресурсів під заставу тощо.

На нашу думку, з урахуванням означеного принципу систему засобів матеріального, організаційного та морального стимулювання можна значно розширити і диференціювати.

До групи засобів матеріального стимулювання слід віднести:

• — цільове фінансування заходів природоохоронного характеру з Державного бюджету України та місцевих бюджетів;
• — диференціація ставок податку, застосування спеціальних податкових режимів, зменшення бази оподаткування, ставки податку, в тому числі повне або часткове звільнення від податків, зборів та інших загальнообов’язкових платежів;
• — преміювання працівників та посадових осіб, матеріальні заохочення та винагороди (грошові премії, цінні подарунки, надання безкоштовних санаторно-курортних путівок до бази відпочинку підприємства, надання пільгових путівок тощо);
• — повне або часткове звільнення від сплати внесків або інших форм грошових забезпечень для участі у конкурсах на отримання природних ресурсів у власність (користування), аукціонах з продажу спеціальних дозволів, конкурсних торгах при здійсненні державних закупівель товарів, робіт чи послуг, — у разі якщо природокористувач зарекомендував себе як зразковий (сумлінний), тобто такий, що має значні досягнення у природоохоронній сфері, належним чином виконує екологічні обов’язки та дотримується всіх вимог екологічного законодавства.

Організаційне стимулювання можна диференціювати такими засобами:

• · надання цінної науково-технічної або іншої корисної інформації;
• · організаційне сприяння та допомога, в тому числі на засадах державно-приватного партнерства, у налагодженні міжнародних зв’язків та співробітництва з іноземними організаціями, установами та іншими суб'єктами для обміну досвідом у сфері охорони навколишнього природного середовища та з метою отримання взаємної вигоди;
• · організаційно-технічний супровід участі суб'єктів у конкурсах на отримання міжнародних грантів, просування проектів, що мають значення для справи охорони природи;
• · застосування спрощених процедур, пов’язаних із погодженням планів, проектів, робіт, отриманням дозволів, ліцензій, інших документів дозвільного характеру та/або продовженням строку їх дії для суб'єктів, що традиційно (три і більше років) добровільно спрямовують частину власних (в тому числі за власною ініціативою залучених) коштів на природоохоронні заходи, або що іншим чином зарекомендували себе як зразкові (сумлінні) природокористувачі (мають значні досягнення у природоохоронній сфері, належним чином виконують екологічні обов’язки та дотримуються всіх вимог екологічного законодавства);
• · надання переважного права на одержання квот на спеціальне використання природних ресурсів;
• · запровадження та ведення на зразок Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення (наказ Міністерства юстиції України від 11.01.2012 р. № 39/5 «Про затвердження Положення про Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення») єдиного державного реєстру осіб, які вчинили екологічні правопорушення, що стане засобом негативного стимулювання, оскільки внесення до такого реєстру відомостей про особу може стати перешкодою в організації або подальшому здійсненні окремих напрямів господарської діяльності, в тому числі підставою для прийняття уповноваженими органами рішення про відмову у наданні дозволів, ліцензій, продовженні строків спеціального природокористування, наданні фінансової підтримки, пільг тощо. Повноваження щодо організації та ведення єдиного державного реєстру осіб, які вчинили екологічні правопорушення, доцільно покласти на Державну екологічну інспекцію України;
• · надання додаткових гарантій порівняно з іншими суб'єктами (наприклад, віднесення вимог сумлінних природокористувачів, що виступають кредиторами у справі про банкрутство, до першої черги задоволення вимог кредиторів);
• · надання в інших випадках пріоритетних, першочергових або переважних прав.

Не менш важливими є засоби морального стимулювання:

• • нагородження грамотами, медалями та іншими відзнаками працівників або трудових колективів підприємств, установ, організацій;
• • надання державних нагород та присвоєння почесних звань співробітникам природоохоронних організацій, державним службовцям та окремим громадянам, що здійснили вагомий внесок у справу охорони природи;
• • запровадження спеціальних всеукраїнських та регіональних рейтингових програм із визначення кращих природокористувачів за результатами оцінювання їх діяльності на підставі офіційних даних державних органів статистики, аудиторських висновків тощо;
• • висвітлення у засобах масової інформації відомостей про визначні досягнення фізичних та юридичних осіб у сфері охорони довкілля, раціонального використання, відновлення та відтворення природних ресурсів, природних комплексів та об'єктів, забезпечення екологічної безпеки, в тому числі у вигляді рекламних оголошень, афіш, повідомлень у новинах тощо, що популяризує як природоохоронну діяльність, так і марку, бренд, продукцію юридичної та/або фізичної особи, сприяє підвищенню рейтингу, рівня конкурентоспроможності таких осіб;
• • встановлення спеціальних дощок, стендів із зазначенням відомостей про видатні заслуги у справі охорони природи певних осіб, наприклад, при відтворенні лісу у разі ініціювання створення чи оголошення територій або об'єктів природно-заповідного фонду власниками цих територій (об'єктів) тощо.

Принцип доступного стимулювання — не менш важливий для всієї системи дієвого екологічного стимулювання. В першу чергу, при його реалізації слід враховувати організаційні, фінансові, трудові, ресурсові та інші можливості відповідної категорії суб'єктів, що стимулюються. Тому вимоги, що висуваються для отримання пільги або іншого виду заохочення, мають бути адекватними, щоб особа була спроможна виконати їх.

При цьому зазначений принцип покладається в основу практики застосування найкращих доступних технологій (Best Available Techniques, скорочено — BAT), що отримала широке поширення за кордоном і починає запроваджуватися в Україні. Так, відповідно до п. 11 ст. 2 Директиви Ради 96/61/ЄС «Щодо всеохоплюючого запобігання і контролю забруднень» від 24.09.1996 р. (далі - Директива 96/61/ЄС) термін «найкращі доступні технології» означає найбільш ефективний та просунутий етап у розвитку діяльності та методів функціонування, які свідчать про практичну придатність технологій забезпечувати в принципі основу для обмежень обсягів викидів з метою запобігання та, якщо це не здійсненно, взагалі зменшити об'єм викидів та вплив на навколишнє середовище в цілому [3]. При цьому термін «доступні» технології згідно Директиви 96/61/ЄС означає технології, розвинуті до такої міри, яка забезпечує роботу у відповідному промисловому секторі при реальних з економічної і технічної точки зору умовах, беручи до уваги вартість та переваги, незалежно від того, чи виробляються або використовуються технології в межах держав-членів і протягом такого часу, доки їх використання власник вважає раціональним. При визначенні найкращих доступних технологій особлива увага має надаватися переліку рекомендацій, що міститься в Додатку ІV Директиви 96/61/ЄС.

На думку авторів Білої книги, підготовленої в рамках проекту «Стратегія інтеграції України в Європейське енергетичне співтовариство», Україні необхідно визначити найкращі доступні технології (НДТ), що стануть основою для підготовки природоохоронних заходів і нормотворчої діяльності [2, 7]. Водночас впровадження найкращих доступних технологій, технічне переоснащення та/або реконструкція застарілого обладнання та доведення ефективності очищення до проектних показників передбачено Державною цільовою екологічною програмою розвитку Криму («Екологічно безпечний Крим») на 2011;2015 роки (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 р. № 539) для підприємств, що є основними забруднювачами атмосферного повітря, за рахунок цих підприємств та інших джерел фінансування.

Недоступним слід визнати цінне заохочення, обмежене необґрунтовано складними порядками його отримання, короткими термінами виконання вимог стимулювання тощо. У зв’язку із цим стимул втрачає свою привабливість, стає неефективним. Тому важливими аспектами забезпечення виконання цього принципу є також доступність і своєчасність інформації про екологічне стимулювання та удосконалення процедур отримання стимулів.

Принцип гарантованості. Для того, щоб при належному виконанні всіх необхідних вимог стимулювання особа могла вимагати отримання належного їй заохочення, необхідно закріпити і забезпечити системою правових гарантій право особи на стимул.

У зв’язку із цим на законодавчому рівні доцільно ввести такі основні права суб'єктів, до яких застосовуються заходи стимулювання:

• • право на достовірну і своєчасну інформацію щодо заходів стимулювання та умов участі в них;
• • право подавати заяви про участь у конкурсах, відборах для отримання права на пільговий режим або окремі види заохочень, іншим чином ініціювати передбачені законодавством види стимулювання;
• • право брати участь у заходах стимулювання;
• • право вимагати отримання відповідних пільг (заохочень, переваг) у зв’язку із виконанням усіх умов необхідних для виникнення в особи права на стимул;
• • право оскаржувати рішення органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб, а також посадових осіб підприємств, установ та організацій у зв’язку із необґрунтованою відмовою у наданні стимулів.

Таким чином, принципами екологічного стимулювання можна визначити систему відправних основоположних правових ідей (начал), які формуються на основі загальних принципів права та виражають основні правові риси екологічного стимулювання і є його вектором для удосконалення правової системи, шляхів правового регулювання еколого-стимуляційних відносин та кращого застосування стимулюючих правових норм правотворчими, правозастосовчими органами і їх посадовими особами, а також заінтересованими суб'єктами господарювання.

Література

• 1. Баршинов Владислав Игоревич. Правовое регулирование стимулирования охраны окружающей среды: Автореф. дисс. «.канд. юр. наук. 12.00.06. — природоресурсное право; аграрное право; экологическое право / В. И. Баршинов; Московская государственная юридическая академия им. О. Е. Кутафина. — М., 2009. — 30 с.
• 2. Біла книга «Зменшення викидів у тепловій електроенергетиці України через виконання вимог Європейського енергетичного співтовариства» [Електронний ресурс]: (документ з аналізу політики підготовлено в рамках проекту «Стратегія інтеграції України в Європейське енергетичне співтовариство») / Ґазізуллін І., Лозовий Л., Івахно О., Кобрін П., Огаренко Ю., Вільямс В.; Пер. і ред. Цісик Н. — К.: ТОВ «Видавництво «Оптима». — 2011. — 49 с. — Режим доступу: http://www.icps.com.ua/files/articles/66/79/ Energy_Com_White_UKR.pdf. — Назва з титул. екрану.
• 3. Директива Ради 96/61/ЄС «Щодо всеохоплюючого запобігання і контролю забруднень» від 24 вересня 1996 року [Електронний ресурс]: Матеріал розміщено на сайті Верховної Ради України. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994₄₉₇. — Назва з екрану.
• 4. Екологічне право України. Академічний курс: Підручник. — Друге видання / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. — 720 с.
• 5. Екологічне право України: Підручник для студентів юрид. вищ. навч. закладів / А. П. Гетьман, М. В. Шульга, В. К. Попов та ін.; За ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. — Х.: Право, 2005. — 382 с.
• 6. Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка (Економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища). — К.: ІЗП і ПЗ, 2003. — 772 с.
• 7. Радько Т. Н. Теория государства и права: учеб. — 2-е изд. — М.: Проспект, 2010. — 752 с.
• 8. Система [Електронний ресурс]: Матеріал з Вікіпедії - вільної енциклопедії. — Режим доступу: http://ru.wikipedia.org/wZindex.php7title= Система&oldid=44 642 279. — Назва з екрану.
• 9. Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. — Харків: Консум, 2001. — 656 с.