Структурно-функціональні та конституційні принципи побудови механізму державної влади

конституційний державний влада норма.

СТРУКТУРНО-ФУНКЦІОНАЛЬНІ ТА КОНСТИТУЦІЙНІ ПРИНЦИПИ ПОБУДОВИ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

В. Шатіло Курс, проголошений Україною на побудову правової держави, порушив питання реформування конституційного механізму державної влади. Сучасний стан його функціонування характеризується передусім тим, що рівень організуючого впливу держави на суспільні процеси не відповідає потребам динамічного розвитку громадянського суспільства, формуванню соціально-орієнтованої ринкової економіки. На думку автора статті, такий стан речей, по-перше, пов’язаний, з теоретико-доктринальною невизначеністю принципів конституційного механізму, що суттєво знижує здатність держави ефективно врегульовувати суспільні відносини, перешкоджає реалізації прав та свобод людини і громадянина, послаблює режим законності.

По-друге, в науці та практиці сучасного українського конституціоналізму не завжди простежується взаємозв'язок між загально-методологічними (структурно-функціональними) та конституційними принципами сучасної республіканської форми правління.

Актуальність теми статті зумовлюється ще й тим, що одним із напрямів свого зовнішньополітичного розвитку Україна визначила входження до спільноти європейських держав з відповідним високим рівнем життя, культури й демократії. У свою чергу, політична і правова інтеграція до Європейського Союзу може бути досягнута лише в результаті набуття нових якісних характеристик, що неможливо без всебічного вдосконалення конституційного механізму державної влади і підвищення рівня визначеності її принципів. Адже останні є тією методологічною основою, завдяки якій законність перестає бути «законністю на папері», а стає «законністю в дії» .

Метою статті є побудова описової моделі співвідношення структурно-функціональних та конституційних принципів побудови механізму державної влади. Статтю також присвячено проблемі взаємозв'язку конституційних норм-аксіом та норм-принципів із структурними особливостями побудови конституційного механізму державної влади в Україні.

Завданнями статті, у зв’язку з вищезазначеним, є:

• 1. Розкриття структури конституційного механізму державної влади України в контексті співвідношення її із засадничими принципами;
• 2. Встановлення співвідношення між структурнофункціональними та конституційними принципами побудови механізму державної влади.

Аналіз останніх досліджень та публікацій, в яких започатковано розв’язання наукової проблеми свідчить про те, що за даною тематикою можна виділити наукові праці багатьох вітчизняних вчених, серед яких варто згадати В.Б. Авер’янова, В.Д. Бабкіна, М. О. Баймуратова, А. П. Зайця, О. В. Зайчука, А. А. Коваленка, О. Л. Копиленка, Л. Т. Кривенко, Ю. М. Оборотова, Н. М. Онищенко, М.П. Орзіха, О. В. Петришина, В.Ф. Погорілка, А.О. Селіванова, В.М. Селіванова, О. В. Скрипнюка, О. Ю. Тодику, Ю. М. Тодику, О. Ф. Фрицького, Ю. О. Фрицького, В. М. Шаповала, В. О. Шевчука, С. В. Шевчука, Ю. С. Шемшученка, О.І. Ющика, О. Н. Ярмиша та інших [6].

Проблеми зв’язку конституціоналізму в структурному та доктринально-методологічному (аксіоматично-принциповому) вимірах в умовах демократизації суспільства і держави, а також глобальних політичних процесів, значною мірою знайшли своє відображення також у багатьох наукових та публіцистичних працях російських дослідників. Зокрема, з точки зору розуміння структури конституційних механізмів державної влади дедалі більший інтерес викликають праці таких відомих російських вчених-правознавців, політологів та філософів як Р.А. Абдрафікова, С.А. Авак’яна, І.Л. Бачила, О. В. Войтенка, І.В. Вострікова, І.М. Гомерова, М. П. Графа, В. Г. Графського, Д.В. Гусєва, Ю.О. Дмитрієва, В. О. Затонського, Д.М. Зоїрова, В.І. Козіна, А. М. Кумикова, В.Г. Лєдяєва, О.А. Лук’янова, Р. Д. Марданова, А. Ю. Мордовцева, Л. А. Морозова, О.Ю. Погожаєва, Є.В. Подберезного, Ж. Т. Тощенка, В.Ф. Халіпова, О.І. Цукатова, В.Є. Чиркіна та інших [див. огляди в.: 5, с.18−29; 7, с.30−32].

Загально-прийнято вважати, що механізм держави — це цілісна ієрархічна система державних органів, що здійснюють державну владу, а також установ, підприємств, за допомогою яких виконуються завдання і функції держави. Під конституційним механізмом держав, як правило, розуміється система органів державної влади (апарат держави) та інших основних інститутів держави (громадянство, територія (територіальний устрій), бюджетна, грошова і банківська системи, збройні сили та інші військові формування держави, державні символи тощо), юридичний статус і функції яких встановлені і закріплені в Основному Законі держави — Конституції. Роль Основного Закону, поруч з Конституцією, можуть виконувати інші органічні нормативні акти (в тих державах, де Конституція відсутня, їх роль відіграють хартії, декларації та інші конституційні нормативні акти) [3, c. 34−35].

Механізму держави загалом, і конституційному механізму як його різновиду, притаманний ряд ознак, що зводяться до наступного:

• 1) це ієрархічна система, тобто, система, побудована на засадах субординації та координації. Політико-організаційну основу системи складають органи держави, територія держави, збройні сили та інші державні військові формування, державні символи, столиця держави. Ієрархічним ланцюжком субординації в державах, побудованих на засадах конституціоналізму, є наступна послідовність (вертикаль): «народ як джерело влади та інституції громадянського суспільства» — «представницький орган, що реалізує народовладдя, та органи самоврядування «; - «глава держави (виконавчої влади) та гілка виконавчої влади» — «інші гілки влади» ;
• 2) це цілісна система внутрішньо-організованих елементів, яка має єдині принципи побудови і єдині завдання та цілі діяльності. Кожний із суб'єктів механізму держави, як його системний елемент, є органічно зумовленим усіма іншими його елементами і функціонуванням системи в цілому. Цілісність механізму державної влади забезпечується його інституціональною автономією, тобто, підтриманням системно-нормативних гарантій незалежності державного механізму від політичної волі окремих осіб (інституційно-правової деперсоналізованості). За умови високої міри персоналізованості державної влади в Україні ця ознака часто стає факультативною, що істотним чином відбивається на рівні її легітимності;
• 3) це система, яка має чітку структуру з певними зв’язками між її елементами. Первинними елементами є державні органи. Як будь-який механізм складається з різних елементів, так і механізм держави, будучи єдиним, містить у собі органи, блоки, підсистеми і самостійні гілки влади: законодавчу, виконавчу, судову. В цій розчленованості прослідковується ієрархія: різні державні органи, їх блоки, підсистеми посідають неоднакове місце у державному механізмі, але усі разом повинні діяти злагоджено і без збоїв. Так, одну з підсистем держави утворюють вищі органи держави: глава держави, законодавча, виконавча, судова гілки влади, органи прокуратури та ін. Інша підсистема — місцевого рівня: місцеві державні адміністрації та їх голови. Особливою підсистемою є судова, а також правоохоронні органи: прокуратура, міліція, органи служби безпеки та ін.;
• 4) це система, яка має єдину бюджетну, грошову, банківську системи, державну власність, котрі становлять її організаційно-економічну основу;
• 5) це взаємодіюча, динамічна і реально працююча система, за допомогою якої держава не просто здійснює управління суспільством (по суті, механізм держави створюється для виконання її функцій), але і підтримує з його інституціями безперервний зворотній зв’язок.

Цей принцип сучасного конституціоналізму покладений в основу моніторингової демократії і підтримання режиму безперервного консультування органів державної влади із відповідними громадськими організаціями, що виступають по відношенню до державних рішень своєрідним «лакмусовим папірцем» [5, c.80].

Конституційний механізм державної влади, згідно Конституції України, складають наступні взаємопов'язані елементи: а) орган законодавчої влади; б) глава держави; в) органи виконавчої влади; г) органи судової влади; д) інші органи держави [1].

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Верховна Рада України є загальнонаціональним, виборним, представницьким, колегіальним, постійно діючим, однопалатним органом законодавчої влади, який складається з 450-ти народних депутатів. Вони обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування терміном на п’ять років (ст. 76).

Поділ державної влади на три гілки, що закріплений у статті 6 Конституції України, не скасовує її єдності i суверенітету. Державна влада має єдине джерело влади — народ («Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» (ст. 5 Конституції України)), який реалізує своє право через народне волевиявлення, і тому державна влада виражає єдині корінні інтереси населення країни. Отже самостійність органів законодавчої, виконавчої i судової влади не є абсолютною, а завжди відносною, оскільки абсолютна самостійність змістовно заперечує конституціоналізм як такий. Глава держави якраз i покликаний забезпечувати узгоджене функціонування цих органів в iнтеpecax волі народу з метою досягнення загальнодержавних цілей. У сучасних державах інститут глави держави, за загальним правилом, є одноосібним: в конституційних монархіях — монарх, в республіках — президент.

Відповідно до статті 102 Конституції України главою держави в Україні є Президент України. Він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 5 років. Він призначає Прем'єр-міністра (за згодою Верховної Ради) і членів Кабінету Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра (ст. 106).

Виконавча влада належить уряду, який безпосередньо управляє країною. Уряд зазвичай складається з глави уряду (прем'єр-міністра, голови ради міністрів або голови кабінету міністрів, першого міністра, канцлера i т.д.), його заступників i членів уряду, які очолюють окремі центральні органи державного управління (міністерства, департаменти) і іменуються міністрами, секретарями, статс-секретарями. Статус уряду, згідно з Конституцією України, має Кабінет Міністрів України, який є відповідальним перед Президентом України та підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України. Органи виконавчої влади, за Конституцією України, становлять собою певну систему. До неї входять: Кабінет Міністрів України, який є вищим органом у системі органів виконавчої влади, міністерства та інші органи центральної виконавчої влади і місцеві державні адміністрації.

Судочинство в Україні, відповідно до статті 124 Конституції України, здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

Поряд з цими органами державної влади є органи, діяльність яких передбачена Конституцією України або законами України, але вони безпосередньо не віднесені до жодної гілки державної влади. Це, зокрема, Президент України, органи прокуратури, Центральна виборча комісія, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення тощо.

Загальними принципами структурування механізму державної влади та її окремих органів є:

• • принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та взаємодія органів державної влади;
• • демократичний порядок формування органів державної влади;
• • системність і структурованість;
• • конституційність, законність в організації і діяльності;
• • постійний характер діяльності і детермінованість, тобто, визначеність повноважень органів державної влади;
• • врахування загальновизнаних принципів та норм міжнародного права, досягнень національної і світової конституційної думки у практиці державного будівництва;
• • гарантування діяльності органів державної влади. [5, с.44].

Пріоритетним принципом структурної побудови органів державної влади є, звичайно, принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Надзвичайно важливим принципом будівництва органів державної влади є принцип демократичного порядку їх формування. Зокрема, народні депутати України і Президент України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування; Прем'єр-міністр України і Генеральний прокурор призначаються Президентом України за згодою Верховної Ради України; професійні судді на перші п’ять років призначаються Президентом України, а потім обираються парламентом безстроково.

Наступним важливим принципом організації і діяльності органів державної влади є їх системність і структурованість.

Вкрай необхідним в діяльності органів державної влади є принцип конституційності і законності. Відповідно до ст. 19 Конституції України «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Тим самим має бути подолана практика багатьох десятиліть, коли ряд органів державної влади, в тому числі органи прокуратури, міністерства, державні комітети і відомства, діяли на підставі певних підзаконних актів.

Істотно новим принципом організації і діяльності органів державної влади за Конституцією України є постійний характер їх діяльності і чітка детермінованість повноважень. Так, народні депутати України обираються строком на 5 років (ст. 76) і здійснюють свої повноваження на постійній основі (ст. 78). Президент України обирається строком на 5 років, але одна і та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд. Президент України не може мати іншого представницького мандата, обіймати посаду в органах державної влади або в об'єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку (ст. 103). Лише професійні судді після перших п’яти років своєї роботи обираються Верховною Радою України безстроково [1]. Основні принципи державного ладу опосередковують суть держави, її тип, місце і роль в суспільстві. За Конституцією основними принципами державного ладу є такі принципи: принцип суверенності і незалежності держави, принцип демократизму держави, принцип соціальної і правової держави, принцип унітарності (єдності, соборності) держави та республіканської форми правління. Ці принципи випливають із визначення атрибутів української держави, яка, згідно із ст. 1 Конституції, є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною і правовою державою. В наступних статтях вона проголошується також унітарною державою (ст. 2) і республікою (ст. 5) [1].

Принцип суверенності означає незалежність нашої держави в усіх основних сферах: політичній, економічній, соціальній та культурній (духовній, інформаційній). За своєю суттю суверенітет, незалежність означає верховенство, повноту і самостійність державної влади всередині країни та рівноправність і незалежність держави у відносинах з іншими державами.

Принцип демократизму держави опосередковує передусім взаємовідносини держави і суспільства, держави і особи. Цей принцип відповідає традиціям українського державотворення і знаходить своє виявлення у сучасних принципах формування органів державної влади, в їх системі, структурі, складі та основних засадах функціонування. Демократичною є держава, в якій всебічно і повно виражається воля народу, а її організація і діяльність постійно відповідають волі народу. Мається на увазі як загальна воля народу, так і воля окремих соціальних груп, спільнот та кожної окремої особи — людини і громадянина. Тобто, демократичною є держава, яка здійснює владу народу з його волі і відповідно до його волі.

Шляхом вільних і демократичних виборів обираються народні депутати України до парламенту — Верховної Ради України. У такий же спосіб обирається й Президент України, а також органи місцевого самоврядування. Вибори до цих органів «є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування» (ст. 71 Конституції України). Одним з основних показників демократизму держави є наявність виборних представницьких органів державної влади і органів місцевого самоврядування.

Принцип соціальної держави (радше, соціальної орієнтованості держави) полягає в тому, що держава є і має бути виразником, представником і захисником інтересів як усього суспільства, усього народу, тобто, публічних, загальних інтересів, так і інтересів кожної людини і громадянина. Соціальною державою, як правило, вважається та держава, яка бере на себе обов’язок піклуватися про соціальну справедливість, добробут громадян, їх соціальну захищеність. Соціальна держава дбає і має дбати насамперед про соціально незахищених або найменш соціально-захищених осіб і про відповідні верстви населення (безробітних, непрацездатних тощо).

Правовий характер нашої держави (принцип правової держави або ж правової державності) знаходить свій вияв, насамперед, у передбаченому Конституцією України принципі верховенства права (ст. 8), у здійсненні державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6), у взаємній відповідальності держави та особи (ст. 3), гарантуванні прав і свобод людини і громадянина тощо. Складовою частиною цього принципу є принцип верховенства права, який означає пріоритет права щодо держави, політики, економіки, культури та інших інститутів (основ) держави, а також щодо інших соціальних норм (моралі, звичаїв тощо).

Принцип унітарності держави означає її єдність, соборність в політичному, економічному, соціальному, культурному (духовному) та інших відношеннях. Ключовим моментом єдності держави є її територіальна єдність. У Конституції України з цього приводу зазначається, що «Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною» (ст. 2). Хоча тут варто зазначити й іншу конституційну норму: «Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання зміну території України» (ст. 73). Відсутність офіційного тлумачення зазначених норм Основного Закону нашої держави з боку Конституційного Суду України на сьогоднішній день дає підстави стверджувати про теоретичну або практичну можливість приєднання до території України інших територій, або про від'єднання якихось її частин.

Принцип республіканської форми правління полягає у тому, що в такій організації державної влади (формі правління) глава держави (Президент) обирається народом або парламентом, шляхом прямих або непрямих виборів на певний строк. Україна, відповідно до ст. 5 Конституції, є республікою, оскільки глава держави — Президент України — «обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років.» Відповідно до змісту Конституції, наша держава за своїми основними рисами вважається президентсько-парламентською республікою, оскільки Президент України обирається громадянами України, формує Кабінет Міністрів України (уряд), який відповідальний перед ним, але не очолює його, тобто не є главою виконавчої влади. Верховна Рада України — парламент — може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України, яка веде до його відставки. За відповідних умов Президент України має право розпуску парламенту.

Вищеназвані принципи нашої держави і державного ладу є пріоритетними, основними, але не єдиними. Прямо чи опосередковано Конституція України закріплює й низку інших принципів держави (їх можна було б віднести до субсидіарних принципів), зокрема принципи національної держави і принцип світськості держави.

Про національний характер нашої держави свідчать, зокрема, основні напрями її національної політики, передбачені і закріплені Основним Законом України. Зокрема, в статті 11 Конституції України зазначається, що «Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України». Світський характер України закріплено в Основному Законі нашої держави опосередковано. Зокрема, в статті 35 Конституції України, поряд з проголошенням права на свободу світогляду і віросповідання, зазначається, що «Церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а школа — від церкви. Жодна релігія не може бути визнана державою як обов’язкова», тобто, як державна.

Отже, як стає очевидним із вищезазначеного, структурно-функціональні принципи формування механізму державної влади в умовах конституційного державного ладу знаходять своє пряме і безпосереднє продовження у вигляді конституційних принципів. Так, принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та взаємодії органів державної влади пов’язаний із принципом республіканської форми правління та принципом правової держави; принцип демократичного порядку формування органів державної влади (виборність, призначення за згодою інших органів тощо) — пов’язаний із принципом демократизму, закріплений у Конституції України; принцип системності і структурованості - пов’язаний із принципами суверенності, унітарності (єдності, соборності) та демократизму; принцип конституційності, законності в організації і діяльності - пов’язаний із принципами соціальної та правової держави; принцип постійного характеру діяльності і детермінованості, тобто, визначеності повноважень органів державної влади — пов’язаний із конституційним принципом республіканізму; принцип врахування загальновизнаних принципів та норм міжнародного права, досягнень національної і світової конституційної думки й практики державного будівництва — пов’язаний з усіма конституційними принципами української держави, які відтворюють європейський (зокрема — французький) досвід конституціоналізму; принцип гарантування діяльності органів державної влади пов’язаним із принципом суверенності.

ЛІТЕРАТУРА

• 1. Конституція України від 28 червня 1996 року.
• 2. Абашмадзе В. В. Учение о разделении государственной власти и его критика / В. В. Абашмадзе. — Тбилиси, Изд-во Тбилисского гос. ун-та, 1972. -156 с.
• 3. Байтин М. А. Государство и политическая власть / М. А. Байтин. — Саратов, Изд-во Саратовского гос. ун-та, 1972. — 208 с.
• 4. Богуцький П. Поняття правової держави та методологічний підхід до проблем й формування // П. Богуцький. — Київ: Право України. — 1996. — № 4.
• 5. Болотина Е. В., Петухов В. Г. Разделение властей: исторический опыт, теория и практика российской государственности./ Е. Б. Болотина,

В.Г. Петухов. — СПб.: Речь, 2001. — 443 с.

• 6. Опришко В. Державноправовова реформа в Україні: основні напрямки / В. Опришко. — Київ: Право України. — 1998. — № 1.
• 7. Хабибулин А. Г. Научные основы типологии государства: Вопросы теории и практики / А. Г. Хабибулин. — СПб.: Республика, 1997. — 223 с.
• 8. Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения / В. Е. Чиркин. — М.: ИНФРА-М, 1994. — 375 с.