Забезпечення процесуальних прав і законних інтересів сторін на стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ПРАВ І ЗАКОННИХ ІНТЕРЕСІВ СТОРІН НА СТАДІЇ ПІДГОТОВЧОГО ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ

В. Котенко Основними формами адміністративного судочинства є підготовче провадження та судовий розгляд адміністративних справ, які мають особливе значення в адміністративному процесі України. Підготовче провадження представляє собою одну із стадій, яке йде після відкриття суддею провадження адміністративної справи і, як правило, передує стадії судового розгляду адміністративної справи.

Слід зазначити, що з прийняттям Конституції України забезпечення захисту суб'єктивних публічних прав осіб від будь-яких управлінських дій незалежними судами стало складовою частиною України як правової, демократичної та соціальної держави (ст. 1 Конституції України).

Кодекс адміністративного судочинства України (далі КАС України) в цілому відображає такі новітні демократичні досягнення науки адміністративного процесуального права, як законність та верховенство права, рівність всіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальність і диспозитивність сторін при розгляді адміністративних справ. Більш того, у розвиток Концепції судово-правової реформи, КАС України закріплює досить розвинену систему судів, здійснюючих перегляд судових постанов.

Крім того, в зв’язку з наявністю у КАС України значної кількості нових положень, які стосуються питань співвідношення між суб'єктами та об'єктами судового адміністративного судочинства при розгляді справ, їх правовий статус, оскарження судових постанов і пред’явлення виконавчих документів до примусового виконання, виникає необхідність їх тлумачення, визначення сутності та особливостей.

Метою і завданням даної статті є визначення особливостей підготовчого провадження в адміністративному судочинстві. Наукова новизна представленої роботи полягає у визначенні процесуальних прав і законних інтересів позивача та відповідача на стадії підготовчого провадження адміністративної справи.

Зауважимо, що в Україні не існує жодної роботи, яка б була присвячена безпосередньо аналізу процесуальних прав і законних інтересів позивача та відповідача на стадії підготовчого провадження. В загальних рисах деякі аспекти цієї проблеми знайшли своє відображення в роботах В.Б. Авер’янова, В.І. Андрєйцева, Ю. П. Битяка, В.В. Копєйчикова та ін., що мають безсумнівно теоретичну і практичну значимість, однак основна їх частина проводилася до прийняття КАС України 2005 року. Внаслідок цього, питанням правового регулювання й ефективності підготовчого провадження в адміністративному процесі приділялося недостатньо уваги.

Як відомо, структуру адміністративного процесу складає сукупність окремих проваджень, кожне з яких становить певну єдність послідовно здійснюваних дій і процедур, спрямованих на розгляд і вирішення індивідуально-конкретних справ, які мають назву адміністративні провадження. Впорядкованість певних процесуальних дій у просторі та часі, їх послідовне здійснення притаманне кожному з адміністративних проваджень і гарантує остаточне вирішення тієї чи іншої адміністративної справи [1, с. 486]. Наприклад, при здійсненні провадження у адміністративному суді першої інстанції виділяють такі стадії: 1) звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі; 2) підготовче провадження; 3) судовий розгляд справи та прийняття рішення.

Не дивлячись на те, що саме на стадію підготовки справи до судового розгляду як складової стадії підготовчого провадження покладається основний тягар роботи із з’ясування всіх обставин справи та вжиття заходів для всебічного і об'єктивного розгляду і вирішення справи, деякі процесуалісти відводять йому другорядну роль по відношенню до стадії судового розгляду. Так, Куйбіда Р.О. та Александрова Н. В. не враховують, на нашу думку, положення ст. 110 КАС України, тим самим значно звужують межі стадії підготовчого провадження [2, с. 96−98]. На підтвердження цього свідчать пояснення інших провідних фахівців, які стверджують, що розгляд адміністративної справи судом першої інстанції складається з двох стадій — стадії підготовчого провадження та стадії судового розгляду [3, с. 261]. Адже, відповідно до ст. 110 КАС України підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі, керуючись статями 105−107 КАС України. Це означає, що провадження у справі ґрунтується за основними засадами судочинства з тими особливостями, які будуються на принципах даного виду процесу, предмета розгляду та складу учасників адміністративного процесу.

Як центральна стадія адміністративного процесу, судовий розгляд жодною мірою не зменшує значення стадії підготовчого провадження, без якої в судовому засіданні встановити істину та ухвалити справедливе рішення майже неможливо. На підготовчому провадженні вживаються заходи для всебічного та об'єктивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку. В адміністративних справах підготовче провадження є тим фундаментом, на якому розвивається подальше провадження у справі, і яке, багато в чому, зумовлює результат судового розгляду. Ефективність діяльності суду по розгляду і вирішенню адміністративних справ та можливість максимального виконання завдань правосуддя в значній мірі залежить від якості і ефективності підготовчого провадження.

Необхідність проведення підготовчого провадження підтверджується нормою ч. 2 ст. 110 КАС України, де законодавець використовує термін «вживає…», який зобов’язує, а не надає право суду ретельно готуватися до розгляду різних категорій справ.

Безперечно у адміністративному судочинстві головне та вирішальне значення має стадія судового розгляду адміністративних справ, а підготовче провадження є самостійним процесом попереднього дослідження всіх обставин справи. Але все ж таки, в основі правосуддя лежать матеріали і докази, що попередньо зібрані й закріплені на стадії попереднього провадження, яке передує судовому розгляду.

Завдання адміністративного судочинства, які сформульовані в ст. 2 КАС України, вимагають нагляд за дотриманням законності на всіх стадіях процесу. Першочергова умова виконання цього завдання полягає у глибокому і всебічному дослідженні обставин кожної справи, повному відтворенні всього, що мало місце в дійсності. Без встановлення істини по кожній справі неможливе ефективне здійснення правосуддя.

Так, згідно з п. 1 ч. 2 ст. 110 КАС України суддя має прийняти рішення про витребування документів та інших матеріалів справи, навести необхідні довідки, провести огляд письмових та речових доказів на місці, якщо їх не можна доставити до суду, призначити експертизу, вирішити питання про необхідність залучення свідків, спеціаліста, викладача [4]. Це означає, що законом чітко закріплено положення, що певним правам сторін кореспондують відповідні обов’язки. В даному випадку, особа має право подати докази, але одночасно на сторону покладається обов’язок щодо доведення суду тих обставин, на які вона посилається, як на підставу своїх вимог та заперечень.

Відповідно до ст. 81 КАС України для з’ясування обставин, які потребують спеціальних знань у галузі науки, мистецтва, техніки, ремесла тощо, суд може призначити експертизу, вирішити питання про залучення свідків, спеціаліста, перекладача, тобто вирішити питання щодо забезпечення участі у справі осіб та інших учасників адміністративного процесу.

Що стосується стадії судового розгляду, то ж звичайно суд не обмежений обсягом доказів, які представлені в результаті підготовчого провадження, — він може за власною ініціативою виявити чи витребувати нові докази, але основним в процесі судового розгляду є перевірка, дослідження й оцінка доказів, зібраних на стадії підготовчого провадження. Діяльність з виявлення і збирання доказів в ході судового розгляду не стоїть на першому плані на відміну від стадії підготовчого провадження.

Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 110 КАС України суд також, при необхідності повинен прийняти рішення про обов’язковість особистої участі третіх осіб, які беруть участь у справі, в судовому засіданні про залучення третіх осіб до справи. Це означає, що особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, згідно зі ст. 53 КАС України, можуть бути залучені у справу з ініціативи суду.

Слід відмітити, що якщо на стадії підготовчого провадження (попереднє судове засідання) суддя встановить, що визнання відповідачем позову суперечить закону, або порушує права, свободи чи інтереси інших осіб, суд повинен постановити ухвалу про відмову в прийнятті визнання відповідачем позову та розглядати справу по суті, керуючись ч. 4 ст. 112 КАС України.

На стадії підготовчого провадження позивач може відмовитися від адміністративного позову повністю або частково, а відповідач — визнати адміністративний позов повністю або частково. Відмова від адміністративного позову чи визнання адміністративного позову під час підготовчого провадження мають бути викладені в адресованій суду письмовій заяві, яка приєднується до справи. Це пояснює, що окрім обов’язків та прав, закріплених в ст. 49 КАС України і відповідно до ст. 51 КАС України позивач може відмовитися від позову в будь-який час до закінчення судового розгляду справи, а з огляду на положення ст. 112 КАС України він має право зробити це і на стадії підготовчого провадження. Таким чином, сторони в адміністративній справі можуть вчиняти процесуальні дії під час підготовки справи до судового розгляду, під час попереднього судового засідання і після нього. Крім того, на будь-якій стадії розгляду адміністративної справи допускається забезпечення адміністративного позову з метою охорони прав та свобод позивача.

Слід відмітити, що на стадії підготовчого провадження допускається примирення сторін, тобто врегулювання спору повністю або частково на основі взаємних поступок. Примирення сторін може стосуватися лише прав і обов’язків сторін і предмета адміністративного позову. Так, згідно ст. 51 КАС України позивач має право зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову. Крім того, позивач може змінити його предмет. Відповідач, в свою чергу, має право визнати адміністративний позов повністю або частково, подати заперечення щодо предмета адміністративного позову. Отже, на стадії підготовчого провадження позивач і відповідач використовують свої законні процесуальні права шляхом подання клопотання до суду про зупинення провадження в адміністративній справі.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 156 КАС України суд (суддя) зупиняє провадження у справі у разі звернення обох сторін з клопотанням про надання їм часу для примирення — до закінчення строку, про який сторони заявляли в клопотанні. У разі, якщо суд прийняв ухвалу про закриття провадження у справі на підставі досягнення сторонами примирення, повторне звернення з тієї самою позовною заявою не допускається (ч. 3 ст. 157 КАС України).

Проте, слід зазначити, що відповідно до ч. 4 ст. 51 КАС України суд не може прийняти відмови позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем і не визнає умов примирення сторін, якщо ці дії суперечать закону або порушують права, свободи чи інтереси інших осіб. Цим положенням, законодавець закріпив гарантії забезпечення процесуальних прав позивача, які відповідають принципам адміністративного судочинства.

Чинне законодавство передбачає забезпечення адміністративного позову з власної ініціативи суду, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також, якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень (ч. 1 ст. 117 КАС України). Термін «забезпечення» в даному випадку означає вжиття певних необхідних заходів [5, с. 375]. Суб'єктами, які мають право звернутися до адміністративного суду з клопотанням про забезпечення позову виступають: 1) позивач; 2) його представник; 3) суд за власної ініціативи. Підставами до вжиття заходів до забезпечення позову є, по-перше, існування очевидної небезпеки заподіяння правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; по-друге, захист цих прав стане неможливим без вжиття таких заходів; по-третє, для відновлення таких прав необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; почетверте, очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Слід звернути увагу, що ст. 117 КАС України вказує на наявність суб'єктивної (оціночної) складової категорії, як очевидність. На нашу думку, це досить нечітке формулювання підстав для забезпечення позову, про що свідчить велика кількість ухвал про забезпечення позовів, скасованих за наслідками їх перегляду в судах апеляційної і касаційної інстанцій. Досить часто зустрічаються випадки, коли ухвали суду про вжиття заходів до забезпечення позову фактично припиняють діяльність підприємства та суттєво обмежують права інших осіб (наприклад, заборона проводити збори акціонерів, заборона органам управління підприємства приймати будь-які рішення та вчиняти будь-які дії). І хоча на недопустимість і безпідставність прийняття подібних ухвал кілька разів в своїх касаційних постановах та узагальненнях судової практики звертав увагу Верховний Суд України, ухвали суддями продовжують виноситись, а згодом найчастіше скасовуються судами апеляційної та касаційної інстанцій [6, с. 22].

Відповідно до ч. 1 ст. 121 кАс України за наслідками підготовчого провадження суд постановляє ухвалу про:

1. залишення позовної заяви без розгляду; 2) зупинення провадження у справі; 3) закриття провадження у справі; 4) закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду. Тобто суд виносить одну з чотирьох ухвал, які тягнуть за собою певні правові наслідки.

Таким чином, підготовка адміністративної справи до судового розгляду включає виконання судом певних процесуальних дій для з’ясування всіх обставин справи та вжиття заходів для всебічного та об'єктивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку. Тобто, вчинення певних дій без невиправданих зволікань, у найкоротший строк. Слід зазначити, що в залежності від складності вирішуваної адміністративної справи перелік процесуальних дій може бути розширеним за ініціативою суду.

Проаналізувавши викладене можна прийти до висновку, що підготовче провадження в адміністративному процесі України займає самостійне місце і відіграє провідну роль у здійсненні правосуддя. Не добросовісність користування сторонами на стадії підготовчого провадження процесуальними правами та невиконання покладних на них обов’язків призводить до негативних наслідків, які виявляються у притягненні винуватої сторони до відповідальності згідно із законом. Крім того, призводить до програшу справи, втратою позивачем своїх матеріальних прав, за якими він звернувся до суду, якщо він не доведе їх порушення, оспорювання в суді. Натомість, відповідач може мати неадекватні правопорушенню обов’язки, якщо не спростує надмірні або необґрунтовані претензії позивача.

Таким чином, від якості роботи, що здійснюється на стадії підготовчого провадження в значній мірі залежить якість роботи суду, оскільки успішне і повно проведене попереднє провадження забезпечує можливість в повній мірі встановити всі обставини, що стосуються безпосередньо суті справи і прийти до правильного вирішення питання щодо відповідальності осіб. І навпаки, допущені помилки в стадії підготовчого провадження, а також направлення до суду неповних і недоброякісних матеріалів, як правило, тягне за собою направлення адміністративної справи для додаткового розгляду, або ухвали рішення, необґрунтованого фактами і неправильного по суті.

Без повного розгляду адміністративної справи суд не може винести законного і обґрунтованого рішення. В додержанні своїх процесуальних прав і обов’язків осіб, які беруть участь у справі під час підготовчого провадження, необхідно бачити базу, фундамент судового розгляду. Матеріали і докази, витребувані під час підготовчого провадження складають основу, на якій розгортається діяльність суду, а надійність цього фундаменту перевіряється ходом і результатами судового розгляду.

адміністративний судочинство врегулювання справа.

Література

• 1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том Загальна частина/ Ред. колегія: В.Б. Авер’янов. — К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. — С. 487.
• 2. Основи адміністративного судочинства в Україні / За заг. ред. Александрової Н.С., Куйбіди Р.О. — К.: Конус — Ю, 2006. — 456 с.
• 3. Науково-практичний коментар до Кодексу адміністративного судочинства України / За заг. ред. С.В. Ківалова, О.І. Харитонової. — Х.: ТОВ «Одисей», 2005. — 787 с.
• 4. Кодекс административного судопроизводства Украины. — Х.: ООО «Одиссей», 2005. — 168 с. 5. Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. — К.: Ірпінь: ВТФ «Перун», 2003. — 1051 с.
• 5. Оніщенко О. Питання забезпечення позову в господарському та адміністративному процесі // Юридичний радник. — 2006. — № 3. — 67 с.