Державно-приватне партнерство: зарубіжний досвід та перспективи реалізації в Україні

Державно-приватне партнерство: зарубіжний досвід та перспективи реалізації в Україні

Одним із сучасних і поширених у світі механізмів розвитку інфраструктури національної економіки, підвищення стандартів життя населення за рахунок більш якісних суспільних послуг, поліпшення бізнес-клімату та інвестиційного середовища, визначених в якості пріоритетних завдань соціально-економічного розвитку України Програмою економічних реформ на 2010;2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» і Державною програмою активізації розвитку економіки на 2013;2014 роки, є державно-приватне партнерство (ДПП).

Державно-приватне партнерство являє собою рівноправне та взаємовигідне співробітництво між державою, територіальними громадами (в особі відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування) та приватними інвесторами у межах реалізації проектів, спрямованих на вирішення важливих для території соціально-економічних проблем. Зростання зацікавленості держави у розвитку ДПП пов’язане з його перевагами щодо залучення ресурсів (у першу чергу фінансових та інвестиційних). Поява приватного інвестора забезпечує більш ефективне використання фінансового ресурсу на стадії реалізації проекту та здатна підвищити дохідність об'єктів у ході їхньої подальшої експлуатації [7].

Державно-приватне управління (як невід'ємна складова механізму ДПП) є поширеним явищем у світовій практиці господарювання та вважається більш ефективним, ніж суто державне, приклади чого можна знайти у багатьох країнах.

Державно-приватне фінансування проектів суспільної інфраструктури не є новою економічною концепцією. У XVIII та на початку ХІХ ст. в Англії була відновлена система по залученню приватного фінансування, в основі якої були доходи від реалізації проектів, для прикладу: залізниця, водота газопостачання, електрифікація, телефонний зв’язок отримали свій розвиток насамперед завдяки інвестиціям приватного сектору. Однак у першій половині XX ст. у багатьох країнах держава взяла на себе керівництво такими підприємствами, у тому числі шляхом їхньої націоналізації, і тільки в останні роки ситуація кардинально змінилася. Дедалі частіше держава починає залучати приватний сектор до одвічно державних монополій.

Фахівці виділяють декілька етапів розвитку проектного фінансування, які стали основою державно-приватного партнерства:

• 1) механізми фінансування проектів видобутку корисних копалин (нафта, газ, вугілля тощо) вперше були застосовані в Техасі у 30-х роках Хх ст. у нафтодобуванні, а також під час підготовки проектів розробки нафтових покладів в Північному морі в 70-х роках XX ст. та проектах, пов’язаних з видобутком газу та інших корисних копалин в Австралії та інших країнах;
• 2) фінансування незалежних енергетичних проектів у секторі енергопостачання, вперше застосоване в США в 1978 p., сприяло розвитку комбінованих підприємств, відомих сьогодні як спільна діяльність;
• 3) фінансування громадської інфраструктури (дороги, транспорт, громадські будівлі) розвинулося у Великобританії завдяки закону про приватне фінансування Private Finance Initiative (PFI) на початку 90-х років XX ст., і зараз такі проекти відомі як класичні проекти ДПП [8].

В Україні 1 липня 2010 року був прийнятий Закон України «Про державно-приватне партнерство» № 2404-VI (далі - Закон), який набрав чинності 31.10.2010 р. та визначив організаційно-правові засади взаємодії державних партнерів з приватними партнерами та основні принципи державно-приватного партнерства на договірній основі.

Відповідно до Закону під ДПП розуміється співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами — підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими актами [9].

Як бачимо, на стороні державного партнера виступають органи державної влади та органи місцевого самоврядування. На стороні приватного партнера виступають юридичні та фізичні особи, а також можуть виступати декілька осіб, які несуть солідарну відповідальність за зобов’язаннями.

До ознак ДПП, відповідно до Закону, належать: забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності; довготривалість відносин (від 5 до 50 років); передача приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення ДПП; внесення приватним партнером інвестицій в об'єкти партнерства з джерел, не заборонених законодавством.

Проте в переважній більшості країн, які мають позитивний досвід реалізації проектів на умовах ДПП, однією з визначальних ознак державно-приватного партнерства є те, що зазначений механізм застосовується з метою реалізації масштабних, національних або міжнародних, суспільно значущих проектів. Світовий досвід переконує, що взаємодія між державою та приватним бізнесом має найбільший ефект передусім в інфраструктурних галузях, де історично склалися передумови, потреба та можливості для такої співпраці при реалізації масштабних соціально-економічних завдань.

Аналізуючи міжнародний досвід, можна стверджувати, що найпоширенішими об'єктами державно-приватного партнерства є: житлово-комунальна сфера (виробництво і транспортування електроенергії, водопостачання, експлуатація та благоустрій); телекомунікації; будівництво та утримання автошляхів; енергозбереження.

У таблиці 1 та на рис. 1 представлені обсяги інвестицій у проекти державно-приватного партнерства у період 1990;2013 років.

державний економіка партнерство.

Таблиця 1 Обсяги інвестицій у проекти ДПП за період 1990;2013 рр.

Джерело: [13].

На рисунку 1 зображено розподіл інвестицій за цими сферами.

Рис. 1. Розподіл інвестицій у проекти державно-приватного партнерства (період 1990;2013 рр.) Джерело: [13].

Для прикладу, сьогодні програму Великої Британії у сфері ДПП можна вважати зрілою: підписано понад 900 проектів, багато з яких реалізуються у сфері соціальної інфраструктури. Це відображає пріоритети уряду, який намагається розв’язати дуже серйозну проблему завантаження банків, зокрема в галузі медицини та освіти, а також у транспортному секторі, в установах виконання покарань, у сфері обробки відходів, у військовому секторі та в секторі житловосоціального найму. Більшість цих проектів здійснюється органами місцевої влади. У результаті зі 100 проектів, що функціонують, у 80−90% випадків рівень їхнього виконання є задовільним. Аналіз показав, що ДПП є результативним у середовищі зі стабільною політикою [4].

Важливим для української практики реалізації потенційних можливостей України є досвід розвитку ДПП у Франції. Остання має значні напрацювання державно-приватної взаємодії у сфері інфраструктури, але в основному у формі концесій. Правова база тут була стабільною, але слабкою. Державний сектор ініціював розвиток ДПП. Були прийняті нові форми партнерських контрактів, у результаті реалізації яких, зокрема, побудовані медичні заклади, поліцейські дільниці та інші установи. У 2004 р. у Франції був прийнятий закон про державно-приватне партнерство.

На сьогодні у Франції впроваджується 73 проекти на суму 8,5 млрд євро. Однією з особливостей партнерства у Франції є утримання балансу між державними великими і малими проектами, які впроваджує місцева влада [4]. Основною сферою впровадження державно-приватного партнерства в країні є концесії на спорудження автомагістралей та на водопостачання.

Досвід Італії у сфері ДПП демонструє значні переваги цієї форми правління. У країні активно застосовуються механізми впровадження й реалізації ДПП, його правові та економічні аспекти, концесійні механізми. Державно-приватне партнерство є одним з найбільш перспективних та ефективних інструментів міського і регіонального економічного та соціального розвитку. Концесії - досить універсальний засіб розв’язання економічних проблем в Італії [12]. Вони є найбільш розвиненою прогресивною формою партнерства держави, органів місцевої влади та приватного сектору на сучасному етапі. Основними сферами застосування ДПП в Італії є лікарні, транспорт, житлово-комунальна галузь. Ця форма управління державною власністю поширена в понад 120- ти країнах Європейського Союзу, Центральної і Латинської Америки, в Азії, Океанії, а також у Східній Європі та СНД.

Нещодавно польський уряд затвердив закон, який спрощує реалізацію капіталовкладень. Це закон «Про публічно-приватне партнерство», який дасть змогу розширити участь приватних інвесторів в інфраструктурних проектах Польщі. Законодавчий акт визначає поняття «публічний партнер» (бюджетні організації), порядок фінансово-економічного аналізу пропозицій приватних партнерів, систему оцінки ризиків та їхнього розподілу між партнерами, критерій відбору приватного партнера, чіткість у визначенні прав та зобов’язань кожної сторони, систему захисту інвесторів. Польські економісти прогнозують, що введення нових положень дасть можливість підписувати договори на суму 4−5 млрд злотих на рік та зекономити понад 400 млн злотих з державної скарбниці. Тільки в 2013 р. органи місцевого самоврядування в Польщі одержали інвестиції в обсязі 60 млрд злотих, у тому числі за формою ДПП [12].

У Російській Федерації дПп розглядається як важливий інструмент для залучення вітчизняного й іноземного приватного капіталу, необхідного для задоволення потреб інфраструктури. Відповідальність за розвиток інфраструктури транспорту, міського господарства, соціальної сфери несуть органи державного і муніципального управління. Розвиток об'єктів, що є складовими цієї інфраструктури, завжди пов’язаний з високими витратами. Розміри фінансування виходять за межі можливостей регіональних та міських бюджетів. Ці проблеми потребують розв’язання, адже розвиток інфраструктури безпосередньо забезпечує економічне зростання. Важливим також є питання якості надання державних послуг. Тому для вирішення своїх завдань влада залучає приватний бізнес і вступає з ним у партнерські відносини. Для підприємців партнерство з владою означає зниження довгострокових ризиків ведення бізнесу [6, с. 35].

До визначальних ознак ДПП прийнято відносити виключно конкурентний спосіб вибору приватного партнера. Більше того, успіх реалізації проекту у формі державно-приватного партнерства напряму залежить від прозорості проведеного конкурсу, оскільки тільки такий спосіб забезпечує вибір найбільш економічно-вигідного проекту та надійного партнера. До основних принципів здійснення державно-приватного партнерства належать:

• 1) рівність перед законом державного та приватного партнера;
• 2) заборона будь-якої дискримінації прав державних чи приватних партнерів;
• 3) узгодження інтересів державних та приватних партнерів з метою отримання взаємної вигоди;
• 4) незмінність протягом усього строку дії договору, укладеного в рамках державноприватного партнерства, цільового призначення та форми власності об'єктів, що перебувають у державній або комунальній власності, переданих приватному партнеру;
• 5) знання державними та приватними партнерами прав та обов’язків, передбачених законодавством України та визначених умовами договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства;
• 6) справедливий розподіл між державним та приватним партнерами ризиків, пов’язаних з виконанням договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства.

Законом передбачено, що державно-приватне партнерство здійснюється на основі договору. В рамках державно-приватного партнерства можуть укладатися договори про концесію, спільну діяльність, розподіл продукції, інші договори. Істотні умови договорів, що укладаються в рамках здійснення державно-приватного партнерства, мають відповідати вимогам, встановленим законами України .

Проте, незважаючи на доволі позитивну картину на практиці, на жаль, прийнятий Закон та підзаконні нормативні акти не є достатньо функціональними, у переважній більшості є декларативними, містять внутрішні протиріччя й неузгодженості та потребують системного доопрацювання. Тому досвід реалізації проектів на умовах ДПП на сьогодні в Україні невеликий, і наразі може йтися лише про підготовку пілотних проектів. Хоча при цьому в Україні наявний величезний потенціал державно-приватного партнерства в капіталомістких галузях економіки, у регіональному та міському господарстві.

У результаті вивчення зарубіжного досвіду було з’ясовано, що для країн, які активно використовують ДПП як форму ефективного співробітництва, характерні наступні риси: довготривалість відносин; збереження державної та комунальної форми власності на об'єкти з одночасним упровадженням механізмів управління інфраструктурою приватними партнерами; відкритість і прозорість діяльності органів державної та місцевої влади щодо визначення приватних партнерів; забезпечення надання якісних і здешевлених послуг як показник результативності й ефективності ДПП.

На підставі аналізу практики застосування та підтримки ДПП в економічно розвинених країнах можна стверджувати, що кожна країна використовує свої інструменти сприяння розвитку ДПП.

Для розвитку ДПП в Україні необхідно: закріплення принципів ДПП у державних і регіональних стратегіях соціально-економічного розвитку держави та регіонів; створення сприятливого інституційного середовища ДПП; розробка й удосконалення його нормативно-правової бази; забезпечення державної підтримки та гарантій держави партнерам з приватного сектору; створення державного органу з питань ДПП, а також інститутів громадянського суспільства, необхідних для його діяльності: об'єднань, асоціацій, союзів, експертних і консультативних комітетів; запровадження публічного контролю за виконанням договірних зобов’язань всіма учасникамипартнерами.

Література

• 1. Вдовенко Ю. С. Економіко-правова сутність концесії: методологічний аспект / Ю. С. Вдовенко // Збірник наукових праць Київського університету економіки і технологій транспорту. Серія: Економіка і управління. — 2004. — Вип. 6. — С. 62−69.
• 2. Про державно-приватне партнерство: Закон України від 01.07.2010 р. № 2404-VI / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради України. — 2010. — № 40. — Ст. 524.
• 3. Нейкова І. С. Державно-приватне партнерство як складова інвестиційного механізму інноваційного розвитку / І. С. Нейкова // Науковий вісник Національного університету ДПС України (Економіка, право). — 2010. — № 1(48). — С. 152−160.