Державна аграрна політика України у сфері сталого розвитку сільських територій: правовий аспект

ДЕРЖАВНА АГРАРНА ПОЛІТИКА УКРАЇНИ У СФЕРІ СТАЛОГО РОЗВИТКУ СІЛЬСЬКИХ ТЕРИТОРІЙ: ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Пріоритетність розвитку агропромислового комплексу та соціального розвитку села в національній економіці зумовлюється винятковою значущістю та незамінністю вироблюваної продукції сільського господарства в життєдіяльності людини і суспільства, потребою відродження селянства як господаря землі, носія моралі та національної культури.

Проте збільшення обсягів виробництва сільськогосподарської продукції не сприяло розв’язанню соціально-економічних проблем сільської місцевості, основними серед яких залишаються: безробіття сільських жителів, зростання міграції сільського населення, занепад об'єктів соціальної інфраструктури та зникнення сіл з адміністративної карти нашої держави. У зв’язку з цим вектор державної аграрної політики, пріоритетні засади якої закладено в Законі України від 18 жовтня 2005 р. «Про основні заходи державної аграрної політики на період до 2015 року», було змінено. Відповідно до Закону основні засади державної аграрної політики спрямовані на забезпечення сталого розвитку аграрного сектору національної економіки, системності та комплексності під час здійснення заходів із реалізації державної аграрної політики всіма органами державної влади та органами місцевого самоврядування [1].

Аналіз літературних даних і постановка задачі дослідження Основними складовими державної аграрної політики є комплекс правових, організаційних і економічних заходів, спрямованих на підвищення ефективності функціонування аграрного сектору економіки, розв’язання соціальних проблем сільського населення та забезпечення комплексного і сталого розвитку сільських територій. У цьому аспекті актуальності набуває дослідження аграрного законодавства у сфері сталого розвитку сільських територій та ефективності його застосування.

Правовими питаннями реалізації концепції сталого розвитку займалися такі науковці, як Г. І. Балюк, Н. В. Барабашова, А. П. Гетьман, А. С. Євстігнєєв, В. М. Єрмоленко, М. Р. Іскандарова, В. Р. Лозанський, В. І. Лозо, Н. Р. Малишева, Н. А. Орлов, В. М. Співак, А. М. Статівка, В. Ю. Уркевич, О. В. Шаповалова, М. В. Шульга та ін.

Метою статті є з’ясування сутності концепції сталого розвитку сільських територій, аналіз національного і міжнародного законодавства у цій сфері, визначення шляхів його реалізації.

Виклад основного матеріалу Концепція сталого розвитку вперше була оприлюднена у звіті «Наше спільне майбутнє» (1987 р.), розробленому Всесвітньою комісією з навколишнього природного середовища, що створена за ініціативи Генеральної Асамблеї Організації Об'єднаних Націй. У звіті дано визначення сталого розвитку як такого, що задовольняє потреби теперішнього часу і не ставить під загрозу здатність майбутніх поколінь задовольняти свої власні потреби [2].

На конференції ООН із навколишнього природного середовища та розвитку («Саміт Землі», м. Ріо-де-Жанейро, 1992 р.) сталий розвиток визнано стратегією існування на XXI ст. Результати роботи конференції знайшли своє відображення в офіційному документі - «Порядок денний на XXI століття» (Agenda ХХІ) [3]. Згодом заходи щодо запровадження концепції було закріплено в підсумкових документах конференцій ООН: у Програмі дій із подальшого запровадження «Порядку денного на ХХІ століття» 1997 р. (Rio+5); Йоганнесбурзькій Декларації зі сталого розвитку 2002 р. (Rio+10); підсумковому документі «Майбутнє, якого ми хочемо» конференції ООН зі сталого розвитку в 2012 р. (Ріо+20) та ін.

На Саміті 70-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН (м. Нью-Йорк, 25 вересня 2015 р.) було схвалено резолюцію «Перетворення нашого світу: порядок денний у сфері сталого розвитку на період до 2030 року», якою проголошено 17 Цілей сталого розвитку. Важливого значення в аспекті сталого розвитку сільських територій набуває друга ціль резолюції, яка спрямована на ліквідацію голоду, забезпечення продовольчої безпеки та поліпшення харчування і сприяння сталому розвитку сільського господарства [4].

Глобальна ідея сталого розвитку передбачає досягнення збалансованого розвитку економічної, екологічної та соціальної сфер життєдіяльності людства, при якому забезпечуються потреби нинішнього покоління, не завдаючи шкоди можливостям майбутніх поколінь задовольняти власні потреби.

Незважаючи на динаміку закріплення сталого розвитку як ключового принципу в нормативно-правових актах України, його законодавче визначення досі відсутнє. Проте у Постанові Верховної Ради України від 24 грудня 1999 р. «Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів» сталий розвиток населених пунктів визначено як соціально, економічно і екологічно збалансований розвиток міських і сільських поселень, спрямований на створення їх економічного потенціалу, повноцінного життєвого середовища для сучасного та наступних поколінь на основі раціонального використання ресурсів (природних, трудових, виробничих, науково-технічних, інтелектуальних тощо), технологічного переоснащення і реструктуризації підприємств, удосконалення соціальної, виробничої, транспортної, комунікаційно-інформаційної, інженерної, екологічної інфраструктури, поліпшення умов проживання, відпочинку та оздоровлення, збереження та збагачення біологічного різноманіття та культурної спадщини.

Однак у цьому аспекті варто акцентувати увагу на тому, що Концепція не диференціює сталий розвиток сільських та міських регіонів, хоча світова спільнота на офіційному рівні їх розмежовує. Зокрема, на сесії ФАО (Food and Agriculture Organization — Продовольча і Сільськогосподарська Організація ООН) у Римі в 1999 р. було сформульовано основні ідеї сталого розвитку сільських територій, де вказувалося, що головним завданням Програми сталого сільського господарства і сільського розвитку є підвищення рівня виробництва продуктів харчування стійким способом та забезпечення продовольчої безпеки. Для вирішення цього завдання необхідно підтримувати освітні ініціативи, використання економічних інновацій і розвиток прийнятних нових технологій, забезпечуючи таким чином стабільний доступ до продуктів харчування, відповідним потребам людини в харчових елементах, доступ до них бідних груп, розвиток товарного виробництва, зниження рівня безробіття, управління природними ресурсами і захист навколишнього середовища [5].

Науковці демонструють різні підходи до розуміння сутності сталого розвитку сільських територій. Так, проф. А. М. Статівка під сталим розвитком сільських територій розуміє комплекс суспільних відносин, що виникають у зв’язку зі стабільним розвитком спільноти, яка проживає в сільській місцевості, а також забезпечує зростання і підвищує ефективність аграрного сектору економіки, рівень і якість життя, поліпшує екологічну ситуацію в сільській місцевості [6, с. 50].

На думку проф. В. М. Єрмоленка, сталий розвиток сільських територій — це система організаційних, економічних, політичних і правових заходів, спрямованих на забезпечення пропорційних і одночасних, незворотних і стабільних прогресивних змін у виробничій, соціальній і екологічній сферах, які відбуваються пропорційно й одночасно в кожній зі складових сільської території [7, с. 57].

Професори Г. Ю. Бистров та Б. О. Воронін дають розгорнуте визначення сталого розвитку сільських територій, розуміючи під таким соціально-економічний розвиток, при якому забезпечується ефективне функціонування сільської економіки і який включає гарантування продовольчої безпеки, відтворення людських ресурсів, підвищення якості трудових ресурсів, повну і продуктивну зайнятість працездатного населення, підвищення рівня і якості життя в сільських поселеннях, раціональне використання і відтворення природноресурсного потенціалу села, розвиток інфраструктури, у тому числі покращення енергозабезпечення та енергозбереження [8, с. 213].

Професор В. Ю. Уркевич сталий розвиток сільських територій визначає як соціально, економічно і екологічно збалансований розвиток, тобто неповоротну, спрямовану, закономірну зміну територій, що знаходяться поза межами міст та до якої входять як сільські населені пункти, так і переважно зони сільськогосподарського виробництва та сільської забудови, спрямований на підвищення їх економічного потенціалу, повноцінного життєвого середовища для сучасного та наступних поколінь на основі раціонального використання ресурсів (природних, трудових, виробничих, науково-технічних, інтелектуальних тощо), технологічного переоснащення і реструктуризації підприємств, удосконалення соціальної, виробничої, транспортної, комунікаційно-інформаційної, інженерної, екологічної інфраструктури, поліпшення умов проживання, відпочинку та оздоровлення, збереження та збагачення біологічного різноманіття та культурної спадщини [9, с. 25].

Таким чином, аналіз наведених позицій науковців, а також міжнародних актів дає нам підстави резюмувати: сталий розвиток сільських територій передбачає комплексний розвиток економічної, соціальної та екологічної сфер села, які повинні перебувати у взаємодії і взаємозв'язку для того, щоб використання природних ресурсів сільських територій задовольняло потреби нинішнього покоління та здійснювалося без шкоди для можливості майбутніх поколінь задовольняти власні потреби.

Нормативною передумовою формування законодавства про сталий розвиток сільських територій у нашій державі є Закон України від 17 жовтня 1990 р. (в редакції від 15 травня 1992 р.) «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві», в преамбулі якого зазначається, що пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу об'єктивно випливає з виняткової значущості та незамінності вироблюваної продукції сільського господарства у життєдіяльності людини і суспільства, з потреби відродження селянства як господаря землі, носія моралі та національної культури.

У подальшому, з метою ефективного розвитку аграрного сектору шляхом забезпечення єдності економічних, соціальних та екологічних інтересів суспільства для стабільного забезпечення населення якісною, безпечною, доступною вітчизняною сільськогосподарською продукцією та промисловості сільськогосподарською сировиною, Кабінетом Міністрів України було прийнято розпорядження від 17 жовтня 2013 р., яким схвалено Стратегію розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року. Указом Президента України від 12 січня 2015 р. «Про стратегію сталого розвитку «Україна — 2020» визначено мету, вектори руху, дорожню карту, першочергові пріоритети та індикатори належних оборонних, соціально-економічних, організаційних, політико-правових умов становлення та розвитку України, зокрема, за вектором розвитку передбачається реформа сільського господарства [10].

Із метою виконання Стратегії Кабінетом Міністрів України було прийнято розпорядження від 23 вересня 2015 р. № 995-р. «Про схвалення Концепції розвитку сільських територій», якою окреслено головні пріоритети розвитку сільських територій та механізм підготовки аграрного та сільського сектору держави до функціонування в умовах зони вільної торгівлі з ЄС. Метою Концепції є створення необхідних організаційних, правових та фінансових передумов для сільського розвитку шляхом: диверсифікації економічної діяльності; збільшення рівня реальних доходів від сільськогосподарської та несільськогосподарської діяльності на селі; досягнення гарантованих соціальних стандартів і покращення умов проживання сільського населення; охорони навколишнього природного середовища, збереження та відновлення природних ресурсів у сільській місцевості; збереження сільського населення як носія української ідентичності, культури і духовності; створення умов для розширення можливостей територіальних громад села, селища для розв’язання існуючих в них проблем; приведення законодавства у сфері сільського розвитку у відповідність зі стандартами ЄС [11].

Убачається, що зазначені заходи є актуальними і необхідними для досягнення цілей сталого розвитку сільських територій. Проте акцент на сьогодні необхідно зосередити саме на диверсифікації сільських територій, яка з урахуванням усіх аспектів (екологічного, економічного та соціального) здатна вирішити нагальні проблеми в сільській місцевості. Оскільки саме на диверсифікацію, як один із шляхів розвитку сільських територій, у своїх документах наголошувала світова спільнота. Зокрема, у Звіті «Наше спільне майбутнє» зазначається, що продовження економічного зростання і запровадження диверсифікації, а також розвитку технологічних та управлінських навичок допоможе країнам, що розвиваються, пом’якшити напруженість у сільській місцевості, підвищити продуктивність і рівень споживання [2].

У «Порядку денному на ХХІ століття» акцентується увага на тому, що з метою забезпечення участі населення та сприяння розвитку людських ресурсів для сталого сільського господарства уряди на належному рівні за підтримки відповідних міжнародних і регіональних організації повинні сприяти підвищенню сільськогосподарського виробництва і систем землеробства на основі диверсифікації, яка є передумовою сільськогосподарської та несільськогосподарської зайнятості населення [3]. Таким чином, диверсифікація була визнана ключовим шляхом розвитку сільських територій Організацією Об'єднаних Націй.

Диверсифікація сільських територій — це діяльність сільськогосподарських товаровиробників щодо сталого розвитку сільських територій, яка полягає в запровадженні форм з урізноманітнення сільськогосподарської (виробничої) та (або) несільськогосподарської (промислової) діяльності, а також наданню послуг у сфері сільського туризму, які спрямованні на досягнення економічних, соціальних та екологічних цілей.

Видається, що при залученні всіх наявних ресурсів (матеріальних, трудових, природних та ін.) сільськогосподарські товаровиробники можуть здійснювати: 1) диверсифікацію виробничої діяльності, тобто сільськогосподарської; 2) диверсифікацію несільськогосподарської діяльності, тобто не пов’язаної з виробництвом, вирощуванням сільськогосподарської продукції; 3) надання послуг у сфері сільського туризму.

Урізноманітнення сільськогосподарської діяльності полягає в оптимальному перерозподілі ресурсів та потенціалу сільськогосподарських товаровиробників в інші сфери сільського господарства з метою виведення підприємства з кризи або збільшення його прибутковості. Диверсифікація сільськогосподарської діяльності може здійснюватися: по-перше, через розширення асортименту товарів, організацію випуску нових видів продукції в межах тієї галузі, якою займалося підприємство, тобто збільшується частка новітнього товару, збільшивши при цьому кількість споживачів та їхній попит на товар; по-друге, через вихід за межі основної діяльності, проникнення у нові галузі сільського господарства. Що ж стосується диверсифікації несільськогосподарської діяльності аграрними товаровиробниками, то слід зазначити, що вона проявляється в перерозподілі ресурсів підприємства в іншу господарську діяльність [12, с. 51].

Як приклад, у Рішенні Ради Європейського Союзу 2006/144/EC від 20 лютого 2006 р. передбачено стратегічні орієнтири для розвитку сільських регіонів із зазначенням основних напрямів діяльності по кожному з них. Серед таких пріоритетів визначено і покращення якості життя в сільській місцевості та стимулювання диверсифікації сільської економіки. Для виконання цієї програми ЄС заплановано сприяти зайнятості та поліпшенню умов для розвитку в сільських регіонах. Основними напрямками діяльності у цій галузі є: підвищення економічної активності і зайнятості у сільській економіці та створення кращого територіального балансу як в економічному, так і в соціальному плані (туризм, ремесла та забезпечення розвитку сільських послуг); розвиток сільських територій за допомогою об'єднання комплексних ініціатив, серед яких диверсифікація, створення бізнесу, інвестиції в культурну спадщину, розвиток інфраструктури, сфери послуг та реконструкції; сприяння розвитку малого бізнесу та ремесел, які можуть спиратися на традиційні навички або вводити нові знання, сприяючи розвитку економічної інфраструктури; навчання молодих людей навичкам, необхідним для диверсифікації місцевої економіки; заохочення щодо поширення новітніх технологій, сприяння електронному бізнесу та електронній комерції; розробка положень і новаторського використання поновлюваних джерел енергії, які можуть сприяти створенню нових ринків для сільськогосподарської та лісової продукції, наданню послуг та диверсифікації сільської економіки; заохочення розвитку туризму; модернізації місцевої інфраструктури (телекомунікаційної інфраструктури, транспорту, енергетики і води) [13].

Концепцією розвитку сільських територій України диверсифікацію і розвиток сільської економіки пропонується забезпечити шляхом: створення умов для розвитку різноманітних видів економічної діяльності та форм господарювання; розвиток туристичної і рекреаційної діяльності у сільській місцевості; сприяння формуванню ринків збуту твердого біопалива; удосконалення податкової та бюджетної системи з метою наповнення бюджетів територіальних громад сіл, селищ; надання підтримки для розвитку сільськогосподарської обслуговуючої кооперації шляхом стимулювання створення постачальницької, заготівельно-збутової інфраструктури на засадах кооперації; запровадження економічного стимулювання виконання заходів з охорони земель; спрощення умов доступу сільського населення до фінансових ресурсів, в тому числі через розвиток кредитної кооперації та розроблення альтернативного механізму кредитування із залученням соціально відповідального бізнесу та банків [13].

Виконання Концепції передбачалося здійснювати через впровадження міжсекторального підходу її реалізації, проведення реформи системи управління, удосконалення державної аграрної політики, інституційного середовища, організаційно-економічного механізму, фінансового та інформаційного забезпечення і державної підтримки розвитку сільських територій, а також для виконання Концепції необхідно було розробити заходи за всіма напрямами. Проте до сьогодні План заходів виконання Концепції відсутній, що дає підстави говорити про її декларативність.

Однак на офіційному сайті Міністерства аграрної політики та продовольства можна ознайомитись із проектом розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій». Так, у розділі «Диверсифікація та розвиток сільської економіки» передбачається зокрема: подання на розгляд Уряду проекту Закону України «Про стимулювання розвитку агропромислового комплексу України»; створення організаційних, соціальних, економічних умов для розвитку різноманітних видів економічної діяльності та форм господарювання на селі; розвиток туристичної та рекреаційної діяльності у сільській місцевості шляхом внесення змін до Закону України «Про туризм»; розроблення пілотних проектів із розвитку сільських територій, що стимулюватимуть неаграрні види діяльності в сільській місцевості, та подання їх заінтересованим центральним органам виконавчої влади на розгляд в установленому порядку щодо фінансування в рамках відповідних бюджетних програм розвитку; розроблення пілотних проектів щодо сприяння виходу малих та середніх сільськогосподарських товаровиробників в організований товарний ринок; створення реєстру інвестиційних програм і проектів з розвитку сільських територій для врахування їх при розподілі коштів Державного фонду регіонального розвитку [14].

Обговорення результатів. Реалізація державної аграрної політики у сфері сталого розвитку сільських територій можлива за умови розроблення та запровадження цілої низки заходів, особливе місце серед яких належить диверсифікації сільських територій, яка повинна розглядатися не лише як один із способів подолання кризи в сільському господарстві, але й як конкретна діяльність відповідних суб'єктів, що спрямована на комплексний розвиток сільських територій.

Аналізуючи проект розпорядження, необхідно вказати на необхідність його удосконалення, оскільки увагу варто зосередити саме на збільшенні робочих місць у сільській місцевості шляхом стимулювання диверсифікації сільської економіки, розвитку як сільськогосподарської, так й інших видів господарської діяльності, відновлення об'єктів соціальної інфраструктури, залучення інвестицій, розвиток громадських ініціатив, підвищення ролі публічно-приватного партнерства в сільській місцевості.

Висновки

Отже, резюмуючи, необхідно зазначити, що аграрне законодавство у сфері сталого розвитку сільських територій сьогодні перебуває на етапі становлення. Прийняття Концепції розвитку сільських територій стало важливим кроком на шляху до формування основних засад державної політики у сфері сталого розвитку сільських територій, проте виконання її ключових положень потребує розроблення і запровадження конкретних правових, економічних та організаційних заходів, основу яких повинна складати диверсифікація сільських територій, яка з урахуванням усіх складових сталого розвитку (екологічної, економічної та соціальної) може сприяти вирішенню основних проблем сільських територій.

Список літератури

• 1. Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року [Електронний ресурс]: Закон України від 18 жовтня 2005 р. № 2982-IV. Режим доступу: http://zakon4.rada. gov. ua/laws/show/2982−15.
• 2. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, 1987 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.un.org/documents/ga/res/42/ares42- 187.htm.
• 3. Agenda 21, 1992 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.unep.org/ Documents. Multilingual/Default.asp?documentid=52.
• 4. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://wwwun.org/ru/documents/ods.asp?m=A/70/L.1.
• 5. Chapter 14: Promoting Sustainable Agriculture and Rural Development: Agenda 21. Rome: FAO, 1996 [Електронний ресурс]. Режим доступу: www.fao.org/unfao/bodies/COAG/COAG15/ X0539E.htm.
• 6. Актуальні питання аграрного права України: теорія і практика: монографія / за ред. д-ра юрид. наук, проф. А. М. Статівки. Харків: ФІНН, 2010. 240 с.
• 7. Єрмоленко В. М. Особливості формування категорії «сталий розвиток сільських територій» / В. М. Єрмоленко // Науковий вісник Національного університету біоресурсів і природокористування України. Серія «Право» / ред. кол.: Д. О. Мельничук (голова) та ін. 2010. Вип. 156. С. 50−57.
• 8. Аграрное право: ученик: в 2 кн. / Ю. Н. Андреев, Г. Е. Быстров, Б. А. Воронин [и др.]; отв. ред. Г. Е Быстров, Б. А. Воронин. Екатеринбург: Урал. аграр. изд-во, 2013. Кн. 1: Часть общая. 352 с.
• 9. Уркевич В. Ю. Про категорію «сталий розвиток сільських територій"/ В. Ю. Уркевич // Сучасне земельне, аграрне, екологічне та природо ресурсне право: актуальні проблеми теорії та практики: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф (21−22 травня 2010 р., м. Біла Церква). Біла Церква: БНАУ, 2010. С. 24−26.
• 10. Про Стратегію сталого розвитку «Україна — 2020» [Електронний ресурс]: Указ Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/5/2015?nreg=5%2F2015&find=1&text=%F1%F2%E0%EB&x=0&y=0.
• 11. Про схвалення Концепції розвитку сільських територій [Електронний ресурс]: розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2015 р. № 995-р. Режим доступу: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/995−2015;%D1%80.
• 12. Кульчій І. М. Організаційно-правове забезпечення диверсифікації сільських територій за участю сільськогосподарських товаровиробників: монографія / І. М. Кульчій — Харків: Юрайт, 2015. 176 с.
• 13. Council Decision of 20 February 2006 on Community strategic guidelines for rural development (programming period 2007 to 2013) [Електронний ресурс] // Official Journal of the European Union. 2006. Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:055:0020:0029:EN:PDF.
• 14. Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій [Електронний ресурс]: проект розпорядження Кабінету Міністрів України. Режим доступу: http://minagro.gov.ua/node/20 652.