Напрями вдосконалення нормативно-правового регулювання нафтогазового комплексу України

Анотації

У статті досліджено та проаналізовано вітчизняне та міжнародне законодавства, що регулюють функціонування нафтогазового комплексу України. Сучасне правове регулювання нафтогазової галузі потребує його поліпшення і вдосконалення шляхом внесення змін до чинного законодавства та ухвалення нових нормативно-правових актів. Напрями і шляхи такого поліпшення зумовлені цілою низкою чинників, найважливішими з яких є міжнародні зобов’язання України.

Ключові слова: нафтогазовий комплекс України, правове регулювання, адміністративно-правове регулювання нафтогазового комплексу України, міжнародні зобов’язання, план реформування.

В статье исследованы и проанализированы отечественное и международное законодательства, регулирующие функционирование нефтегазового комплекса Украины. Современное правовое регулирование нефтегазовой отрасли требует его улучшения и совершенствования путем внесения изменений в действующее законодательство и принятия новых нормативно-правовых актов. Направления и пути такого улучшения обусловлены рядом факторов, важнейшими из которых являются международные обязательства Украины.

Ключевые слова: нефтегазовый комплекс Украины, правовое регулирование, административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса Украины, международные обязательства, план реформирования.

This scientific article explores and analizes the national and international legislation governing the oil and gas sector of Ukraine. The current legal regulation of the oil and gas market needs to be improved and developed through amendments and new statutory instruments. The international obligations of Ukraine are the main factor among those which determine the ways of such improvement.

Key words: oil and gas complex of Ukraine, legal regulation, administrative and legal regulation of oil and gas complex of Ukraine, international obligations, reform plan.

Нафтогазовий комплекс України — складний високотехнологічний комплекс пов’язаних виробництв у сфері добування, транспортування, зберігання, переробки та постачання нафти і газу, що покликаний забезпечувати енергетичну безпеку країни, а тому є однією з найважливіших складових не лише ресурсного забезпечення економічного розвитку країни, але й її національної безпеки.

Удосконалення нормативно-правового регулювання розвитку й функціонування нафтогазового комплексу України має забезпечити основні пріоритети, напрями та механізми здійснення довгострокової державної політики України в цій специфічній сфері економіки.

Нині нормативно-правову базу, що регулює нафтогазовий комплекс України, переважно сформовано, але вона не відповідає вимогам Європейського співтовариства та потребам часу. Така складна та багатогранна проблема вимагає спеціального законодавчого закріплення та наукового дослідження, що обґрунтовує актуальність обраної тематики.

Метою представленої статті є дослідження та аналіз вітчизняного та міжнародного законодавства, що регулює функціонування нафтогазового комплексу України, окреслення основних напрямів вдосконалення нормативно-правового регулювання нафтогазового комплексу та внесення пропозицій про внесення змін до деяких нормативних актів.

Дане дослідження було проведено на основі наукових праць вчених, зокрема: Я.Г. Вороніна, О. В, Сердюченка, В.В. Мірошніченка, В. В. Горобця, Ю. А Слюсаренка та ін.

Сучасне правове регулювання нафтогазової галузі потребує його поліпшення і вдосконалення шляхом внесення змін до чинного законодавства та ухвалення нових нормативно-правових актів. Напрями і шляхи такого поліпшення зумовлені цілою низкою чинників, найважливішими з яких є міжнародні зобов’язання України.

Так, у ст. 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами-членами [1], що була ратифікована Законом України 10 листопада 1994 р. [2], зазначено, що важливою умовою для зміцнення економічних зв’язків між Україною та європейським співтовариством є наближення чинного й майбутнього законодавств України до законодавства Співтовариства. Відповідно до цієї ж статті, Україна взяла на себе зобов’язання стосовно заходів, спрямованих на забезпечення того, щоб її законодавство поступово було адаптовано до законодавства Співтовариства. нафтогазовий законодавство правовий Потребу стосовно наближення законодавства, що регулює відносини в нафтогазовій галузі України як частини енергетичного законодавства обґрунтовано Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 січня 2002 р. № 34 — р [3].

Важливими міжнародними актами, якими передбачено зміни в українському нафтогазовому законодавстві, є Договір до Енергетичної Хартії (надалі - ДЕХ) та Протокол до Енергетичної Хартії з питань енергетичної ефективності й суміжних екологічних аспектів, ратифікований Законом України від 6 лютого 1998 р. [4; 5]. Договір визначає загальні зобов’язання договірних сторін, однією з яких є Україна, щодо вжиття відповідних заходів, зокрема, у вигляді прийняття відповідних законів, спрямованих на сприяння довгостроковому співробітництву в галузі енергетики.

Зокрема, ч. 2 ст. 6 ДЕХ передбачає, що кожна договірна сторона забезпечує в межах своєї юрисдикції прийняття та виконання таких законів, які необхідні й доцільні для розв’язання проблем односторонньої та спільної антиконкурентної поведінки в господарській діяльності в енергетичному секторі [4].

Певний вплив на національне нафтогазове законодавство справляє також розвиток міжнародного права, спрямований на захист навколишнього природного середовища. Яскравим прикладом цього є Кіотський протокол про обмеження шкідливих викидів в атмосферу [6, с. 15] та інші подібні угоди.

Водночас удосконалення нормативно-правового регулювання нафтогазового комплексу України безпосередньо залежить від змін у законодавчому забезпеченні всього паливно-енергетичного комплексу України (надалі - ПЕК).

На наш погляд, сьогодні подальший розвиток законодавства щодо регулювання відносин у сфері ПЕК умовно можна поділити на два етапи:

• — на першому етапі - до 2030 р. — основними цілями розвитку спеціального законодавства у сфері ПЕК є створення сприятливих умов для виконання пріоритетних напрямів Енергетичної стратегії України на період до 2030 р., законодавче врегулювання діяльності ПЕК за окремими галузями на основі впорядкування чинного нормативно-правового забезпечення та врегулювання невирішених нині питань і всебічного врахування стандартів енергетичного законодавства Європейського Союзу шляхом внесення змін до чинних законів, беручи їх до уваги при розробленні нових законодавчих актів;
• — на другому етапі - після 2030 р. — головними цілями розвитку законодавства у сфері ПЕК є розроблення та впровадження Енергетичного кодексу України на основі результатів першого етапу.

Нещодавно прийнятий План реформування газового сектора України був розроблений та прийнятий на виконання зобов’язань України за Договором про заснування Енергетичного Співтовариства, Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Директивою 2009/73/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку природного газу; Регламентом (ЄС) 715/2009 про умови доступу до мереж транспортування природного газу; Директивою 2004/67/ЄС про здійснення заходів для забезпечення безпеки постачання природного газу та передбачає ряд законодавчих змін [7; 8; 9; 4; 5].

Зокрема, до кінця 2015 р. Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики і комунальних послуг (надалі - НКРЕКП), Міністерству енергетики на вугільної промисловості України (надалі - Міненерговугілля) та Міністерству фінансів України доручено розробити та подати на розгляд Кабінету Міністрів України для подальшого внесення на розгляд Верховної Ради України [8]:

— законопроект щодо посилення незалежності діяльності НКРЕКП, яким передбачаються повноваження Кабінету Міністрів України звертатися, у разі потреби, до НКРЕКП за рекомендаціями та роз’ясненнями з питань ціноутворення на ринку природного газу.

На наш погляд, доцільніше розробити та прийняти Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики і комунальних послуг», який не тільки дозволить виправити прогалини в чинному Положенні про НКРЕКП та новоприйнятому законі України «Про ринок природного газу» [10], а й визначити напрямки взаємодії НКРЕКП з іншими органами державної влади;

— проект Закону України щодо внесення змін до Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» в частині завершення до 1 квітня 2017 р. встановлення лічильників природного газу для населення, яке проживає у квартирах та приватних будинках, фінансування зазначених заходів за рахунок складової в тарифі на послуги з розподілу природного газу та запровадження фінансових санкцій (штрафів) за порушення встановлених строків до газорозподільних підприємств.

Ми вважаємо, ключовим моментом при внесенні змін в Закон України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» має бути гарантоване відшкодування державою вартості лічильників та робіт по їх встановленню громадянам, що будуть зобов’язані їх встановити. Проект Закону України від 13.05.2015 № 2824, зокрема, містить ст. 3−1 «Порядок компенсації вартості робіт з оснащення лічильниками газу»: «Споживач може самостійно забезпечити встановлення приладів обліку природного газу з подальшою компенсацією таких витрат за рахунок коштів, які ним сплачуються за природний газ суб'єкту господарювання, що здійснює розподіл природного газу на відповідній території.

Порядок і розміри компенсації витрат на придбання та встановлення приладів обліку природного газу для споживачів встановлюються Кабінетом Міністрів України" [11].

Приблизно такі самі положення повинні бути відображені в Законі України «Про забезпечення приладового обліку теплової енергії»;

• — проект Закону України щодо внесення змін до Законів України «Про трубопровідний транспорт» [12], «Про нафту і газ» [13], «Про управління об'єктами державної власності» та інших законів з метою створення законодавчих передумов для відокремлення діяльності з транспортування природного газу згідно із Законом України «Про ринок природного газу» [10];
• — проект Закону України щодо внесення змін до Податкового кодексу України [14] в частині перегляду розміру ставок рентної плати за користування нафтогазоносними надрами для підприємств усіх форм власності, які провадять господарську діяльність з видобутку нафти, газового конденсату та природного газу, з метою забезпечення конкурентоспроможності газового сектору та залучення інвестицій.

Нагадаємо, що Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України» від 02.03.2015 р. ставки рентних платежів на 2015 р. збільшено до 70% на природний газ, видобутий у рамках договорів про спільну діяльність (ДСД) приватних і державних видобувних компаній. При видобутку газу на глибинах до 5 км ставку рентного платежу збережено на рівні 55%, зате знижено з 28 до 20% - при видобутку газу з глибин залягання понад 5 км [15].

Експертами галузі пораховано очікуване падіння видобутку вуглеводнів в Україні та подальше зниження видобутку у найближчі роки, що призведе до посилення енергетичної залежності України від імпортованих обсягів газу. Тому зараз нафтогазовий комплекс України як ніколи потребує залучення інвестицій, спрямованих на збільшення власного видобуту вуглеводнів. Натомість останні дії уряду відлякують інвесторів та призводять до згортання діючих інвестиційних програм.

На нашу думку, гранично допустима ставка рентної плати повинна складати 35%, оскільки саме вона є точкою балансу між інтересами уряду та недержавних газовидобувних компаній. Вважаємо, що саме така запропонована ставка ренти не призведе до згортання інвестицій у нафтогазовій галузі та забезпечить значно більші надходження до бюджету України, аніж прийняті ставки у грудні 2014 р. та березні 2015 р.

Що стосується правового регулювання договорів про спільну діяльність в нафтогазовому секторі, то нововведення спряли створенню ще однієї нормативної прогалини. З 1 січня 2015 р. до Податкового кодексу України були внесені зміни і доповнення, згідно з якими сплата податку на додану вартість та рентні платежі (замінили плату за користування надрами) проводиться оператором спільної діяльності. При цьому для податку на прибуток підприємств такого порядку сплати не передбачено. У зв’язку з цим виникла ситуація, коли сплату податку на прибуток та ведення обліку та звітності результатів спільної діяльності для цього податку кожна сторона договору про спільну діяльність повинна проводити самостійно в своїй частині.

Кожен учасник спільної діяльності при нарахуванні податку на прибуток і подачі відповідної звітності (розрахунків, декларацій) податковому органу повинен враховувати також доходи/витрати, отримані/понесені під час спільної діяльності за договором про спільну діяльність у відповідних пропорціях. Механізм отримання від оператора спільної діяльності грошових коштів для сплати відповідної частини податку на прибуток не визначений.

Шляхи вирішення даної проблеми:

• — внести доповнення до Податкового кодексу України, якими передбачити той же механізм сплати податку на прибуток, який існував до 1 січня 2015 р. (найкращий варіант, який не допустить негативних наслідків);
• — отримати податкову консультацію від податкового органу України про те, що сплата податку на прибуток, а також облік і звітність результатів спільної діяльності проводяться оператором спільної діяльності як до, так і після 1 січня 2015 р. (проте такий варіант має недоліки: не ґрунтується на нормах Податкового кодексу України; податкова консультація може бути скасована податковим органом у будь-який час);
• — проект Кодексу України про надра (у новій редакції), який забезпечить починаючи із січня 2016 р. кодифікацію положень законів України «Про нафту і газ» [13], «Про газ (метан) вугільних родовищ» [16], «Про державну геологічну службу» [17], Гірничого закону України і передбачатиме положення про порядок надання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами та проведення аукціонів з їх продажу, що забезпечить можливість відчуження прав на користування нафтогазоносними надрами шляхом їх передачі, продажу та застави. Розробка проекту покладається на Міністерство екології та природних ресурсів України (надалі - Мінприроди) та Державну службу геології та надр України.

Мінприроди продовжує працювати над новою редакцією Кодексу про надра. Останній раз міністерством оприлюднено проект Кодексу у 2014 р. Основною новелою проекту є введення в цивільний обіг прав на користування надрами.

Крім того, новаціями проекту нової редакції Кодексу про надра є:

• — вилучено всі норми-декларації; норми, які нічого не регулюють; технічні норми (норми, які регулюють не правові, а технічні відносини);
• — вилучено розділи, норми про повноваження різних органів влади, які чітко визначаються іншими нормативними актами (Конституцією України, законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про органи місцевого самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», положеннями про відповідні органи влади). Кодексом визначені повноваження лише певних органів влади в розрізі відповідних процедур (конкурс, перевірки тощо);
• — імплементовано положення Кодексу України про надра, Закону України «Про газ (метан) вугільних родовищ», Закону України «Про нафту і газ» (і їх пропонується скасувати);
• — запроваджений конкурсний порядок набуття права користування надрами. Випадки безконкурсного порядку набуття права користування суттєво обмежені;
• — рішення за наслідками конкурсу приймає комісія, до складу якої входять представники органів влади, органів місцевого самоврядування і громадських організацій. Особовий склад конкурсних комісій формує керівник Держгеонадр.
• — кількість погоджень суттєво обмежена. Інспекційні органи не будуть здійснювати погоджень, оскільки це не відповідає їх законодавчо-визначеній місії (здійснювати перевірки);
• — всі відносини з використання надр оформлятимуться договором між переможцем конкурсу і Держгеонадрами, тому не передбачається надалі існування інституту спеціальних дозволів на використання надр. Зникнуть проблеми поширення у сфері надрокористування положень законодавства про дозвільну діяльність;
• — різновидами договорів про використання надр стануть договір про розподіл продукції, договір концесії та ін.

На наш погляд, кодифікація нафтогазового законодавства є дуже позитивним кроком на шляху до забезпечення сталого нормального функціонування нафтогазового комплексу.

Напрямом удосконалення нафтогазового законодавства має стати також розроблення та прийняття проекту Закону України «Про транзит енергоносіїв через територію України». Прийняття цього Закону надасть можливість створити надійні умови для безпечного транзиту енергоносіїв через територію України, урегулювати відносини щодо вільного доступу до мереж з урахуванням інтересів держави та усунути перешкоди для збільшення обсягів транзиту енергоносіїв.

З огляду на міжнародні тенденції розвитку правового регулювання нафтогазового сектора, в національне законодавство слід упроваджувати відповідні норми та стандарти, спрямовані на захист довкілля, та вдосконалювати нормативно-правове регулювання технічних та технологічних процесів, яке повинно забезпечувати реалізацію дійових та ефективних механізмів для здійснення державної промислової політики по вказаних напрямках.

Визначені законодавчими актами загальні засади функціонування нафтогазового комплексу України потребують постійного аналізу та вдосконалення через велику кількість взаємних неузгодженостей, а подекуди невідповідності сучасним умовам функціонування галузі.

На жаль, оновлення нормативно-правових документів — процес повільний, тому необхідні вдосконалення відстають від нагальних потреб державного регулювання у виробничій сфері. Як приклад, практично всі нормативні документи і технічні стандарти в Україні не можуть застосовуватись у процесах розвідки та розробки покладів нетрадиційного, в тому числі сланцевого газу.

Сьогодні необхідно здійснити цілісний комплекс організаційних, нормативних та правових заходів з метою адаптації та гармонізації вітчизняної нормативно-правової бази функціонування підприємств нафтової, газової та нафтопереробної промисловості до Директив Європейського Союзу. Для цього слід розробити систему технічного регулювання в нафтогазовій галузі [18].

Через відсутність системного галузевого нормативно-правового та нормативно-технічного регулювання в Україні досі користуються основоположними нормативними документами, розробленими ще у Радянському Союзі, зокрема: «Правила разработки газовых и газоконденсатных месторождений» (1969 р.) [19]; «Единые технические правила ведения работ при строительстве скважин на нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождениях» (1983 р.) [20]; «Правила разработки нефтяных и газонефтяных месторождений» [21] та ін.

Безумовно, жоден з цих нормативних документів не відповідає сучасним вимогам, не містить положень, які визначають технологічно ефективні та екологічно безпечні методи розробки родовищ нетрадиційного газу. Більше того, про сланцевий газ в цих документах навіть не згадується, оскільки його родовища на той час не були предметом діяльності нафтогазовидобувних підприємств.

Висновки

Таким чином, адаптація (при необхідності) або пряме впровадження (де це можливо) міжнародних стандартів у нафтогазовій галузі України необхідні для ліквідації технічної відсталості та ізоляції від міжнародних ринків, а також дозволять прискорити реалізацію проектів з нарощування власного видобування вуглеводнів, зокрема нетрадиційного газу.

Підсумовуючи вищенаведене зауважимо, що нормативно-правове забезпечення функціонування нафтогазового комплексу потребує докорінного реформування, пов’язаного з необхідністю імплементації законодавства Європейського Союзу в національне (відповідно до взятих на себе зобов’язань за міжнародними угодами), застарілістю великої кількості чинних актів.

Список використаних джерел

• 1. Угода про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами-членами: Міжнародний документ від 14.06.1994 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/998₀₁₂.
• 2. Про ратифікацію Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами-членами: Закон України № 237/94-ВР від 10.11.1994 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 1994. — № 46. — С. 415.
• 3. Про заходи щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до Європейського Союзу в 2002 р.: Розпорядження Кабінету Міністрів України № 34-р від 28.01.2002 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Іійр:№акоп4. rada.gov.ua/laws/show/34−2002;%D1%80.
• 4. Договір до Енергетичної хартії та Заключний акт до неї: Міжнародний документ ООН від 17 грудня 1994 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995₀₅₆.
• 5. Про ратифікацію Договору до Енергетичної хартії та Протоколу до Енергетичної хартії з питань енергетичної ефективності і суміжних екологічних аспектів: Закон України № 89/98-ВР від 06.02.1998 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 1998. — № 26. — С. 150.
• 6. Стасенко А. В. Міжнародний захист навколишнього природного середовища / А. В. Стасенко // Вісник Національної газової спілки України. — 2003. — № 2. — С. 14−16.
• 7. Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного співтовариства: Закон України від 15.12.2010 р. № 2787¹ // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 2011. — № 24. — С. 170.
• 8. Питання реформування газового сектору: Розпорядження Кабінету Міністрів України № 375-р від 25.03.2015 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/375−2015;%D1%80.
• 9. Директива 2003/55/ЕС Європейського Парламенту та Ради Європейського Союзу стосовно спільних правил для внутрішнього ринку природного газу, яка скасовує Директиву 98/30/ЄС: Міжнародний документ, Брюссель, 26 червня 2003 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994₃₈₀.
• 10. Про ринок природного газу: Закон України № 329^Ш від 09 квітня 2015 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/про ринок природного газу.
• 11. Про забезпечення комерційного обліку природного газу: Проект Закону України № 2824 від 13.05.2015 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JH26G00A.html.
• 12. Про трубопровідний транспорт: Закон України № 192/96-ВР від 15.05.1996 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 1996. — № 29. — С. 139.
• 13. Про нафту і газ: Закон України № 2665-Ш від 12 липня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 2001. — № 50. — С. 262.
• 14. Податковий кодекс України: Кодекс України № 2755¹ від 02.12.2010 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 2011. — №№ 13−14, 15−17.
• 15. Про внесення змін до Податкового кодексу України: Закон України № 211^Ш від 02.03.2015 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 2015. — № 16. — С. 115.
• 16. Про газ (метан) вугільних родовищ: Закон України № 1392¹ від 21.05.2009 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 2009. — № 40. — С. 578.
• 17. Про державну геологічну службу: Закон України № 1216-Х^ від 04.11.1999 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 1999. — № 51. — С. 456.
• 18. Крупський Б., Буренков В. Щодо вдосконалення технічного регулювання в нафтогазовій галузі / Б. Крупський, В. Буренков [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.ngbi.com.ua/technical%20regulation.pdf.
• 19. Правила разработки газовых и газоконденсатных месторождений от 1969 р., утверждены Госгортехнадзором 06.04.1970 г. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://document.ua/pravila-razrabotki-gazovyh-i-gazokondensatnyhmestorozhdenii-nor4229.html.
• 20. Единые технические правила ведения работ при строительстве скважин на нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождениях от 1983 р., утверждённые Министерством нефтяной промышленности СССР [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.gosthelp.ru/text/RD39014805253787Maketrabo.html.
• 21. Правила разработки нефтяных и газонефтяных месторождений № 44 от 15.10.1984 г, утверждённые Министерством нефтяной промышленности СССР [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v0044400−84.