История розвитку екологічної оцінки на России

История розвитку екологічної оцінки на России

1. Радянська система прийняття рішень про соціально-економічному розвитку суспільства

Процесс прийняття рішень про соціально-економічному розвитку у СРСР регулювався законодавством, яке містив певні становища, створені задля запобігання негативної дії запланованій діяльності на довкілля. Це досягалося, переважно, такими способами:

Во-первых, все проекти будівництва або реконструкцію господарських об'єктів, і навіть документація вищого рівня (наприклад, плани щодо розвитку територій), мали розроблятися відповідно до нормами і правилами планування і проектування. Ці правила містили як «фізичні» природоохоронні і санітарні стандарти, а й певних вимог з проведення інженерних і екологічних розрахунків, пошуків, і навіть на оформлення проектної документації. Наприклад, починаючи з 1970;х років, існувало вимога про включенні у більшість видів проектної документації розділу «Охорона навколишнього природного довкілля», описывающего проектовані природоохоронні заходи.

Во-вторых, реалізації певних видів діяльності потрібні були узгодження державні органи, відповідальних за охорони навколишнього середовища чи його окремих компонентів.

В-третьих, частиною процесу прийняття рішень була оцінка запланованій діяльності (включаючи плани, програми розвитку й т.д.) спеціальними комітетами експертів («експертизами»). Експертизи входили у складі Держплану, Держбуду, інших міністерств і регіональних органів влади. Загалом до середині 1980;х років нараховувалося приблизно 900 експертиз, кожна з яких відповідала при проведенні оцінки розв’язання тих чи інших типів планової і проектної документації: від програм регіонального розвитку до проектів будівництва та реконструкції конкретних об'єктів. Як правило, проект, план чи програма було неможливо розпочати стадію реалізації до прийняття «позитивного укладання» відповідної експертизи. Нерідко до брати участь у експертизи запрошувалися фахівці екологічного профілю. Найчастіше це діялося під час розгляду великих програм, тож проектів і рідко стосувалося експертиз нижчого рівня.

Кроме цього у середині 1970;х років у СРСР активно впроваджувалася концепція територіальних комплексних схем з охорони природи (ТерКСОП), які найчастіше розроблялися паралельно з планами чи програмами територіального розвитку. ТерКСОПы були, власне, спробою здійснювати охорони навколишнього середовища такий самий планової основі, як та розвитку інших галузей народного господарства.

Таким чином, починаючи з 1970;х років, у радянській системі планування і проектування з’явилися певні елементи екологічної оцінки. Для деяких чималих проектів і програм вони пов’язані з оцінкою можливості їх здійснення экспертами-экологами, для основний ж маси діяльності — полягали в виконання і правил проектування, було, зрозуміло, замало запобігання негативної дії на навколишню среду.

2. Впровадження концепцій превентивного регулювання у роки

На протязі 80-х у СРСР зростало усвідомлення гостроти екологічних труднощів і їх значимості суспільству. Паралельно, як з боку державні органи, і із боку широкій міжнародній громадськості, формувалося й розуміння принципової недостатності існуючих механізмів обліку екологічних чинників після ухвалення господарських рішень.

С середини1980;х років органи виконавчої влади почали докладати певні прагнення розвитку таких механізмів. Так було в Постанові Верховної ради СРСР від 3 липня 1985 р. «Про дотримання вимог законодавства охорони природи і раціонального використання природних ресурсів» утримувалося вказівку органам влади розробити нормативно-правові акти щодо обов’язкової проведенні екологічної експертизи нових технологій і матеріалів, і навіть проектів, у області розвитку та реконструкції промислових об'єктів.

Одновременно з недостатнім розвитком системи експертиз вживалися заходи для вдосконалення екологічних вимог до замовників і проектувальникам. Так, 23 грудня 1985 р. Державного комітету СРСР з будівництва прийняв «Інструкцію склад, порядку розробки, узгодження й затвердження проектно-кошторисної документації для будівництва підприємств, будинків та споруд» (Держбуд СРСР, 1985). Відповідно до вимогам Інструкції, в проектну документацію довелося б включати:

«комплексную оцінку оптимальності передбачуваних технічних рішень щодо раціональному використання природних ресурсів немає і заходів запобігання негативного впливу будівництва і експлуатації підприємства, споруди на навколишню середу…».

Именно ця потреба послужило прототипом введеної пізніше оцінки на довкілля (ОВНС), хоча у зазначеному документі «комплексна оцінка» розумілася як кінцевий результат, котра засвідчує екологічну допустимість реалізації проекту, ніж як процес, сприяє прийняттю оптимальних рішень.

Для здобуття права визначити шляхи вдосконалення системи природокористування, в середині 1980;х років було створено Міжвідомчу науково-технічну раду по комплексним проблемам охорони навколишнього природного середовища проживання і раціональному використання природних ресурсів (МНТС). Створення системи екологічної оцінки запланованій діяльності розглядалося як один із поважних шляхів такого вдосконалення. У опублікованій у 1987 р. доповіді ради підкреслювалося, у країні немає «системи комплексної оцінки екологічних наслідків народногосподарської діяльності» (Аганбегян В.А. та інших., 1987).

Рассматривая світовий досвід вирішення аналогічних проблем, МНТС звернув увагу до практиковавшуюся у країнах процедуру екологічної оцінки (EIA).

«За кордоном для роки у ролі нового інструмента державно-монополістичного управління у сфері природокористування розвинулася система ліцензування нового промислового будівництва по екологічному критерію, включаючи оцінку на довкілля.

В подальші роки система … отримав назву environmental impact assessment, що у російському перекладі має еквівалент «екологічна експертиза»" (виділено авторами) (Аганбегян В. А та інших., 1987).

Таким чином, МНТС фактично інтерпретував екологічну оцінку, яку використовували на Заході, як різновид експертизи проектів, традиційної для СРСР. Цю виставу, поширене тоді, стало одній з причин те, що перший механізм екологічної оцінки на СРСР було створено з урахуванням практики проведення експертиз, сформованих у системі соціалістичного планування.

Важную роль створення цього механізму і громадськість. У другій половині 80-х, принаймні демократизації суспільства, дедалі більше стали звучати протести проти системи ухвалення рішення щодо екологічно важливих питань за закритими дверима «господарських» міністерств та. Ці протести були, зокрема, пов’язані у реалізації таких великих проектів, як поворот північних рік і будівництво Катунской ГЕС. Проте представники екологічного руху не дуже переймалися як можливими наслідками здійснення конкретних проектів, а й принциповими підходами приймати рішення.

В результаті суспільстві сформувалося уявлення у тому, що прийняття рішень стосовно здійсненні запланованій діяльності має бути реформований відповідно до такими принципами:

оценке мають піддаватися як окремі програми розвитку й екологічно небезпечні проекти, але й види діяльності (проектного й залучення стратегічного рівнів), які можуть призвести до негативним впливам на довкілля;

экологические наслідки запланованій господарської діяльності мають піддаватися експертну грошову оцінку, незалежної від відомств-замовників;

в процесі оцінки й прийняття рішень повинні враховуватися думки незалежних експертів-екологів й побажання громадськості, стурбованої екологічними аспектами запланованій діяльності;

эта оцінка повинна мати комплексний, міждисциплінарний характер;

ожидаемое значний негативний вплив на довкілля має бути достатньої причиною для заборони реалізації проекта.

В результаті наприкінці 80-х було здійснено всеосяжна спроба здійснити названі у межах традиційної системи експертиз, що й призвело до створення інституту державної екологічної експертизи.

7 січня 1988 р. цк кпрс і Раду Міністрів СРСР видали Постанова «Про корінний перебудові справи охорони навколишнього середовища країни». Дане Постанова уповноважив новостворений Державний комітет із охорони природи проводити державну екологічну експертизу планів, програм, нових матеріалів і технологій, і навіть окремих проектів. Задля реалізації це завдання виходячи з Наказу Ради Міністрів СРСР № 436 від 8 квітня 1988 р., у структурі Держкомприроди було створено спеціальні Управління державної екологічної експертизи.

20 вересня 1988 р. Госкомприродой було видано інструкція, обязывавшая замовників представляти проектну документацію на екологічну експертизу. Інструкція зобов’язувала включати до складу документації, переданої на експертизу, результати проведення оцінки на довкілля. До обов’язків Держкомприроди входило розгляд переданої документації протягом 45 днів і підготовка висновків, висновки яких носили обов’язкового характеру.

27 листопада 1989 р. Верховна Рада прийняв Указ № 827−1 «Про негайних заходів з поліпшенню екологічній ситуації», який забороняв фінансування проектів і програм, які мали позитивного укладання державної екологічної експертизи. Цей Указ можна розглядати, як законодавчий акт в області екологічної оцінки.

В грудні 1989 р. Госкомприрода направила своїх підрозділах два листи про процедуру оцінки на довкілля. Вони забороняли відділам державної екологічної експертизи приймати на експертизу проекти, не що містили результатів оцінки на довкілля, і навіть наводили перелік інший обов’язкової документації, представленої на експертизу.

18 травня 1990 р. Госкомприродой було прийнято «Тимчасова інструкція про порядок проведення оцінки на довкілля розробки техніко-економічних обгрунтувань (розрахунків) і проектів будівництва народногосподарських об'єктів і комплексів», що діяла до 1 січня 1992 (Державний Комітет із охорони природи, 1990). У Інструкції утримувалося опис основних принципів, і специфічних вимог процедури оцінки на довкілля (ОВНС). Було введено опис стадій процедури ОВНС, і навіть положення про консультаціях із громадськістю. Відповідно до даної Інструкцією результати ОВНС підлягали розгляду відділами державної екологічної експертизи. Згодом Інструкція була використана поруч міністерств та і розробити галузевих інструктивно-методичних документів по ОВНС. Понад те, до справжнього часу використовують у деяких країн СНД (наприклад, у Білорусі), а інших —- стала основою до створення національних процедур ОВНС (наприклад, у Казахстані).

Принятые наприкінці 80х років нормативно-правові акти відбили зростання рівня стурбованості екологічними проблемами у суспільстві, вимоги демократизації і «гласності» прийняття рішень, і навіть велику ступінь сприйнятливості до західному досвіду екологічної оцінки. Був запроваджено інститут екологічної експертизи, незалежної від замовника. Нерідко екологічно значимі рішення з запланованій діяльності приймалися з врахуванням думки кола зацікавлених сторін перебуває. З іншого боку, хоча таке рішення розуміли необхідність комплексної оцінки запланованій діяльності, обов’язки замовників у цій сфері були чітко сформульованими як і регулювалися нормами попереднього періоду. У цілому нині, поняття міждисциплінарних досліджень, невизначеності, відкритості й участі зацікавлених сторін перебуває залишалися за рамками вимог, що до заказчикам.

3. Розвиток екологічної експертизи й оцінки на довкілля 90-х років

В 90-ті роки російська система екологічної оцінки сформувалася в сучасному вигляді. На початку десятиліття робився вибір між двома моделями, одній із яких розглядала як основи системи екологічної оцінки механізм ОВНС, а інша робила основний упор зроблено на державну екологічну експертизу. Обидві моделі виходили речей, що замовник виконує оцінку на довкілля, та був матеріали ОВНС розглядаються у межах державної екологічної експертизи. Різниця зводилася до того, який із названих етапів цей бачили як основний, який із них мав вищий юридичного статусу на якому етапі передбачалося поява офіційних документів.

25 лютого 1991 р. СРСР було підписано «Конвенція оцінки на навколишню середу трансприкордонному контексті» (Конвенція Еспоо) (ЄЕК, 1991). У 1992 р. Уряд Росії підтвердило участь Росії у Конвенції. Коли липні 1994 р. було винесено «Положення про оцінці на довкілля Російській Федерації» (Мінприроди РФ, 1994), то якості одного із основних причин ухвалення такого Положення було вказано необхідність реалізації даної Конвенції.

11 грудня 1991 р. СРСР припинив своє існування. Через війну союзні і їхні російські органи охорони навколишнього середовища об'єднувалися, а радянське природоохоронне законодавство продовжувало діяти у Росії окрім тих випадків, коли приймалися нові російські законодавчі акти, які замінять чи що скасовують його.

19 грудня 1991 р. Верховною Радою РРФСР було прийнято закон РРФСР «Про охорону навколишнього природного довкілля» (Закон РРФСР, 1991), який діє у час. Він додав обов’язкового характеру державної екологічної експертизі планової і проектної документації, включаючи техніко-економічні обгрунтування, всіх проектів незалежно від своїх масштабу й правничого характеру. Основна її мета було визначено як «перевірка відповідності господарської та іншої екологічну безпеку суспільства». Заборонялася реалізація проектів без позитивного укладання державної екологічної експертизи.

Закон також передбачив можливість проведення громадської екологічної експертизи (докладніше див. розділи. Він містив будь-яких вимог процедури проведення екологічної оцінки замовником і згадував терміна «оцінка на довкілля».

1 серпня 1992 р. управлінням державної екологічної експертизи Мінприроди було запроваджено «Тимчасова інструкція по екологічному обгрунтуванню господарської діяльності передпроектних і проектних матеріалах» (Головне управління державної екологічної експертизи, 1992). Інструкція визначала об'єм і зміст інформації, яку розробник проекту було зобов’язаний включити в склад проектної документації до подання на екологічну експертизу. Здебільшого, документ вимагав надати інформацію, свидетельствовавшей про дотриманні екологічних вимог, і навіть дозволів і погоджень державні органи (не більше їх компетенції). Інструкція згадувала оцінку на довкілля, проте містило ніяких процедурних вимог, і не регламентувала формат надати інформацію.

22 вересня 1993 р. Рада Міністрів прийняв «Положення про державної екологічної експертизі» (Уряд РФ. 1993а), яке залишалося основним нормативним актом у цій галузі до прийняття наприкінці 1995 р. нового Федерального закону «Про екологічну експертизу». У положенні не утримувалося згадки оцінки на довкілля.

15 листопада 1993 р. Міністерством охорони навколишнього середовища проживання і природних ресурсів було оголошено про рішення розробити «Положення про оцінці на довкілля Російській Федерації». Пропоноване Становище підлягала утвердженню Указом Ради Міністрів. У той самий час, Міністерство вкотре підтвердила своє рішення, прийняте ще 1989 р., не приймати на експертизу проектну документацію, яка супроводжувалася матеріалами, отражавшими результати проведення ОВНС.

Проект «Положення оцінки на довкілля Російській Федерації» розробили навесні 1994 р. Згідно з проектом, ОВНС був «елемент процедура прийняття рішень, направлений замінити визначення та запобігання негативної дії на довкілля» (Максименко Ю.Л., 1994). У проекті Положення говорилося, що ОВНС є складовою процесу прийняття рішень, і наголошувалося на необхідності проведення ОВНС самісінькому ранній стадії розробки проекту, перераховувалися учасники проведення ОВНС. У проекті був наведено список документів, які мають передаватися на експертизу розробником проекту господарського об'єкта. Документація по ОВНС мала включати аналіз альтернатив, відбивати результати участі, і навіть використання результатів ОВНС у процесі рішень. Процедура ОВНС була обов’язкової тільки до певних видів господарської діяльності й об'єктів, список яких утримувався у Положенні і він схожим зі списком проектів, наведеним у «Конвенції оцінки на довкілля в трансприкордонному контексті» (ОЕЭК, 1991).

Предлагаемый проект не знайшов достатньої підтримки в російських відомств, і тому Становище було прийняте постановою уряду. Проте, зазнавши низка змін, він був затверджено Наказом Міністерства охорони навколишнього середовища проживання і природних ресурсів 18 липня 1994 р., а 22 вересня 1994 р. зареєстроване міністерстві юстиції. Одне з найбільш докорінних змін, введених у перероблене Становище, стосувалося самого визначення оцінки на довкілля. У остаточному варіанті приведено наступна формулювання: «Оцінка на довкілля (ОВНС) — процедура обліку екологічних вимог законодавства Російської Федерації для підготовки і прийняття рішень про соціально-економічному розвитку суспільства» (Мінприроди РФ, 1994). Отже, тоді як початкової формулюванням, роль ОВНС була серйозно обмежена і зведена, насамперед, регулювання нормувальних впливів, тоді як проект Положення давав певні змогу регулювання екологічних наслідків, зокрема і які під дію формальних стандартів. Дане Становище діяло по травень 2000;го року.

Наконец, в 1995 р. було прийнято Федеральний закон «Про екологічну експертизу» (Федеральний закон, 174-ФЗ, 1995). У законі були переважно збережені принципи державної екологічної експертизи, встановлених у попередніх законодавчі акти. Закон також визначив правничий та обов’язки сторін, що у цьому процесі (державні органи, замовника, громадськості). З прийняттям цього закону й низки нормативних актів, розвивають становища, зокрема, «Положення оцінки впливу запланованій господарської та іншої на довкілля Російській Федерації» (Госкомэкология РФ, 2000), сформувалася загалом сучасна російська система екологічної оцінки, яка у наступних розділах цієї части.

Литература:.

" Екологічна оцінка та екологічна експертиза «Автори: О. М. Черп, В. Н. Виниченко, М. В. Хотулёва, Я. П. Молчанова, С. Ю. Дайман.