Еколого-правовий характер викупу земельних ділянок для суспільних потреб

Еколого-правовий характер викупу земельних ділянок для суспільних потреб

земельний державний екологічний суспільство Постановка проблеми. Українське суспільство не існує у статиці, а є динамічною структурою, яка постійно розвивається, взаємодіючи, як між внутрішніми елементами системи, так і з окремо взятими зовнішніми структурами. Даний розвиток вимагає від суспільства ефективного функціонування, що є неможливим без існування потрібних природних ресурсів, зокрема землі. Основним базисом, який забезпечує загальні потреби суспільства у землі, є існування земельних ділянок державної та комунальної власності. Однак, не завжди, дані земельні ділянки в змозі забезпечити суспільні потреби, та, оскільки земля є обмеженим природнім ресурсом, який фізично неможливо відтворити у безмежній кількості, у суспільства виникає потреба у викупі земельних ділянок, які перебувають у приватній власності фізичних та (або) юридичних осіб. Ускладнення ж екологічної ситуації в країні внаслідок забруднення навколишнього природного середовища зумовлює актуалізацію необхідності розробки та удосконалення законодавства в даній сфері, однією з груп якого є екологізація правового інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб, що і зумовлює актуальність досліджуваного питання.

Ступінь наукової розробки проблеми. Науковим підґрунтям для написання статті послужили праці таких українських науковців, як: Л. Г. Бордюгова, В. І. Андрейцева, Н. Ільків, О. Ільницького, М. В. Краснової, П. Ф. Кулинича, М. В. Шульги та інших.

Метою даного дослідження стане науковоправовий аналіз еколого-правового характеру викупу земельних ділянок для суспільних потреб.

Виклад основного матеріалу дослідження. У відповідності до ч. 4 ст. 4 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17.11.2009 р., викуп земельних ділянок для суспільних потреб, примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності здійснюються як виняток з дотриманням вимог екологічної безпеки, із забезпеченням подальшого раціонального використання земельних ділянок, у разі якщо об'єкти, визначені у статтях 8 і 9 цього Закону, можна розмістити виключно на земельних ділянках, що відчужуються, або якщо розміщення таких об'єктів на інших земельних ділянках безпосередньо завдасть значних матеріальних збитків або спричинить негативні екологічні наслідки відповідній територіальній громаді, суспільству або державі в цілому.

У даному випадку вітчизняним законодавцем перш за все робиться акцент на екологізації викупу земельних ділянок для суспільних потреб та забезпечення подальшого раціонального використання земельних ділянок, ігнорування яких не може бути здійснено навіть як виняток. Зважаючи на особливу важливість питання про зменшення антропогенного та техногенного навантаження на навколишнє природне середовище, слід відмітити важливість даного елементу процедури викупу. Адже, у відповідності до п. 3 ст. 1 Земельного кодексу України, використання власності на землю не може погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Як вірно зазначає М. В. Краснова, за своїм змістом правові норми про реалізацію повноважень щодо дотримання вимог екологічної безпеки вказують на два режими відповідальності компенсаційного характеру — позитивний та негативний (несення юридичної відповідальності) [6, с. 247 — 248]. Саме режим позитивної відповідальності шляхом виконання запобіжних заходів, що унеможливлюють виникнення надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, а отже заподіяння шкоди навколишньому середовищу, життю і здоров’ю людей, майну та іншим об'єктам [6, с. 247 — 248], є обов’язковою складовою визначення винятковості процедури викупу конкретної земельної ділянки для суспільних потреб.

Реалізація ж превентивних заходів дотримання екологічної безпеки шляхом аналізу і прогнозування екологічних ризиків, які ґрунтуються на результатах державної екологічної експертизи, а також проведення державного моніторингу навколишнього природного середовища як складового елементу конструкції принципу виключності процедури викупу, в обґрунтування задоволення суспільних потреб, та при створенні передпроектної, проектно-планової та проектно-кошторисної документації викупу земельних ділянок для суспільних потреб, є невід'ємним елементом системи державної екологічної політики України.

Не можна оминути увагою також положення ч. 2 ст. 15 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17.09.11.р., яка визначає, що примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, допускається, як виняток, з мотивів суспільної необхідності лише в разі, якщо будівництво передбачається здійснити із застосуванням оптимального варіанта з урахуванням економічних, технологічних, соціальних, екологічних та інших чинників. Відзначимо, що дані нормативні положення відповідають принципам екологічної політики, визначених в Основних засадах (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року [9].

Таким чином, як ми бачимо, юридична конструкція вітчизняної законодавчої винятковості викупу на етапі вибору земельної ділянки (п. 4 ст. 4 Закону [10]) визначається не менше як однією з таких умов:

• — виключна можливість задоволення суспільних потреб викупом із приватної власності конкретних земельних ділянках, яку слід відносити до характеристик самого об'єкта викупу;
• — безпосередня можливість завдання значних матеріальних збитків або спричинення негативних екологічних наслідків відповідній територіальній громаді, суспільству або державі в цілому розміщенням об'єктів суспільних потреб на інших земельних ділянках.

Умова про виключну можливість задоволення потреб суспільства лише конкретною земельною ділянкою (її частиною) виражається її незамінністю, яка зумовлюється наділеними тільки їй ознаками, які окремо (місце розташування) чи в сукупності (місце розташування, проща, рельєф, категорія земель, тощо) вирізняють її з-поміж інших однорідних нерухомих речей, індивідуалізуючи її по відношенню до потреб суспільства задля задоволення яких передбачається її викуп. Цим, як вірно зазначає, О. Клименко, забезпечує дотримання принципу недискримінації (ст. 24 Конституції України), а відповідно — неупереджене ставлення до приватного власника у разі прийняття владним органом рішення про примусове відчуження майна [5, с. 16]. Так, зокрема, в окремих випадках еколого-правове становище в державі чи окремому її регіоні може зумовлювати виникнення суспільних потреб для захисту навколишнього природного середовища, що проявляється у раціональному використанні природних ресурсів, збереження особливо цінних та унікальних природних комплексів і забезпечення екологічної безпеки.

Одним із таких прикладів є вітчизняна законодавча можливість викупу земельних ділянок для такого структурного елементу екологічної мережі, як об'єкти природно-заповідного фонду (ст. 7, 15 Закону) [10]. Окремі положення з даного приводу встановлюються Законом України «Про природно-заповідний фонд України» № 2456-XII від 16.06.1992 р. Зокрема, імперативними положеннями даного акту є те, що вилученню підлягають земельні ділянки у разі створення природних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків, також можуть вилучатися земельні ділянки при створенні біосферних заповідників, регіональних ландшафтних парків чи парків-пам'яток садово-паркового мистецтва. Не підлягають вилученню земельні ділянки із приватної власності при створенні заказників, пам’яток природи чи заповідних урочищ. У відповідності до ст. 3 Закону № 2456-XII [12], законодавством Автономної Республіки Крим може бути встановлено додаткові категорії територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Більш ширший перелік суспільно-потрібних об'єктів, яким належить еколого-правовий характер та належність до структур екологічної мережі, для яких є допустимим викуп землі, визначає законодавство Республіки Молдова, до яких відносить: споруди, призначені для охорони навколишнього середовища; дамби для регулювання рівня води в річках і водосховищах, а також для зменшення повені; гідрометеорологічні, сейсмічні станції та системи попередження і запобігання небезпечних природних явищ та оповіщення населення; роботи по запобіганню глибинних ерозій ґрунтів; системи іригації і осушення; земельні ділянки для накопичення і захоронення відходів. А також допускає викуп, в тому числі із застосуванням примусу, для порятунку, охорони та відновлення пам’яток, історичних комплексів і місцевостей, національних парків, природних заповідників і пам’яток природи; порятунку, охорони і забезпечення відтворення видів рослин, тварин та інших представників живої природи, що знаходяться на межі зникнення [8].

Цікавим, в даному відношенні, є також положення глави другої Закону Королівства Швеція «Про експропріацію» (SFS 1972:719), у якій проголошується, що експропріація землі може мати місце для обладнання, або для вивезення та нейтралізації стічних вод або деяких інших видів викидів; господарської діяльності; забезпечення захисту або зони безпеки, або з метою надання простору для здійснення спеціальних заходів, якщо зона або заходи є необхідними для захисту від природних катастроф, які є руйнівними з державної точки зору, проти забруднення водних ресурсів або забруднення повітря, або проти інших руйнівних дій промислового або інших видів інженерного обладнання; збереження меж, як, наприклад, національний парк, природній заповідник або пам’ятник природи, або інше [11].

Беручи до уваги зарубіжний досвід, вважаємо доцільним є його застосування у вітчизняному законодавстві. Пропонуємо, на рівні Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17.11.2009 р., закріпити право органів державної влади та місцевого самоврядування за допомогою як добровільних, так і примусових механізмів здійснювати викупу земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, для таких суспільних потреб:

• — будівництва, капітального ремонту, реконструкції та (або) обслуговування споруд, призначених для охорони навколишнього природного середовища, для зменшення повені, гідрометеорологічних, сейсмічних станцій та систем попередження та запобігання небезпечних природних явищ, споруд, проти забруднення водних ресурсів або забруднення повітря, або проти інших руйнівних дій промислового або інших видів інженерного обладнання;
• — робіт по запобіганню глибинних ерозій ґрунтів, систем іригації чи осушення;
• — для вивезення та (або) нейтралізації стічних вод або деяких інших видів викидів, накопичення та (або) захоронення відходів.

Водночас, і інші об'єкти, які не виражаються явним еколого-правовим характером, ним зумовлюються при виборі земельних ділянок. Так, Україна має високо розвинуте сільське господарство, а тому питання відчуження земельних ділянок під промислові об'єкти є вельми гострим. Адже, при їх розміщенні треба зважати на те, що сонячна чи вітрова енергії можуть з максимальною ефективністю використовуватися тільки у місцях із сприятливими природними умовами (в інших місцях потрібні великі вкладення у підтримуючі виробничі потужності). У нашій країні такі умови є лише у південних областях (Миколаївська, Херсонська, Одеська) та у Криму. Атомні ж електростанції вимагають найменшої площі у порівнянні з іншими електростанціями, водночас, вони є каталізаторами, що можуть зумовити різкі негативні екологічні наслідки, як то Чорнобильська АЕС.

Слід зазначити, що винятковість викупу також може зумовлюватися неможливістю задоволення потреб суспільства іншими земельними ділянками без спричинення негативних екологічних наслідків відповідній територіальній громаді, суспільству чи державі. Це зумовлено тим, що одним із принципів земельного законодавства є принцип пріоритету вимог екологічної безпеки [7, с. 27]. Екологічна безпека — це такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічного стану та виникнення небезпеки для здоров’я людей [1, с. 36], що стосується і земельних ділянок. Адже, земля як унікальний природній об'єкт [7, с. 23] є обмеженою у просторі та не є вільно відтворювальним фактором виробництва [14, с. 123], але в той же час є єдиним місцем для існування людства. Враховуючи ж складність дослідження в часі та просторі впливу того чи іншого об'єкта, для розміщення якого викуповується земельна ділянка на екологічне середовище загалом чи його окремі елементи, оцінку можливих негативних екологічних наслідків слід оцінювати по принципу поза розумних сумнівів, основним аспектом якого слід визначати те, що допустимо здійснення викупу у разі, не неможливості довести негативні екологічні наслідки, а у відсутності обґрунтованих доводів щодо протилежного.

Однак, перш ніж оцінювати можливі екологічні збитки суспільства, слід спершу оцінити винятковість викупу у співвідношенні із іншими, менш обтяжливими процедурами. Умова про те, що майно може відчужуватися лише у винятковому випадку, означає, що ціль відчуження не може бути досягнута і належним чином реалізована жодними іншими засобами [13].

Водночас, інші процедури чи засоби слід розуміти якомога ширше, та не обмежувати лише вибором земельних ділянок, позбавлення права приватної власності на які є можливим, а ставити питання як про реалізацію процедур задоволення потреб суспільства іншими, менш обтяжливими для власника земельної ділянки правовими засобами, так і вирішення цілей, що ставить перед собою суспільна потреба іншим способом. Так, наприклад, спершу ніж приймати рішення про викуп земельної ділянки для будівництва автомобільної дороги через окрему екосистему, слід розглянути можливість забезпечення потреб, в разі якщо це можливо, розширенням чи удосконаленням уже існуючих доріг. Вилучення повинно бути крайньою мірою при неможливості розв’язання колізії приватного і публічного інтересів іншими способами [4, с. 104], та завжди відповідати європейським екологічним принципам. Окремі з яких закріплено у ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р., а саме: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов’язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров’я людей; запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; екологізація матеріального виробництва на основі комплексності рішень у питаннях охорони навколишнього природного середовища, використання та відтворення відновлюваних природних ресурсів, широкого впровадження новітніх технологій; збереження просторової та видової різноманітності і цілісності природних об'єктів і комплексів; науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисциплінарних знань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього природного середовища; гласність і демократизм при прийнятті рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, та інше.

Умова про те, що відчуження майна допустиме лише у винятковому випадку з неухильним дотриманням вимог екологічної безпеки, слід розглядати у взаємозв'язку із принципом співрозмірності [13]. Так, правовий механізм, яким особу позбавляють права власності, має не лише ґрунтуватися на фактах, так і в принципі визначати законну мету «в інтересах суспільства», а й забезпечувати при цьому належне пропорційне співвідношення між використаними засобами та поставленою метою (див., зокрема, рішення Європейського суду з прав людини у справі Ашінідейна проти Сполученого Королівства, серія A, № 93, п. 57) [15], яку слід розглядати також і в аспекті співрозмірності суспільних потреб та їх екологічно впливу. Слушним вбачається розуміння принципу пропорційності, викладеного в положеннях рішення Європейського суду з прав людини у справі Спорронґа і Льоннрот проти Швеції, через поняття «справедлива рівновага» (fair balance) (п. 69) [16], яка, вважаємо, має забезпечуватися зокрема і між вимогами загальних інтересів суспільства та вимогами захисту основних екологічних прав людини.

Серед яких, зокрема, слід виділяти наступні: безпечне для його життя та здоров’я навколишнє природне середовище; участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів містобудівної та землевпорядної документації, рішенні органів влади та місцевого самоврядування про викуп земельних ділянок для суспільних потреб, внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших осіб, що беруть участь в прийнятті рішень з цих питань; участь в розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального і комплексного використання природних ресурсів; вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом; участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності щодо викупу земельних ділянок для суспільних потреб та подальшого впливу об'єктів для розміщення яких викуповуються ділянки на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об'єктів та у проведенні громадської екологічної експертизи; подання до суду позовів до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров’ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище; оскарження у судовому порядку рішень у сфері викупу земельних ділянок, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.

Ще одним аспектом еколого-правового характеру інституту викупу земельних ділянок для суспільних потре є можливість, у зв’язку із складністю деяких еколого-правових питань, що виникають в ході судового процесу у справах щодо відчуження об'єктів нерухомості для суспільних потреб та потребують спеціальних знань у галузі науки, мистецтва, техніки, ремесла тощо, призначення судом, як за власною ініціативою, так і заклопотанням однієї із сторін, судової експертизи. Так, на думку Н. Ільків та О. Ільницького, є можливим проведення судової експертизи при дослідженні відповідних генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, матеріалів погодження місця розташування таких об'єктів, проектно-кошторисної та документації із землеустрою на предмет дотримання нормативних вимог у поданих проектах та супутній документації [3, с. 236, 239].

Важливе місце у процедурі викупу слід приділяти судово-екологічній експертизі, адже обов’язком держави України, згідно ст. 16 Конституції Україна, є забезпечення екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України, забезпечення генофонду Українського народу. Зокрема, як зазначає Л. Г. Бордюгов, хоча в Україні судово-екологічних експертиз, на відміну від Нідерландів, Великобританії чи Німеччини, проводиться дуже мало, однак її формування та розвиток як окремого класу експертиз є науково обґрунтованим та має практичну значимість, як у сфері аналізу екологічного стану довкілля, впливу об'єктів господарювання на навколишнє природне середовище, так і дослідження обставин екологічних правопорушень, технологічних, технічних, організаційних та інших причин, умов їх виникнення та наслідків [2, с. 78, 80 — 81].

Варто також зазначити, що усі елементи екологоправової системи норм викупу земельних ділянок для суспільних потреб необхідно розглядати у комплексі їхніх взаємозв'язків та взаємодій та в межах чинного законодавства про визначення виключного переліку суспільних потреб для яких може викуповуватися земельні ділянка, адже лише збагнувши усю повноту потреб у викупі земельної ділянки для суспільних потреб та їх еколого-правовий характер постане необхідність у реалізації процедури викупу.

Підсумовуючи вищенаведене, вважаємо, можна виокремити три основні системно-структурні аспекти еколого-правового характеру, що присутній в інституті викупу земельних ділянок для суспільних потреб: 1) виключність як існування, — суспільних потреб, так і процедури викупу загалом, негативними екологічними наслідками; 2) неприпустимість порушення еколого-правових норм під час викупу земельних ділянок для суспільних потреб та подальшого раціонального використання земельних ділянок під суспільно-потрібними об'єктами; 3) безпосередня зумовленість викупу земельних ділянок екологічними потребами суспільства та застосування оптимального варіанту з урахуванням екологічних чинників при викупі земельних ділянок для інших необхідних потреб суспільства.

Література

• 1. Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки. — К.:Знання — Прес, 2002. — 331 с.
• 2. Бордюгов Л. Г. Перспективи розвитку судовоекологічної експертизи // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2011. — № 1. — С. 77 — 84.
• 3. Ільків Н., Ільницький О. Примусове відчуження земельних ділянок та об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності: правові проблеми // Право України. — 2011. — № 5. — С. 231 — 241.
• 4. Кабытов Н. П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис.кан. юр. наук: 12.00.06 / Самарский государственный университет. — Самара, — 2004. — 214 с.
• 5. Клименко О. Парадигма конституційного оформлення примусового відчуження об'єктів права приватної власності // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. — 2011. — № 2(5). — С. 13 — 19.
• 6. Краснова М. В. Проблеми компенсації шкоди за екологічним законодавством України Дис… кан. юр. наук: 12.00.06 / Київський національний університет ім. Т. Шевченка. — К., 2009. — 440 с.
• 7. Кулинич П. Право власності на землю: нові підходи до визначення змісту // Право України. — 2009. — № 9. — С. 22 — 29.
• 8. Об экспроприации для общественно-полезных целей: Закон Республики Молдова N 488-XIV от 08.07.1999 г. — [Електронний ресурс].
• 9. Режим доступу: http://zemreforma.info/files/moldova.doc
• 10. Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року: Закон України від 21 грудня 2010р. // Офіційний вісник України. — 2011. — № 3. — С. 13. 10