Деякі питання щодо адміністративної правосуб"єктності органів виконавчої влади, які здійснюють регулювання правовідносин у сфері вітчизняного підприємництва

ДЕЯКІ ПИТАННЯ ЩОДО АДМІНІСТРАТИВНОЇ ПРАВОСУБ'ЄКТНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ, ЯКІ ЗДІЙСНЮЮТЬ РЕГУЛЮВАННЯ ПРАВОВІДНОСИН У СФЕРІ ВІТЧИЗНЯНОГО ПІДПРИЄМНИЦТВА

Нині ступінь та якість упровадження державних програм щодо оптимізації суспільних відносин у сфері підприємництва не дає бажаних результатів, дослідження ефективного упорядкування таких відносин також не посіли бажаного місця у працях вчених юристів, економістів тощо. За різними міжнародними оцінками по легкості ведення бізнесу Україна знаходиться на початку другої сотні країн світу позаду таких африканських країн як: Лесото, Малаві і Сенегал, індекс інвестиційної привабливості нашої країни за п’ятибальною системою коливається у межах 2,4—2,6 балів, за індексом економічної свободи Україна традиційно залишається також у групі країн-аутсайдерів. Тому і метою даної статті є здійснення певної характеристики деяких аспектів щодо адміністративної правосуб'єктності окремих органів виконавчої влади, які здійснюють регулювання правовідносин у сфері вітчизняного підприємництва.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Враховуючи перманентну та беззаперечну актуальність зазначеної проблематики, розробкою проблем пов’язаних з окресленими питаннями, на протязі тривалого часу постійно займаються як вчені-юристи (див., наприклад, праці В. М. Гаращука, Т.О. Коломоєць, В. Ф. Опришка, О. П. Рябченко, Н.О. Саніахметової та ін.), так і дослідники-історики (див., наприклад, праці В. М. Литвина, А. Г. Слюсаренка, В.А. Смолія та ін.), так і вчені-економісти (див., наприклад, праці Л. Бальцеровича, З.С. Варналія, П.С. Єщенко, Я.А. Жаліла, Г. О. Швиданенка та ін.) Але сучасний комплексний аналіз щодо правосуб'єктності основних органів виконавчої влади, які здійснюють регулювання правовідносин у сфері вітчизняного підприємництва в зазначених та інших працях присутній лише фрагментарно. Віддаючи належне здобуткам згаданих та інших вчених та враховуючи їх результати, спробуємо висловити деякі власні погляди з зазначеної проблематики.

Виклад основного матеріалу

адміністративний правосуб'єктність виконавчий влада підприємництво Нині за чинним законодавством України адміністративні та інші відносини управління за участі суб'єктів господарювання, у яких орган державної влади або місцевого самоврядування не є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, і безпосередньо не здійснює організаційно-господарських повноважень щодо суб'єкта господарювання, не є предметом регулювання Господарського Кодексу України [1, ст. 4]. Під організаційногосподарськими розуміються відносини, що складаються між суб'єктами господарювання та суб'єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю [1, ст. 3].

Також не є предметом регулювання Господарським кодексом України:

• — майнові та особисті немайнові відносини, що регулюються Цивільним кодексом України;
• — земельні, гірничі, лісові та водні відносини, відносини щодо використання й охорони рослинного і тваринного світу, територій та об'єктів природно-заповідного фонду, атмосферного повітря;
• — трудові відносини;
• — фінансові відносини за участі суб'єктів господарювання, що виникають у процесі формування та контролю виконання бюджетів усіх рівнів [1, ст. 4].

Дані положення дають розуміння того, що, з одного боку, законодавець в основному правовому акті, який відповідно до Конституції України встановлює правові основи господарської діяльності (господарювання) — Господарському кодексі України, відокремлює адміністративні відносини від інших правових відносин. А з іншого боку згадані положення Господарського Кодексу яскраво ілюструють широкий спектр правовідносин, які значно відрізняються за змістом, суб'єктами, підставами виникнення та іншими особливостями і які в повному обсязі не здатний автономно врегулювати жоден орган державної влади, якими б багатогранними та об'ємними не були його повноваження.

Нині в Україні регулюючий вплив на правовідносини у сфері підприємництва здійснює певне коло суб'єктів.

Так, Верховна Рада України стратегічно визначає правове становище у сфері підприємництва [2, ст. 85]. Впливати на правовий стан у сфері підприємництва може і Президент України, реалізовуючи свою адміністративну правосуб'єктність [2, ст. 106]; [3, ст.ст. 20, 97]. Керуючий та регулюючий вплив на правовідносини у сфері підприємництва, здійснюється Кабінетом Міністрів України і ґрунтується на правових нормах Закону «Про Кабінет Міністрів України» (див., наприклад, [4, ст.ст. 2, 8, 9, 20]).

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної економічної, цінової, інвестиційної та зовнішньоекономічної політики, а також міжвідомчої координації з питань економічної і соціальної співпраці України з Європейським Союзом є Міністерство економічного розвитку і торгівлі.

Основними завданнями Міністерства економічного розвитку і торгівлі є формування державної політики, а також формування та забезпечення реалізації довго, середньо та короткострокових завдань [5, ст. 3].

Як нескладно побачити, Мінекономрозвитку відповідно до визначених завдань, крім здійснення характерних для провідного у сфері економіки міністерства завдань та функцій державного прогнозування та планування, повинно виконувати дуже широке коло інших завдань та функцій [5, ст. 4] (реалізація певних з них тим чи іншим чином також пов’язана з регулюванням і підприємництва і господарської діяльності тощо).

Так, наприклад, Мінекономрозвитку України відповідно до визначених завдань:

• — розробляє в межах своїх повноважень пропозиції щодо вдосконалення бюджетного та податкового законодавства;
• — бере участь у розробці основних напрямів бюджетної політики;
• — здійснює організаційно-методичне керівництво і координацію роботи, пов’язаної з розробкою і виконанням центральними та місцевими органами виконавчої влади державних цільових програм, веде їх облік, готує висновки стосовно доцільності їх затвердження та дострокового припинення їх виконання, проводить моніторинг виконання зазначених програм, бере участь у проведенні оцінки ефективності використання бюджетних коштів та ін.

А також бере участь у:

• — підготовці пропозицій щодо визначення обсягів і цільового спрямування бюджетного фінансування наукової та науково-технічної діяльності;
• — аналізі економічної складової державної міграційної політики та ін.

Мінекономрозвитку формує та забезпечує реалізацію державної регіональної політики, розробляє в межах своїх повноважень проекти нормативно-правових актів з питань регіональної політики і місцевого самоврядування, пропозиції щодо розв’язання актуальних проблем у цій сфері та ін.

Мінекономрозвитку здійснює відповідно до законодавства:

• — проведення в установленому порядку моніторингу показників розвитку регіонів, районів і міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення та формування переліку показників, за якими проводиться моніторинг розвитку територій і визнання їх депресивними;
• — забезпечує формування державної політики у сфері енергозбереження та ефективного використання енергетичних ресурсів, здійснює контроль за її реалізацією (незважаючи на наявність Міністерства енергетики і вугільної промисловості. — примітка автора. — О.Б.);
• — бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері економічної конкуренції і обмеження монополізму, сприяє розвитку конкурентних відносин (незважаючи на наявність Антимонопольного комітету. — примітка автора. — О.Б.);
• — встановлює стандартні типові форми, а також порядок випуску та обігу деривативів, базовим активом яких є товари (крім цінних паперів) на біржовому і позабіржовому ринках матеріальних та нематеріальних активів та ін.

Згадуючи системоутворюючі положення Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» щодо сучасної класифікації центральних органів виконавчої влади та їх основних повноважень слід прийти до висновку, що Мінекономрозвитку сьогодні здійснює не зовсім властиві йому функції, а саме:

• — здійснює технічне та організаційне забезпечення роботи Міжвідомчої комісії з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції, проводить їх техніко-економічну експертизу, погоджує титули будов (об'єктів), фінансування проектів будівництва яких реалізується із залученням коштів державного бюджету або коштів підприємств державної власності;
• — організовує перевірки виконання договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства та ін.
• — погоджує навчальні програми з підготовки спеціалістів у сфері закупівель та підвищення їх кваліфікації та ін.

Незважаючи на наявність Фонду державного майна, Мінекономрозвитку також розробляє та подає Кабінету Міністрів України проекти рішень з питань передачі або обміну об'єктів права державної та комунальної власності, здійснює методичне керівництво діяльністю органів виконавчої влади із зазначених питань та ін.

Мінекономрозвитку, за наявності Мінфіну та Антимонопольного комітету, здійснює в установленому порядку повноваження щодо складання, затвердження та контролю фінансових планів підприємств державного сектора економіки, враховуючи затвердження фінансових планів підприємств, що є суб'єктами природних монополій, підприємств, плановий розрахунковий обсяг чистого прибутку яких перевищує 50 мільйонів гривень, забезпечує методичне керівництво в цій сфері та ін.

Інформаційно-наглядовими видаються функції Мінекономрозвитку щодо повідомлень органів виконавчої влади, їх посадових осіб, уповноважених на прийняття або схвалення регуляторних актів, про виявлення встановлених законом обставин, за яких такий акт не може бути прийнято або схвалено, а також відповідні органи юстиції, якщо зазначені регуляторні акти підлягають державній реєстрації в органах юстиції та ін.

Провідному у сфері економіки міністерству доручено суспільно корисні, але не зовсім властиві йому функції. Зокрема Мінекономрозвитку організовує громадське обговорення проектів нормативно-правових актів, які можуть суттєво впливати на обсяг і зміст прав та інтересів споживачів; сприяє розробці та впровадженню систем управління якістю в органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях, бере участь в організації роботи з підготовки та підвищення кваліфікації фахівців з питань управління якістю, розробці відповідних навчальних програм, організації проведення фундаментальних і прикладних досліджень у сфері управління якістю, організовує надання інформаційних послуг з питань стандартизації, вживає заходів щодо залучення в установленому порядку громадськості до обговорення питань, що належать до компетенції Мінекономрозвитку України та ін.

Повноваженнями суто контрольно-наглядових органів (служб або інспекцій) видаються повноваження Мінекономрозвитку щодо забезпечення та формування державної політики у сфері державного ринкового нагляду та здійснення контролю за її реалізацією. Згідно з цими повноваженнями Мінекономрозвитку безпосередньо здійснює у межах компетенції державний ринковий нагляд, а також контроль за додержанням суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності вимог національного законодавства та положень міжнародних договорів України, застосовує до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб'єктів господарської діяльності спеціальні санкції, передбачені Законом України «Про зовнішньоекономічну діяльність» та ін.

До повернення адміністративно-командних засобів регулювання економіки тяжіють повноваження Мінекономрозвитку, яким належать:

• — координація роботи із запровадження та реалізації механізму державної підтримки експорту;
• — розробка пропозицій щодо запровадження нових форм економічної співпраці з іноземними державами та поліпшення торговельно-економічних відносин із ними;
• — видача в установленому порядку разових індивідуальних дозволів на перевищення встановленого законодавством строку ввезення на митну територію України товарів (виконання робіт, надання послуг), які імпортуються за бартерними договорами, та деякі ін.

З огляду на вищезазначене справедливо стверджувати, що Мінекономрозвитку (яке в радянські часи мало назву Держплан), основним призначенням якого має бути державне прогнозування та планування, перевантажене не зовсім властивими йому функціями. Аналіз змісту ст. 4 «Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України» (яка визначає функціональне призначення міністерства) свідчить, що функції головного органу в системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики економічного й соціального розвитку, цінової, промислової, інвестиційної, зовнішньоекономічної політики, державної політики у сфері торгівлі, державної регіональної політики, державної політики з питань розвитку підприємництва, технічного регулювання та захисту прав споживачів, а також міжвідомчої координації з питань економічного і соціальної співпраці України з Європейським Союзом [5, ст.ст. 4, 1] занадто об'ємні (для простого порівняння — об'єм (кількість сторінок) Положення міністерства економіки РФ майже у 4 рази менший ніж обсяг Положення про Мінекономрозвитку України, Положення міністерства економіки Республіки Бєларусь за об'ємом (кількістю сторінок) більш ніж у 8 разів менше вітчизняного нормативно-правового акту), нерідко мають невластивий контрольно-наглядовий та адміністративно-командний характер. Зміст Положення про Мінекономрозвитку (як і багатьох інших положень про міністерства України) не зовсім відповідає і заявам високопосадовців про те, що для отримання дозволів на будь-яку підприємницьку діяльність не треба буде чекати вказівку з центру. Державні послуги повинні надаватися на місцевому рівні. Дозвільні державні функції будуть передаватися місцевим органам влади. Ураховуючи зазначене, пропонується авторська редакція варіанту проекту Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України [6, Додаток А].

Аналогічно дуже широке коло, як нам здається, вагомих державних повноважень (як імперативно-владних, так і координуючого характеру) надано Міністерству фінансів України, яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку, випуску проведення лотерей, організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності, видобутку, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних металів і коштовного.

каміння, коштовного каміння органогенного утворення та напівкоштовного каміння, їх обігу та обліку, у сфері запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму [7, ст. 1]. Так, зокрема, Мінфін відповідно до своїх завдань у сфері економіки та підприємництва:

• — разом із головними розпорядниками бюджетних коштів затверджує паспорти бюджетних програм;
• — здійснює передачу бюджетних призначень та перерозподіл видатків бюджету за рішенням Кабінету Міністрів України, погодженим із Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету;
• — визначає та забезпечує впровадження єдиних методологічних засад інформаційно-аналітичного забезпечення управління державними фінансами;
• — затверджує порядок проведення заліків надміру сплачених або невідшкодованих податкових платежів платника податків;
• — здійснює узгодження рішення про надання розстрочення та відстрочення грошових зобов’язань чи податкового боргу стосовно загальнодержавних податків та зборів на строк, що виходить за межі одного бюджетного року;
• — веде реєстр державних гарантій;
• — здійснює реєстрацію зовнішніх запозичень суб'єктів господарювання державного сектора економіки;
• — розглядає звіти про виконання доручених Державній казначейській службі України, Державній пробірній службі України, Державній службі фінансового моніторингу України, Державній фінансовій інспекції України завдань та планів їхньої роботи;
• — приймає рішення щодо безспірного вилучення коштів із місцевих бюджетів до державного бюджету;
• — затверджує форми вимоги про повернення використаної не за цільовим призначенням суми субвенції та інформації про встановлення фактів нецільового використання субвенції;
• — здійснює контроль за виконанням зобов’язань за угодами про реструктурування простроченої заборгованості суб'єктів господарювання перед державою;
• — укладає з суб'єктами господарювання — резидентами договори про порядок відшкодування видатків державного бюджету, які можуть виникнути внаслідок виконання Кабінетом Міністрів України гарантійних зобов’язань;
• — здійснює ліцензування діяльності суб'єктів господарювання у випадках, передбачених законодавством;
• — здійснює регулювання і нагляд у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму щодо суб'єктів господарювання, які проводять лотереї або будь-які інші азартні ігри, суб'єктів господарювання, які здійснюють торгівлю дорогоцінними металами і дорогоцінним камінням та виробами з них, аудиторів, аудиторських фірм, фізичних осіб — підприємців, які надають послуги з бухгалтерського обліку, Державної казначейської служби України та Державної фінансової інспекції України;
• — погоджує основні напрями контрольно-ревізійної роботи органів Державної аудиторської служби України та деякі інші [7, ст. 4 пп. 15, 18, 23, 26, 28, 30, 31, 33, 39, 43, 49, 52, 61, 62, 65].

Справедливо визнати, що серед сучасних повноважень Мінфіну (порівняно з Мінекономіки) поступово (для порівняння, див., наприклад, [8]) починають правильно переважати заходи опосередкованого впливу на суспільні відносини у сфері економіки та підприємництва (це, безумовно, не стосується повноважень щодо ліцензування певних видів господарської діяльності, встановлення певних стандартів, порядку та ін.), які лише певним чином можуть бути формально скориговані.

Як слушно зазначає О. В. Клим, «для реалізації організаційного забезпечення державної підтримки підприємництва в багатьох країнах створюються відповідні державні органи, наприклад, Державний секретаріат у малій і середній промисловості — у Франції, Відділ малих фірм при міністерстві промисловості у Великобританії, міністерство у справах малого бізнесу в Канаді, Національна адміністрація малого бізнесу в Японії, комітети з малого бізнесу у Сенаті та Палаті представників Конгресу США, Центр малого бізнесу Міністерства торгівлі, спеціальні підрозділи допомоги окремим групам підприємств в інших міністерствах та державних комітетах, Торговельна палата, підприємницькі асоціації; спеціальні органи підтримки у штатах, Адміністрація малого бізнесу при Президенті США» [9, с. 108].

У Мінекономрозвитку створений і функціонує Департамент регуляторної політики та розвитку підприємництва, найбільш значущими завданнями даного структурного підрозділу є завдання, що визначені у положенні про департамент [10, ст. 2 пп. 1−5, 7, 9, 14, 15, 18, 21, 27, 33, 34, 44].

Висновки

Як видно із відмічених положень, на департамент покладаються переважно консультативно-дорадчі та наглядові завдання. Завдання управлінського (регуляторного) характеру зведені до мінімуму, що не є логічним та правильним.

Зіставляючи всі розглянуті питання з питаннями, які стосуються онтології та гносеології адміністративно-правового регулювання підприємництва [6, с. 21−96], можна зазначити, що суспільно корисним та доречним була б нормативна вимога щодо адміністративної правосуб'єктності органів публічного управління, яка б визначала, що компетенція органів публічного управління у сфері підприємництва не має суперечити принципам правового регулювання цієї сфери.

Список використаних джерел:

• 1. Господарський кодекс України: за станом на 09.06.2016 р. / Верховна Рада України. — Офіц. вид. — К.: Парламентське видавництво, 2016. — 192 с.
• 2. Конституція України: Закон України від від 28.06.1996 № 254к/96-ВР: за станом на 30.09.2016 р. / Верховна Рада України. — Офіц. вид. — К.: Парламентське видавництво, 2016. — 49 с.
• 3. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10.02.2010 р. № 1861-VI: за станом на 26.11.2016 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2010. — № 14−15, № 16—17. — Ст. 133; 2012. — № 7. — Ст. 53.
• 4. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27.02.2014 № 794-VII: за станом на 01.05.2016 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2011. — № 9. — Ст. 58.
• 5. Про затвердження Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України: Указ Президента України від 31 травня 2011 р. № 634/2011: за станом на 25.12.2013 р. // Урядовий кур'єр. — 2011. — № 104. — 9 червня.
• 6. Баклан О. В. Адміністративно-правове регулювання у сфері підприємництва в Україні (теоретико-прикладний аспект): дис. … докт. юрид. наук: 12.00.07 / Баклан Олег Володимірович. — К: МАУП, 2013. — 457 с.
• 7. Положення про Міністерство фінансів України: Указ Президента України від 8 квітня 2011 р. № 446/2011: за станом на 06.09.2016 р. // Урядовий кур'єр. — 2011. — № 83. — 11 травня.
• 8. Положення про Міністерство фінансів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2006 р. № 1837: за станом на 30.05.2010 р. (Постанова втратила чинність 16.07.11 на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 06.07.2011 р. № 713 // Офіційний вісник України. — 2007. — № 1. — Ст. 100.
• 9. Клим О. В. Адміністративно-правове регулювання підприємницької діяльності в Україні: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Клим Олена Вікторівна. — К., 2009. — 205 с.
• 10. Положення про департамент регуляторної політики та розвитку підприємництва: Наказ Міністра економічного розвитку і торгівлі України від 26.12.2011 р. № 407: за станом на 01.08.2016 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.dkrp.gov. ua/info/533