Загрози реформованої пенсійної системи

Структура загроз реформованої пенсійної системи визначається її майбутньою парадигмою, в першу чергу, співіснуванням розподільчої та накопичувальної складових. Наявність останньої визначає чотири чинники, які докорінним чином впливатимуть на стан пенсійної системи та безпеки держави.

По-перше, це довготривалість процесу накопичень. Він відбуватиметься, за винятком перехідного періоду, протягом усього трудового життя людини, тобто в середньому 40 років.

По-друге, наявність інвестиційної діяльності, яка є обов’язковим атрибутом накопичувальної системи. Накопичені кошти можуть й повинні бути інвестовані в певні класи та види активів. Головною метою такого інвестування слід вважати збереження пенсійних накопичень. Другою метою вважається формування довгострокового відносно дешевого інвестиційного ресурсу для потреб прискореного розвитку вітчизняної економіки. В будь-якому випадку таке інвестування за економічною природою пов’язане з ризиком.

По-третє, вплив на рівень національних заощаджень. За своєю економічною суттю індивідуальні пенсійні накопичення можна розцінювати як відкладений попит, оскільки особливістю системи є неможливість вилучення накопичень до настання пенсійного віку.

По-четверте, механізм виплати пенсій з накопичувальної системи. В обов’язковому накопичувальному компоненті трирівневої пенсійної системи законодавство передбачає отримання двох видів пенсій — одноразової виплати та довічної пенсії. Причому остання розглядається як основна. Вона виплачуватиметься за рахунок придбання пенсіонером ануїтету у відповідного провайдера — страхової компанії, що матиме ліцензію на цей вид діяльності. Насамкінець, збільшення ролі недержавних фінансових інститутів, за активної участі яких функціонуватиме накопичувальна система. Якщо облік та адміністрування пенсійних внесків покладаються на Накопичувальний фонд, який по суті є органом державного управління, то інвестиційна діяльність та облік прав власності на пенсійні активи покладаються на приватні фінансові установи — компанії з управління активами та зберігачів. Крім того, після двох років функціонування системи громадяни за бажанням матимуть змогу перевести власні накопичення від Накопичувального фонду до приватного адміністратора. Запровадження системи ІІ рівня стане ще одним серйозним випробуванням соціально-економічного стану країни.

Позитивний вплив системи на соціально-економічний стан країни полягатиме у наступному:

• 1) Розумне та раціональне інвестування майбутніх пенсійних накопичень здатне надати потужний поштовх вітчизняній економіці. Спрямування довгого та відносно дешевого інвестиційного ресурсу у реальний сектор здатне забезпечити швидке та стале зростання внутрішнього високотехнологічного виробництва з високим рівнем доданої вартості. Це автоматично потягне за собою зростання кількості робочих місць, зниження рівня безробіття та підвищення рівня заробітної плати. Наслідком стане підвищення внутрішнього попиту, яке, у свою чергу, за наявності відповідного грошового ресурсу, призведе до подальшого розширення виробництва тощо. Тобто матиме місце самовідновлюваний циклічний процес «зростання виробництва — зростання зайнятості та заробітних плат — зростання пенсій — зростання внутрішнього споживання — зростання виробництва».
• 2) Зміна ментальності майбутніх поколінь. Потужні патерналістські настрої, які панують у сьогоднішньому суспільстві, є серйозним гальмом на шляху суспільного розвитку у ринкових умовах. [45, с.22] Ще однією особливістю вітчизняного соціуму є нехтування поведінкою «обачливого індивідуума». Результатом є високий рівень сподівань індивідуума на державу в контексті майбутнього пенсійного забезпечення, внаслідок чого людина відчуває брак стимулів для професійного вдосконалення та інтенсифікації власної праці.

Запровадження ж ІІ рівня пенсійної системи здатне змінити психологію працівника, поселивши в ньому впевненість щодо необхідності покладатись на власні сили, а не на державу у справі забезпечення власної гідної старості. Разом з тим в силу парадигми пенсійної системи, якою вона бачиться нині, реформована система за певних умов може не тільки не послабити традиційні загрози дореформеної системи, але й підсилити їх, а також доповнити додатковими, притаманними виключно накопичувальній пенсійній системі. До них насамперед слід віднести знецінення накопичень внаслідок інфляції, свідоме неналежне функціонування фінансових посередників, погіршення фінансового стану ПФУ, щільність прив’язки до світових фінансових процесів та загрозу дестабілізації вітчизняного фінансового ринку.

Економічна сфера. Парадигма запровадження системи ІІ рівня передбачає, що джерелом її наповнення стане частина пенсійних внесків (приблизно 20%), які сьогодні в повному обсязі спрямовуються до ПФУ. Хоча процес переспрямування частини внесків матиме розтягнутий у часі характер, в бюджеті ПФУ виникає ефект так званих «випадаючих доходів». Навіть з урахуванням того, що половина цих коштів може бути повернута через механізми державного запозичення, фінансовий стан ПФУ майже гарантовано погіршиться. За таких умов задача балансування бюджету ПФУ є вельми непростою для уряду. У випадку її невдалого вирішення покриття зростаючого дефіциту бюджету ПФУ знову стане проблемою державного бюджету.

Наразі серед експертів пенсійної галузі відсутнє чітке бачення шляхів вирішення проблеми випадаючих доходів. Одним з шляхів її вирішення уряд цілком обґрунтовано бачить звільнення ПФУ від невластивих йому функцій. В якості інших шляхів розглядаються: впровадження професійної пенсійної системи, у тому числі дольової участі роботодавців і держави у відшкодуванні фактичних витрат на виплату і доставку пенсій, які призначаються на пільгових умовах; впровадження звільнення солідарної системи від фінансування доплати до розміру прожиткового мінімуму особам, які не мають необхідного страхового стажу, шляхом перекладення зобов’язань на державний бюджет.

Не заперечуючи загалом щодо доцільності вищенаведених заходів, зазначимо лише, що перекладення фінансового тиску з ПФУ на держбюджет навряд чи можна вважати кардинальним вирішенням проблеми. Експертам доцільно також зосередитись на пошуку шляхів збільшення доходів ПФУ. Серед них найчастіше наводять наступні:

• ? збільшення рівня оплати праці, у тому числі за рахунок її легалізації;
• ? забезпечення здійснення ПФУ за даними системи персоніфікованого обліку та з урахуванням результатів перевірок ретельного аналізу стану сплати ЄСВ на загальнообов’язкове державне соціальне страхування та фактичного розміру виплаченої зарплати і внесення пропозицій стосовно шляхів вирішення відповідних проблем;
• ? погашення заборгованості із виплати заробітної плати та зі сплати страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування;
• ? посилення відповідальності за використання нелегального робочого місця та виплату тіньової зарплати в поєднанні з оптимізацією розміру сплати страхових внесків до ПФУ.

Увагу привертає те, що усі вищенаведені заходи спрямовані на усунення неналежного функціонування діючих джерел доходів ПФУ. Але з урахуванням економіко-демографічних реалій цього замало, а бюджет ПФУ потребує нових джерел доходів. Причому такі джерела повинні позитивно сприйматись населенням та не викликати суспільного роздратування. До них найчастіше відносять:

• ? підвищення акцизів на елітні сорти алкоголю та тютюну;
• ? надходження від приватизації державного майна понад обсяги, передбачені у законі про Державний бюджет України на відповідний рік;
• ? надходження від продажу землі сільськогосподарського призначення;
• ? надходження від оподаткування операцій з нерезидентами, зареєстрованими в офшорних зонах;
• ? штрафні санкції за видобуток корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами і порушення передбачених ним умов;
• ? надходження від реалізації державної часки прибуткової продукції - вуглеводнів, які видобуваються в межах континентального шельфу Чорного моря, за угодами про розподіл продукції;
• ? вивізне мито на нафтопродукти;
• ? надходження від погашення суб'єктами господарювання заборгованості за кредитами, залученими під державні гарантії.

Усі вищенаведені заходи потребують відповідного законодавчо-нормативного опрацювання, яке з урахуванням вітчизняного нормотворчого процесу може бути розтягнуто у часі на термін, який складно передбачити. Разом з тим, ще одним з джерел, що не викличуть суспільного відторгнення, є введення податку на багатство.

Підвищення вразливості фінансової системи перед загальним станом економіки та, зокрема, кризами. На відміну від розподільчої, накопичувальна система є набагато більш вразливою перед негативними явищами у вітчизняній економіці.

Однією з найсуттєвіших загроз системі ІІ рівня є знецінення пенсійних накопичень внаслідок інфляції. За недбалої урядової політики, коли рівень інфляції перевищує 5−8%, заощадження знецінюються настільки швидко, що сам процес їх накопичення втрачає сенс.

Іншою загрозою системі ІІ рівня є кризові явища. Звичайно, спад виробництва в національній економіці з наступним зменшенням зайнятості та зниженням заробітних плат обумовлює звуження бази сплати пенсійних внесків як в розподільчу, так й в накопичувальну системи.

Проте накопичувальна система, яка тримає переважну частину пенсійних накопичень в цінних паперах, піддається додатковому ризику їх втрати внаслідок швидкого зниження ринкової вартості фондових активів. Як довів досвід 2008 року, в період фінансових криз виникає так звана «інвестиційна пастка», суть якої полягає у наступному. При співставних параметрах участі у системі учасники, у яких настання пенсійного віку припадає на кризовий або найближчий посткризовий період, отримують пенсії менші, ніж їх колеги, що вийшли на пенсію напередодні кризи.

Більш щільна прив’язка національної економіки до світових процесів. Це відбуватиметься внаслідок того, що до 40% пенсійних накопичень може бути інвестовано у цінні папери, погашення та отримання доходу за якими гарантовано урядами іноземних держав та акції й облігації іноземних емітентів. За деякими оцінками, обсяги таких інвестицій можуть сягати 1 млрд. євро на рік.

На перший погляд це може здатись позитивним явищем, оскільки свідчить про більш щільну інтеграцію вітчизняної економіки до світової. Проте така думка є хибною з наступних причин. По-перше, спрямування частини пенсійних накопичень в цінні папери іноземних емітентів суттєво звузить інвестиційний потенціал системи ІІ рівня, якого так потребує вітчизняна економіка. По-друге, поширена серед спеціалістів та пересічних громадян теза щодо підвищеної надійності іноземних інвестицій у світлі останніх світових подій та тенденцій потребує критичного перегляду. Згадаємо сумнозвісний приклад гучного банкрутства четвертого у світі за обсягами активів інвестиційного банку Lehman Brothers.

Отже система ІІ рівня набуває потенційну можливість бути розбалансованою внаслідок не тільки вітчизняних, але й іноземних кризових процесів, тобто її вразливість до зовнішніх чинників підвищується.

Розбалансування та дестабілізація фінансових ринків. Передусім, беззаперечно, йдеться про фондовий ринок. В силу своєї обов’язковості система ІІ рівня матиме гарантовані у часі надходження грошового ресурсу, які мають добре прогнозовані обсяги.

Наприклад, згідно даних НДІ праці і зайнятості населення середня заробітна плата у 2013 році складатиме 2989,00 грн. [46, c.1] Якщо система ІІ рівня почне функціонувати з 2013 року, щорічний обсяг надходжень до Накопичувального фонду складатиме близько 5 млрд. грн. А якби система була запроваджена раніше і у 2013 році функціонувала на повну потужність, тобто відрахування сягнули б планових 7% заробітної плати, річні надходження перевищили б 17,5 млрд. грн.

Цілком зрозуміло, що за таких умов Накопичувальний фонд стане найпотужнішим оператором фінансових ринків з відповідними маніпуляторними можливостями. При цьому неминучою буде поява осіб, зацікавлених заробити на валютних, фондових, відсоткових спекулятивних коливаннях. Отже накопичувальний фонд за умови недостатньо досконалого регулювання маже перетворитись на дестабілізуючий чинник, який матиме потенційну можливість свідомого розбалансування фінансових ринків.

Соціальна сфера. Наслідками невдалого функціонування системи ІІ рівня гарантовано стануть подальше зубожіння пенсіонерів та загострення протестних настроїв у суспільстві. Подальше зубожіння пенсіонерів. У випадку, якщо внаслідок будь-яких причин майбутні ануїтетні виплати з накопичувальної системи будуть менше 20−25% виплат з розподільчої пенсійної системи, матеріальний стан майбутніх пенсіонерів погіршиться. Таке погіршення може відбуватись поступово чи одномоментно з наступних причин:

1 Вади періоду накопичення. Згідно чинного законодавства за період участі майбутнього пенсіонера лише в солідарній системі величина оцінки одного року страхового стажу дорівнює 1,35%, а за період участі в солідарній і накопичувальній системах пенсійного страхування — 1,08%. Іншими словами, учасник накопичувальної системи отримуватиме пенсію з солідарної системи, на 20% меншу. Ця різниця повинна бути компенсована за рахунок інвестування персональних пенсійних накопичень. Але пенсійне інвестування піддається дії низки різного роду інвестиційних ризиків, яких у загальному випадку неможливо уникнути. Такі ризики можуть бути наслідком довготривалої несприятливої макроекономічної ситуації, різного роду фінансових криз, форс-мажорних обставин тощо. Отже, невдале інвестування пенсійних активів, або й просто невдалі обставини, можуть стати об'єктивною причиною того, що на момент виникнення права на пенсію у учасника ІІ рівня розмір його пенсійних накопичень не «перекриє» вищевказані 20%. Кінцевим результатом цього явища стане погіршення матеріального становища пенсіонера.

Наразі єдиним інструментом запобігання вадам періоду інвестування вбачається запровадження системи гарантування пенсійних коштів накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування. [47, с.28].

2 Інфляція періоду отримання пенсії. В загальному випадку довічна пенсія зі страхової компанії є страховочним чинником, який дозволить пенсіонеру отримувати виплати протягом усього періоду дожиття. Проте між цими двома видами пенсій є суттєва й надзвичайно важлива різниця. Чинне законодавство передбачає індексацію пенсій з солідарної системи на рівень інфляції. Натомість ануїтет розраховується актуарно та залишається постійним протягом усього періоду дожиття пенсіонера. При цьому не передбачається жодних поправок на інфляцію, тобто рівень споживання пенсіонера за рахунок накопичувальної складової з року в рік зменшуватиметься, матиме місце процес зубожіння пенсіонерів. Апеляції до світового досвіду вирішення проблеми індексації ануїтету є марними внаслідок його відсутності. Ця проблема й досі залишається не вирішеною. Одним з пропонованих механізмів її вирішення є забезпечення страховим компаніям доступу до пенсійних облігацій, про які йшлося вище, і які повинні мати статус облігацій внутрішніх державних позик України (ОВДП) відповідно до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок».

При цьому слід враховувати наступне:

• ? за нашими оцінками, існує певна ймовірність запровадження ІІ рівня системи починаючи з 2014 року;
• ? оскільки емісія державних облігацій є частиною бюджетного процесу, то з огляду на порядок та строки, встановлені в Бюджетному кодексі України, плани випуску таких облігацій слід розробляти за 1 рік до початку їх можливого розміщення. Крім того, обсяги випуску таких облігацій повинні узгоджуватися з обсягами очікуваних надходжень страхових (пенсійних) внесків до накопичувальної пенсійної системи з урахуванням частки таких надходжень, що може бути спрямована в ОВДП;
• ? наразі чинною Концепцією розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів на 2009;2019 роки передбачено запровадження облігацій внутрішньої державної позики виключно для інвестування пенсійних активів, сформованих у системі накопичувального пенсійного забезпечення, дохідність яких враховує рівень інфляції. [48] Проте документ не містить базових норм щодо їх випуску, розміщення, обігу, погашення тощо;
• ? пенсійні облігації є для вітчизняного фінансового ринку абсолютно новим фінансовим інструментом з особливими вимогами до формування дохідності (відсоткової ставки), умов розміщення, обігу, погашення, підтримання ліквідності тощо.

Виходячи з вищезазначеного, наразі вбачається нагальна потреба у негайній розробці концепції випуску державних пенсійних облігацій.

3 Неплатоспроможність страхової компанії. Вона може настати внаслідок дії численних чинників, як то: несприятлива ринкова ситуація, невдалий менеджмент, актуарні прорахунки тощо. Єдиним шляхом вирішення вказаної проблеми є допуск до провадження ануїтетів страхових компаній, контрольний пакет яких належить державі, з тим, щоб держава була кінцевим гарантом виплати пенсії. Підставами для цього є наступне:

По-перше, запровадження загальнообов’язкової накопичувальної системи ініційовано державою. Концептуальні засади функціонування цієї системи визначені законодавством.

По-друге, держава відповідатиме за діяльність цих страхових компаній. Відповідальність за якість регулювання та нагляду за ними лежить на Нацфінпослуг, яка має для цього усі необхідні механізми та повноваження, починаючи від ліцензування та закінчуючи поточним контролем їх діяльністю.

По-третє, на відміну від періоду накопичення, на етапі виплат страхова компанія позбавлена поточного операційного контролю.

Враховуючи надзвичайну соціальну гостроту та значущість проблеми неплатоспроможності страхової компанії, інші шляхи її вирішення на кшталт запровадження механізмів перестрахування, створення пулів страхових компаній чи всіляких фондів гарантування видаються менш надійними.

Загострення протестних настроїв у суспільстві. Внаслідок дії сукупності економічних факторів існує ймовірність того, що система ІІ рівня не виправдає очікувань, що на неї покладаються. Якщо індивідуальні пенсійні накопичення в силу будь-яких причин не стануть суттєвою добавкою до державної пенсії з розподільчої системи, Україну очікує подальше зубожіння найстаршої когорти населення.

Деякі з вищенаведених проблем можуть виникнути лише після початку пенсійних виплат, отже наразі вони видаються далекими й примарними. Проте досвід країн, що запровадили пенсійні системи ІІ рівня, свідчить, що готуватись до їх вирішення слід заздалегідь.

Отже, доходимо до наступних висновків:

• 1. Пенсійна система в її нинішньому стані є потенційним джерелом загроз у соціальній та економічній сферах. Консервація нинішнього стану системи лише підсилює ці загрози та через певний проміжок часу змінить їхній статус з небезпечного на критичний.
• 2. Запровадження системи ІІ рівня за певних умов здатне нейтралізувати ці загрози або, як мінімум, знизити їх гостроту.
• 3. Разом з тим система ІІ рівня в силу власної парадигми може стати додатковим джерелом загроз в соціальній та економічній сферах. Отже, перед науковцями, урядовцями та спеціалістами постає задача розробки та запровадження системи заходів, що нейтралізуватимуть, чи мінімізуватимуть вплив новітніх ризиків реформованої системи.
• 4. Такі заходи повинні бути спрямовані за межі пенсійної системи, переважно на забезпечення макроекономічної стабільності, зокрема інфляції, відновлення внутрішнього виробництва, реформування ринку праці та інституту заробітної плати та розвиток фінансового ринку.
• 5. Окрему загрозу реформованій пенсійній системі становитимуть майбутні глобальні та локальні фінансові кризи.