Кримінальна процесуальна діяльність детектива Національного антикорупційного бюро України: питання теорії та практики

Кримінальна процесуальна діяльність детектива національного антикорупційного бюро україни:питання теорії та практики

Основним напрямом розвитку сучасної України є формування довіри до влади, зростання економічного потенціалу держави, покращення добробуту. Протидія корупції є визначальним чинником, що має забезпечити позитивні зрушення. Членство в Європейському Союзі (ЄС) є стратегічною метою України. Її курс на євроінтеграцію передбачає подолання корупції в усіх сферах суспільного життя. За даними дослідження некомерційної ділової асоціації TRACE International, на початку 2014 року Україна посіла 132 місце серед 197 країн у рейтингу корупційних ризиків [1, с.69]. За результатами проведеного Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) наприкінці 2013 року дослідження громадської думки, корупцію визнано однією з найсерйозніших проблем населення, що викликала занепокоєння у 47% громадян. Відповідно до результатів досліджень Індексу сприйняття корупції, проведених Transparency International, українці вважають свою державу однією з найкорумпованіших у світі: упродовж 2012;2013 років держава посідала 144 місце із 176 країн. Тому на сучасному етапі необхідно сформувати державні органи, призначенням яких буде протидія корупції. Потреба в них зумовлена соціально — економічною ситуацією в Україні та ключовими рекомендаціями.

Групи держав проти корупції (GRECO) та ЄС щодо утворення антикорупційних інституцій, реформування прокуратури та державної служби, створення систем контролю в контексті запобігання конфлікту інтересів і доброчесності активів посадовців [2]. Однією з рекомендацій було створення окремого органу, який буде протидіяти корупції.

Так, з метою поліпшення соціально-економічного становища держави та виконання зазначених рекомендацій, 14 жовтня 2014 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» № 1698-VIІ, який набрав чинності 25 січня 2015 року. Відповідно до нього було створено новий правоохоронний орган, діяльність якого спрямована на протидію кримінальним корупційним правопорушенням, учиненим вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та які загрожують національній безпеці [3]. Підґрунтям концепції Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) є американсько-британська модель протидії корупції, яку 2004 року було запроваджено у Грузії [4]. Згідно зі ст. 10 Закону, досудове розслідування корупційних правопорушень відтепер здійснюють детективи. Поява новоствореного слідчого підрозділу спричинила низку проблем, що пов’язані з недосконалістю та неузгодженістю законодавства та відсутністю механізмів, необхідних для належного функціонування й ефективного здійснення досудового розслідування корупційних правопорушень працівниками зазначеного правоохоронного органу.

Проблемні питання діяльності детективів НАБУ досліджували С. С. Аскеров, О. В. Баганець, І.П. Лопушинський, О. Ю. Татаров, В.І. Чечерський, В.І. Цимбалюк, О. М. Юрченко, Ю. П. Янович та ін. Водночас в Україні немає наукових доробків, у яких було б поглиблено вивчено кримінальну процесуальну діяльність означеного суб'єкта, ураховано чи передбачено розв’язання проблем, що постають під час правозастосовної діяльності новоствореного правоохоронного органу.

Метою пропонованої увазі статті є виокремлення та дослідження актуальних теоретичних і практичних проблем кримінальної процесуальної діяльності детектива НАБУ та визначення можливих напрямів їх розв’язання.

Досудове розслідування в НАБУ здійснюють детективи та старші детективи, які є представниками головної ланки цієї структури. Детектив — це новий суб'єкт досудового розслідування, який, на відміну від слідчого, здійснює лише досудове розслідування, а також оперативно-розшукову діяльність у кримінальних провадженнях. Інститут детектива є новим у кримінальній процесуальній діяльності як у контексті організаційних форм, так і підходу до його функціонування.

Вивчення наукової літератури, правозастосовної практики та системний аналіз законодавства дає змогу виявити проблемні аспекти кримінальної процесуальної діяльності цих суб'єктів.

Найдискусійнішим є питання кримінального процесуального статусу детектива НАБУ. Нині законодавство України не містить визначення поняття «детектив», не окреслено суть його діяльності та повноваження, тобто законодавчо не унормовано відповідні статусні питання. Таке процесуальне становище означеного суб'єкта призводить до труднощів реалізації його повноважень. На цій проблемі акцентує В.І. Чечерський, який стверджує, що, крім технічного закріплення терміна «детектив» шляхом доповнення відповідних положень кримінального процесуального законодавства, будь-яких інших власне системних змін не запропоновано. Передусім це стосується регламентації оперативно-розшукової діяльності детектива [5, с.146]. Необхідність законодавчого визначення повноважень детектива зумовлена потребою з’ясувати основні напрями його діяльності та закріпити його самостійність.

У Зауваженнях Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України до проекту Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції» № 198-VI11 зазначено, що такі законодавчі новели не відповідають загальній концепції порядку досудового розслідування, за яким усі дії з проведення досудового розслідування, зокрема слідчих (розшукових) і негласних слідчих (розшукових) дій, покладено на слідчого (ст. 40 Кримінального процесуального кодексу (КПК) України), а оперативні підрозділи (ст. 41 КПК України) позбавлені повноважень виконувати будь-які слідчі дії без письмового доручення слідчого або прокурора. Таке розмежування функцій між службовими особами, які здійснюють досудове розслідування (слідчими), та особами, які виконують доручення слідчих, зокрема щодо проведення негласних слідчих (розшукових) дій (працівники оперативних підрозділів), наявне в усіх правоохоронних органах, що мають у своєму складі як органи досудового розслідування, так й оперативні підрозділи [6]. Однак детектив наділений повноваженнями одразу двох суб'єктів. На нашу думку, поєднання функцій слідчого й оперативного працівника в особі детектива сприяє всебічному дослідженню обставин кримінального провадження. Проте, з іншого боку, об'єднання повноважень зазначених суб'єктів зумовлено істотними відмінностями в цілях, формах, методах і засобах роботи під час реалізації цих функцій. Запровадження нового суб'єкта призводить до дискусій у теорії кримінального процесу, оскільки суперечить загальній концепції досудового розслідування. Так, Л. Д. Удалова вважає, що замість підрозділу детективів у складі цього бюро потрібно окремо створити слідчий і оперативний підрозділи. На її думку, слід визначити в п. 2 ч.1 ст. 38 КПК України, що органом досудового розслідування є слідчий підрозділ НАБУ, замінивши слово «детективи» словом «слідчі» в статтях цього Кодексу [7, с.155].

Проблемним питанням, яке також потребує належної уваги, є відсутність законодавчого визначення порядку реєстрації, обліку та розгляду заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, які відповідно до закону є підслідними НАБУ. Згідно з ч.3 ст. 19 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», порядок реєстрації, обліку та розгляду заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення визначає Директор Національного бюро. Однак означений порядок також урегульовано ст. 214 КПК України, у якій не окреслено жодних особливостей цього процесу. Нині затверджено нове Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, проте спеціальних процедур для НАБУ в ньому не передбачено [8]. З метою запобігання різноманітним виявам зловживання владою або службовим становищем з боку службових осіб НАБУ необхідно доповнити ч.3 ст. 19 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», конкретизувавши, у чому саме полягає такий порядок, і внести відповідні зміни до КПК України чи відповідної інструкції або виключити згадку про його особливості з вищезгаданого Закону.

Спричиняє проблеми неузгодженість норм КПК України і законів України «Про Національне антикорупційне бюро» та «Про оперативно-розшукову діяльність» щодо регламентації прав та обов’язків детектива. Так, у п. 1 ч.1 ст. 17 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» зазначено, що детектив НАБУ для виконання покладених на нього обов’язків має право відкривати оперативно-розшукові справи на підставі постанови, затвердженої начальником відповідного підрозділу Національного бюро, а також здійснювати гласні та негласні оперативно-розшукові заходи відповідно до чинного законодавства. Водночас у Законі України «Про оперативно-розшукову діяльність» ідеться не про право, а про обов’язок заведення оперативно — розшукових справ. У ч.1 ст. 9 цього нормативного акта зазначено, що за наявності підстав для проведення оперативно — розшукової діяльності потрібно відкривати оперативно — розшукову справу [9], тобто її заводять за наявності підстав, а не на розсуд детектива. Таким чином, ця процедура постає не правом, а обов’язком, тому необхідно чітко визначити не лише права, а й обов’язки детективів НАБУ.

Важливим питанням також є несформованість вичерпного переліку повноважень детектива. У КПК України немає статті, яка містила б такий перелік, проте деякі права окреслено в Законі України «Про Національне антикорупційне бюро України». Відповідно до ч.3 ст. 17 цього нормативного акта, НАБУ може створювати та брати участь у міжнародних слідчих групах, залучати до роботи іноземних експертів у сфері протидії корупції, а також мати інші повноваження, пов’язані з виконанням обов’язків.

Дискусійним є питання підслідності НАБУ. Зауважимо, що в ст. 216 КПК України визначено умови та перелік кримінальних правопорушень, підслідних НАБУ. Аналіз цього переліку підтверджує, що всі злочини, визначені як корупційні, відображають предметну частину підслідності. Вказівка на те, що НАБУ здійснює досудове розслідування кримінальних правопорушень, учинених окремою категорією осіб, визначає персональну складову підслідності. Тобто НАБУ здійснює досудове розслідування за умови, що вчинено корупційний злочин і саме конкретною категорією осіб. З огляду на зазначене, Ю. П. Янович називає цей вид підслідності предметно-персональною [10, с.343]. Науковець слушно зауважує, що детективи НАБУ з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених ст. 216 КПК України до їх підслідності, за рішенням Директора НАБУ та за погодженням із прокурором Спеціалізованої антикорупційної прокуратури можуть також розслідувати кримінальні правопорушення, що належать до підслідності слідчих інших органів (абз.14 ч.5 ст. 216 КПК України). У зазначеному контексті йдеться про наявність ще одного виду підслідності в кримінальному процесі - універсальної [10, с.344].

На сьогодні НАБУ має виключне право на підслідність корупційних злочинів. Наявні суперечки щодо підслідності між правоохоронними структурами влада запланувала вирішити шляхом позбавлення Національного антикорупційного бюро виняткового права на розслідування корупційних злочинів. Тобто внесені до Єдиного реєстру досудового розслідування іншим органом досудового розслідування кримінальні провадження можуть бути підслідні тому органу, який виявив злочин, за рішенням Генерального прокурора [11].

Безумовно, НАБУ не може мати і не має виключного права на розслідування корупційних злочинів. Цей орган спеціалізується на корупційних правопорушеннях, учинених вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і становлять загрозу національній безпеці. Тому позбавлення НАБУ виключного права на розслідування корупційних злочинів, учинених високо посадовцями, нівелює його основне призначення та негативно позначиться на якості зазначеного виду правопорушень. Однак, з огляду на масштаби вчинення корупційних злочинів у державі, цілком логічним є покладення обов’язку щодо розслідування інших корупційних злочинів на слідчих інших правоохоронних органів.

Проблемним є також розподіл підслідності між НАБУ та Державним бюро розслідувань (ДБР).

У Зауваженні Головного юридичного управління до проекту Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 16 вересня 2014 р. № 5085 наголошено, що ДБР фактично мало бути створене для виконання тієї самої функції та стосовно того самого кола суб'єктів, що й НАБУ. Тому невирішеним є питання, чи є доцільним паралельне функціонування цих двох органів [12].

Відповідно до ч.4 ст. 216 КПК України, ДБР має здійснювати досудове розслідування злочинів, учинених правоохоронцями, суддями та вищими посадовими особами, крім випадків, що належать до компетенції НАБУ. Також Бюро уповноважене розслідувати злочини співробітників самого НАБУ.

Ще одним проблемним питанням є непередбаченість у КПК України механізму витребування матеріалів кримінального провадження з інших правоохоронних органів. Згідно з п. 2 ч.1 ст. 17 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», НАБУ має право за рішенням Директора бюро, погодженим з Антикорупційним прокурором, витребувати від інших правоохоронних органів оперативно-розшукові справи і кримінальні провадження, що стосуються кримінальних правопорушень, належних до підслідності Національного бюро, та інших кримінальних правопорушень, які не належать до його підслідності, але можуть бути використані з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття розслідуваних ними кримінальних правопорушень. Однак проблемність питання полягає в тому, що КПК України не передбачає процедури витребування матеріалів кримінального провадження. Так, А. Ситник [13] зазначає, що Генеральна прокуратура не виконує запити НАБУ щодо витребування матеріалів, посилаючись на відсутність такого механізму. Це спричиняє чимало процесуальних проблем, пов’язаних із повнотою досудового розслідування, порушенням визначених строків тощо.

Водночас, на думку представників прокуратури, механізм витребування матеріалів провадження, передбачений Законом України «Про Національне антикорупційне бюро України», що надає можливість такого витребування, не відповідає чинному кримінальному процесуальному законодавству нашої держави. У новому КПК України інститут витребування кримінальних проваджень було скасовано, проте жодного нового способу реалізації таких вимог Кодекс не регламентує [14]. Тому одним із першочергових завдань має бути розроблення механізму витребування кримінальних проваджень і його регламентація в КПК України.

Таким чином, детектив НАБУ є учасником кримінальних процесуальних відносин. У своїй професійній діяльності він змушений розв’язувати низку актуальних проблем, які негативно позначаються на результатах його діяльності з протидії корупції, з-поміж яких найсуттєвішими є такі:

• — невизначеність у законодавстві кримінального процесуального статусу детектива НАБУ;
• — розбіжності в нормативно-правових актах щодо порядку внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань;
• — неузгодженість норм кПк України і законів України «Про Національне антикорупційне бюро» та «Про оперативно — розшукову діяльність» в аспекті регламентації прав й обов’язків детектива НАБУ;
• — невичерпність законодавчо закріпленого переліку повноважень детектива;
• — несформованість у КПК України механізму витребування матеріалів кримінального провадження в інших правоохоронних органів тощо.

кримінальна процесуальна діяльність детектив антикорупційний Напрями розв’язання окремих із них розглянуто в цій публікації, однак зазначені проблеми потребують подальших ґрунтовних і системних досліджень.

Список використаних джерел

• 1. Юрченко О. М. Національне антикорупційне бюро: перспективи діяльності / О. М. Юрченко // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). — 2014. — № 2 (33). — С.69−73.
• 2. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014;2017 роки [Електронний ресурс]: Закон України від 14 жовт. 2014 р. № 1699-VII. — Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/1699−18. — Назва з екрана.
• 3. Про Національне антикорупційне бюро України
• 4. [Електронний ресурс]: Закон України від 14 жовт. 2014 р. № 1698-VII. — Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/
• 5. laws/show/1698−18/print1464154462040811. — Назва з екрана.
• 6. Валлє В. Революційне антикорупційне законодавство як фактор суспільних трансформацій в Україні [Електронний ресурс] / В. Валлє. — Режим доступу: http://www.viravallee.com/books/ Revolutionary-Anti-Corruption-Legislation. pdf. — Назва з екрана.
• 7. Чечерський В.І. Окремі проблеми нормативного регулювання статусу Національного бюро розслідувань України / В.І. Чечерський // Науковий вісник Ужгородського національного університету. — 2015. — Вип.32. — Т.3. — С.145−148. — (Серія «Право»).
• 8. Зауваження Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України до проекту Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції» [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4₁? pf3511=53 755. — Назва з екрана.
• 9. Удалова Л. Д. Кримінальна процесуальна діяльність Національного антикорупційного бюро України / Л. Д. Удалова // Вісник Академії адвокатури України. — 2015. — Т.12. — № 2 (33). — С.154−160.
• 10. Про затвердження Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань [Електронний ресурс]: наказ Генеральної прокуратури України від 6 квіт. 2016 р. № 139. — Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/z0680−16. — Назва з екрана.
• 11. Про оперативно-розшукову діяльність [Електронний ресурс]: Закон України від 18 лют. 1992 р. № 2135-XII. — Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/2135−12. — Назва з екрана.
• 12. Янович Ю. П. Досудове розслідування корупційних злочинів: особливості кримінальної процесуальної форми / Ю. П. Янович // Профілактика корупційних правопорушень: матеріали наук. — практ. конф. (Харків, 7 квіт. 2015 р.). — Харків: ХНУ імені В.Н. Каразіна, 2015. — С.341−347.
• 13. Перший український інформаційний 5-й канал [Електронний ресурс]: 28 верес. 2016 р. — Режим доступу: http://www.5.ua/suspilstvo/lutsenko-planuie-pozbavyty-nabu — vykliuchnoho-prava-na-rozsliduvannia-koruptsii-126 927.html. — Назва з екрана.
• 14. Зауваження Головного юридичного управління до проекту Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 16 верес. 2014 р. № 5085 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_ 1? pf3511 =52 186. — Назва з екрана.
• 15. Національне антикорупційне бюро України [Електронний ресурс]: 4 берез. 2016 р. — Режим доступу: https: // nabu.gov.ua/ novyny/gpu-ignoruye-zapyty-nabu-pro-peredachu-materialiv — kryminalnyh-provadzhen. — Назва з екрана.
• 16. Татаров О. Ю. Чому конфліктує НАБУ та Генеральна прокуратура? [Електронний ресурс] / О. Ю. Татаров // Ліга: [сайт]. — Режим доступу: http://blog. liga.net/user/otatarov/ article/21 464. aspx. — Назва з екрана.