Впровадження європейського досвіду регулювання сфери телекомунікацій у законодавство України

Постановка проблеми. За оцінкою багатьох вітчизняних і зарубіжних вчених домінуючою тенденцією розвитку світової спільноти в кінці XX початку XXI століття стає поступовий перехід до нового типу соціальної організації людської життєдіяльності - інформаційного суспільства. Найбільш перспективним завданням держави й суспільства в даний час є формування та реалізація державної політики в сфері телекомунікацій як чинника демократизації державного управління та розвитку громадянського суспільства, використання ресурсів останнього для формування відповідних політичних порядків. При цьому державна політика в сфері телекомунікацій стає одним з найважливіших інструментів реалізації перетворень, що забезпечують зближення України з індустріально розвиненими демократичними країнами, її вбудовування в новій якості в світове співтовариство і світовий інформаційний простір. З цією метою Україні необхідно реформувати та удосконалити державне регулювання телекомунікаційної сфери, спираючись на досвід Європейського Союзу, де правова регламентація цієї сфери досягла високого рівня ефективності.

Ступінь розробленості проблеми. Частково питання державного регулювання телекомунікаційної досліджено такими вченими, як О. Баранов, О. Скибун, О. Тер-Степанян. Роботи О. Баєва, Д. Горобченка, Є. Іванова, Ю. Мельникової, Л. Чумака, А. Шумського, А. Щуровської також присвячені розкриттю та вивченню проблем, що виникають при державному регулюванні у сфері телекомунікацій.

Мета статті — проаналізувати досвід державного регулювання сфери телекомунікацій у Європейському Союзі та способи його впровадження у законодавство України.

Виклад основного матеріалу. Головною метою телекомунікаційної політики ЄС є сприяння створенню великої системи засобів зв’язку та комунікаційних послуг, що охоплює не тільки країни-учасниці ЄС, а й суміжні країни, що входять в глобальну телекомунікаційну мережу. Одним з перших документів, що визначив головні завдання та напрямки діяльності Співтовариства у цій сфері, стала прийнята Європейською комісією Програма розвитку телекомунікаційного сектора STAR [1, c. 283]. У ній визначено, зокрема, основні види телекомунікаційних систем: радіо і радіотелеграф, телебачення, супутниковий зв’язок, електронні мережі [2].

Створенню й утвердженню основних принципів єдиного європейського телекомунікаційного ринку присвячені два дуже важливих доікумента, розроблених Європейською комісією: Білий документ (White Paper) 1985 і Зелений документ (Green Paper) з розвитку спільного ринку для телекомунікацій і послуг. Ці два акти Європейської комісії фактично створили торгові правила телекомунікаційними послугами, визначили правові умови для стимулювання конкуренції на внутрішніх ринках і відкрили доступ на ці ринки для приватних та іноземних виробників.

Європейська комісія прийняла ряд рішень щодо усунення більшої частини бар'єрів, що перешкоджають виходу на ринки телекомунікаційних послуг. У першу чергу, переглянуто структуру правового регулювання ринку електронних комунікацій в національних законодавствах, зокрема: передбачено можливість передачі частини державних телекомунікаційних мереж та обладнання у приватну власність; переглянуто державну політику в галузі спектра радіочастот; введено можливість отримання ліцензії на надання універсальної.

громадської послуги приватними компаніям; розвиток ринку нових телекомунікаційних послуг [3, с. 275].

Після необхідного перехідного періоду в 2002 році ЄС прийняті нові акти у сфері телекомунікаційного регулювання, об'єднані єдністю цілей і принципів, які отримали умовну назву «Телекомунікаційний пакет» ЄС.

Згідно з прийнятим регулятивним механізмом 2003 року в європейських країнах регулювання електрозв’язку здійснює, як правило, незалежний регулюючий орган (НРО), який значною мірою вільний від політичного тиску і може забезпечити компетентне вирішення складних питань [4, с. 54]. Організація та функціонування НРО відносяться до сфери національної законодавчої та адміністративної системи. В даний час в країнах Європи існує 18 окремих телекомунікаційних ринків і створено 28 НРО. З метою виконання покладених на них завдань НРО наділені компетенцією, в тому числі щодо проведення аналізу відповідних ринків, визначення операторів, що користуються значним ринковим впливом, вирішення суперечок, введення в силу зобов’язань регулятивного характеру і загальнодоступності послуг, забезпечення виконання умов, необхідних для отримання права на надання послуг.

Основоположним правовим актом «Телекомунікаційного пакету» ЄС є Директива 2002/21/ЄС Європейського парламенту та Європейської ради «Про загальну структуру регулювання мереж та послуг електрозв’язку» [5], яка встановила гармонізовану структуру регулювання послуг електрозв’язку, мереж електрозв’язку, супутніх пристроїв і послуг. Директива визначила обов’язок дер — жав-членів ЄС гарантувати незалежність національних органів регулювання.

Директива 2002/20/ЄС «Про авторизацію» [6] забезпечила умови для створення внутрішнього ринку мереж і послуг електрозв’язку за рахунок гармонізації і спрощення правил та порядку дозволу діяльності операторів мереж для надання послуг електрозв’язку в ЄС. Згідно з цією Директивою країни-члени ЄС повинні передбачати свободу надання мереж та послуг електрозв’язку при дотриманні викладених у ній умов. У сфері телекомунікаційних послуг індивідуальна ліцензія видається тільки в особливих випадках.

Директива 2002/22/ЄС «Про універсальну послугу» [7] стосується надання мереж та послуг електрозв’язку кінцевим користувачам. Директива встановлює права кінцевих користувачів і відповідні обов’язки, гарантовані загальнодоступними мережами та послугами електрозв’язку, визначає мінімальний набір послуг відповідної якості, до яких кінцеві користувачі мають доступ за розумними цінами, орієнтованими на специфічні національні умови, і виключає вплив конкуренції.

Таким чином, кінцевою метою глобалізаційних реформ Європейського співтовариства стало створення багатоступінчастої структури спільного ринку телекомунікацій, доступ до якого отримали приватні виробники й постачальники інформаційних і комунікаційних послуг. Цей сектор економічної діяльності піддався демонополізації і базується на принципах взаємності, недискримінації, надання іноземним компаніям сприятливого режиму діяльності. Застосування цих принципів до області європейського обміну інформацією конкретизовано в ряді міжнародних документів та документів, вироблених органами ЄС.

Українському законодавцю потрібно взяти до уваги те, що характерною рисою сучасних телекомунікаційних зв’язків європейських країн є приватно-правовий характер великої кількості відносин, що існують у цій сфері, тому правове регулювання телекомунікацій з адміністративної сфери переросло в приватноправову сферу. Найбільш важливими питаннями, які отримали правове регламентування на рівні ЄС, стали забезпечення і захист права приватної власності на інформаційні та комунікаційні мережі та обладнання; визначення торговельного режиму телекомунікаційних послуг; захист приватних прав суб'єктів на інформаційні об'єкти.

Створення Європейського Союзу призвело до появи наднаціонального права, в тому числі регулюючого електронний зв’язок на рівні Європейського Союзу та обов’язкового для країн членів Європейського Союзу. Так, наприклад, була прийнята Директива 97/36ЄС «Телебачення без кордонів». Ця директива базується на трьох принципах: зменшення регуляторного вантажу на всі аудіовізуальні медіапослуги, спрощення та модернізація правил, що регулюють телерекламу й поліпшення доступу людей з вадами слуху та зору до аудіовізуальних медіапослуг.

18 грудня 2009 р. пакет документів (директива 2009/136/ЄС про права громадян; директива 2009/140/ ЄС про поліпшене регулювання; регламент Європейського Парламенту та Ради № 1211/2), що представляє собою нову реформу телекомунікаційного законодавства Європейського Союзу, набув чинності. Реформа спрямована на захист прав споживачів і даних, забезпечення свободи доступу в Інтернет, підвищення конкуренції й модернізацію використання радіочастотного спектру. Реформа гарантує поліпшення і здешевлення послуг фіксованого та мобільного зв’язку, а також веб-сервісів і швидкого підключення до Інтернету всіх європейців [8].

Реформа створює дуже важливий інструмент у роботі зі створення єдиного європейського ринку телекомунікаційних послуг — спеціальний орган, що регулює європейські електронні комунікації («ВЕРЕС»), який покликаний замінити обговорення за закритими дверима, що відбуваються в «Європейській групі регуляторів», на більш прозорий та ефективний підхід. ВЕЯЕС також здійснює консультації, підтримує й доповнює діяльність незалежних національних міністерств, особливо коли йдеться про нормативні рішення, що мають транскордонне значення.

Положеннями Угоди про асоціацію між Україною [9], з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого боку, передбачено наближення чинного законодавства України у сфері телекомунікацій та інформаційного суспільства до права.

ЄС, а саме: у Підрозділі 5 «Телекомунікаційні послуги» (статті 115−124), Главі 14 «Інформаційне суспільство» (статті 389−395), Додатку XVII «Нормативно-правове наближення», зокрема — Доповненнях XVII-6 «Положення щодо моніторингу» та XVII-3 «Правила, що застосовуються до телекомунікаційних послуг». Згідно з Вербальною нотою Генерального секретаріату Ради ЄС від 30.09.2014 зазначені положення Угоди не підпадають під тимчасове застосування.

Функціонування та розвиток ринку телекомунікацій в Україні забезпечується на основі Законів України «Про телекомунікації» та «Про радіочастотний ресурс України», які частково враховують норми вищезазначених актів ЄС. Зокрема, щодо нормативної складової процесу імплементації ЄС виявлено невідповідності стосовно: розподілу компетенції із формування політики, здійснення регулювання та забезпечення функціонування ринку електронних комунікацій, дозвільної системи та ліцензування, взаємоз'єднання телекомунікаційних мереж та забезпечення доступу до інфраструктури, належного виконання регуляторним органом функції аналізу ринків (включаючи визначення суттєвої ринкової переваги, домінування, накладання регуляторних зобов’язань, належне тарифне регулювання, ефективні повноваження та процедури для врегулювання спорів, наглядові функції та ефективні санкції тощо), управління радіочастотним ресурсом, технологічної нейтральності, надання універсальних послуг (у тому числі ефективні повноваження із забезпечення універсального доступу/універсальних послуг та умов їх надання), недопущення спотворення умов конкуренції на ринку електронних комунікацій, захисту прав споживачів, управління номерним ресурсом. Зазначене підтверджено дослідженням, проведеним Міністерством юстиції України: «Сфера зв’язку та інформаційних технологій в ЄС та в Україні: особливості правового регулювання» (2012 рік), звітними матеріалами проекту Twinning «Підтримка посилення регуляторної та правової спроможності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації, щодо регулювання сектору телекомунікацій» (2012;2013 роки).

Водночас необхідно звернути увагу на той факт, що в законодавстві України для суспільних відносин, пов’язаних зі створенням і діяльністю багатоканальних телемереж (ефірних і кабельних), а також наданням послуг у галузі телебачення та радіомовлення споживачам, на сьогодні встановлений особливий правовий режим регулювання телекомунікації, передбачений Законом України «Про телебачення і радіомовлення». Єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення, незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач, є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, а органом регулювання у сфері телекомунікацій, згідно з Законом України «Про телекомунікації», є Національна комісія з питань регулювання зв’язку України.

Таким чином, на сьогодні в Україні склалася ситуація, коли суспільні відносини, які є однорідними за своїми сутнісними та змістовними ознаками, регулюються державою по-різному. Це призводить подекуди до неефективного державного управління в галузі, низького рівня координації органами виконавчої влади діяльності з розвитку мереж загального користування — наприклад, під час планування, а також виділення та розподілу радіочастотного ресурсу в державі та впровадженні зв’язку третього та четвертого поколінь, що породжує суттєве технологічне відставання України від розвинутих країн Європи й світу та зниження конкурентоздатної нашої держави у світовому просторі [10, с. 151].

Враховуючи вплив конвергенції на законодавчому рівні, доцільно було б установити однаковий правовий режим регулювання як для телекомунікацій, так і для телебачення й радіомовлення в Україні, з метою вдосконалення регулятивного впливу держави, поглиблення процесів інформатизації та формування інформаційного суспільства в сучасних умовах.

Таким чином, основними пропозиціями для здійснення ефективної державної політики у сфері електронних комунікацій є: державна політика має бути переглянута з огляду на невідпорну конвергенцію сфери телекомунікацій зі сферами інформаційних технологій та масової інформації, культури, освіти та охорони здоров’я у найближчому майбутньому, чітко і систематизовано сформульована та прийнята на рівні Верховної Ради України у вигляді нового Закону України «Про електронні комунікації» [11].

Тут варто зазначити, що існує розроблений проект Закону України «Про електронні комунікації», прийнятий за основу рішенням НКРЗІ. Так, редакція проекту Закону містить термін «Національний регулятор» та визначає необхідність його підпорядкування Президенту України. Черговий раз звертаємо увагу, що згідно зі статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і згідно з законами України. Втім Конституцією України не передбачено функціонування у системі державних органів пропонованого законопроектом «національного регулятора» та не визначено меж його компетенції [12, с. 344].

У проекті Закону присутні норми та положення щодо непоширення на національного регулятора вимог базових законів, зокрема вимог Законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про ціни і ціноутворення», Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України, та надання йому інших виключних прав у цих сферах, відмінних від базових принципів.

Виходячи з таких новацій, національний регулятор, наприклад, отримує компетенцію самостійно встановлювати вимоги до бухгалтерського обліку та регуляторної звітності, державного нагляду, узгоджень та реєстрації нормативно-правових актів, формування та реалізація цінової й тарифної політики тощо, які на даний час належать до сфер компетенції Міністерства фінансів, Міністерства економічного розвитку й торгівлі та Державної регуляторної служби, Міністерства юстиції тощо.

Незважаючи на курс держави щодо зменшення податкового навантаження, проектом Закону пропоновано запровадження нових податків: внески на регулювання у розмірі не більше 1% від доходів постачальників електронних комунікаційних послуг, отриманих за надання електронних комунікаційних послуг, у тому числі іншим постачальникам електронних комунікаційних послуг, а також від доходів операторів поштового зв’язку, отриманих за надання послуг поштового зв’язку. Регулятор матиме компетенцію самостійно визначати ставки внесків щорічно.

Згідно з преамбулою рішення НКРЗІ щодо прийняття за основу проекту Закону він розробляється на виконання Плану заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого боку, на 2014;2017 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 року № 847-р.

Висновки. Отже, Україна повинна удосконалити національне законодавство та привести його у відповідність до міжнародних нормативних актів. Зокрема, Проект Закону «Про електронні комунікації» повинен урахувати визначення (терміни) відповідних Директив Європейського Парламенту та Ради. Визначено, що в проекті Закону деякі терміни не відповідають визначенням Директив ЄС, зокрема «електронна комунікаційна мережа», «електронна комунікаційна мережа загального користування», «загальнодоступні (універсальні) електронні комунікаційні послуги» тощо, а також те, що до ресурсів електронних комунікаційних мереж віднесено радіочастотний ресурс, хоча визначення самого терміну електронних комунікаційних мереж цього не передбачає. Крім того, термін «оптовий ринок електронних комунікаційних послуг» не містить ознаки саме оптового ринку.

Все це в подальшому унеможливить реформування українського законодавства, зокрема щодо аудіовізуальних послуг, електронної комерції, застосування електричних кабельних систем у межах їх використання для передачі сигналів тощо та потребує додаткового обговорення цього питання в експертних колах. Розвиток основних комунікаційних послуг, аналогічний європейському досвіду державного регулювання сфери телекомунікацій, має стимулюватися підвищеною нормою прибутку для суб'єктів комерційної діяльності цієї сфери, а розвиток неосновних послуг має обмежуватися як за нормою прибутку, так і за обсягами їх надання.

Постановка цілей розвитку сфери електронних комунікацій і контроль цього розвитку мають бути конкретизовані за системою показників, які унаочнюють загальносуспільний ефект від розвитку цієї сфери. Повинна використовуватися міжнародна та національна системи індикаторів розвитку інформаційного суспільства, Індекс глобальної конкурентоспроможності країни. Державна політика повинна бути побудована на використовуванні потенціалу наукових і науково-технічних робіт у сфері електронних комунікацій, проводячи відслідковування світових тенденцій розвитку сфери.

Література

телекомунікація державний законодавство європейський.

• 1. Implementing Refoimsinthe Telecommunication Sector. Washington, D.C., 1995. P. 283.
• 2. Goldberg H., Godles J., Wiener J., Wright H. Communications Law and Regulation [Електронний ресурс]. — Режим доступу: //www.profs.findlaw.com/communicate/index. html&anno=2.
• 3. Дашян М. С. Право информационных магистралей (lawofinformationhighways): вопросы правового регулирования в сфере Интернет / М. С. Дашян. — М.: ВолтерсКлувер, 2007. — С. 275.
• 4. Jьrgen W. Goebel Elektronische Unterschriftsverfahren in der Telekommunikation: Rechtliche Rahmenbedingungen und Einzelfragen. — 2013. — 71 p.
• 5. Директива 2002/21/ЄС Європейського парламенту та ради від 7 березня 2002 року про Спільні правові рамки для електронних комунікаційних мереж та послуг (Рамкова Директива) // Офіційний вісник європейської спільноти. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http:// wwwnkrz.gov.ua/ img/zstored/file/directive_2002_21ramkova.
• 6. О разрешении электронных коммуникационных сетей и услуг: Директива Европейского Парламента и Совета 2002/20/ЕС от 7 марта 2002 года (Директива о разрешении).
• 7. Директива 2002/22/ЄС Європейського парламенту та ради від 7 березня 2002 року про універсальну послугу та права користувачів стосовно електронних мереж зв’язку і послуг (Директива про універсальну послугу) // Офіційний вісник європейської спільноти. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http:// wwwnkrz.gov.ua/ img/zstored/file/22_ukr_ univ_servise.pdf.
• 8. InfoDev: Telecommunications Regulation Handbook — Tenth Anniversary Edition. — The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, InfoDev, and The International Telecommunication Union. — 2011. — Режим доступу. — [Електронний ресурс]. — http://www.wto.org/ english/news_e/pres97_e/refpap-e.htm.
• 9. Угода про асоціацію між Україною та ЄС і його державами-членами від 27.06.2014 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/984₀₁₁/page.
• 10. Сенюта С. Я. Предмет правового регулювання телеко — мунікацій за законодавством України / С. Я. Сенюта // Вісник Харківського національного університету імені В.Н. Каразі - на. Серія «Право». — 2011. — № 945. — (Вип. 9). — С. 148−154.
• 11. Про електронні комунікації: Проект Закону 3549−1 від 11.12.2015 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http:// w1. c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4₁? pf3511=57 401.
• 12. Іванов Є.Г. Стратегічні напрямки розвитку державного регулювання телекомунікаційної сфери в Україні / Є.Г. Іванов // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. — № 1 (31). — Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2007. — С. 340−348.