Імплементація міжнародних антикорупційних стандартів у національне законодавство України

Стаття присвячена аналізу імплементації норм міжнародно-правових антикорупційних документів у національне законодавство України. Розкрито зміст антикорупційних нормативно-правових актів. Виявлено можливі правові колізії їх положень, що потребують подальшого нормативного врегулювання, а також продуктивні елементи гармонізації норм чинного українського законодавства із європейським.

Ключові слова: корупція, протидія корупції, антикорупційні стандарти, імплементація.

Вступ. «Корупція є глобальним явищем, що завдає найбільш важкого удару по бідних верствах населення, перешкоджає всеосяжному економічному зростанню й позбавляє сферу основних послуг украй необхідних коштів. Тінь корупції переслідує мільйони людей від першого до останнього подиху» [1].

Це Послання Генерального Секретаря ООН Пан Гі Муна з нагоди Міжнародного дня боротьби з корупцією особливо актуально для України, оскільки, незважаючи на великий потенціал і ресурси держави, вона залишається однією із найбідніших країн у Європі.

За роки незалежності в Україні були затверджені п’ять загальнодержавних програм боротьби з організованою злочинністю й корупцією, прийнято більше ніж сто нормативно-правових актів антикорупційної спрямованості. Питання боротьби з корупцією не раз розглядалися на «круглих столах», конференціях, семінарах, організовуваних у тому числі Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. Останні виборчі компанії в нашій державі пройшли під антикорупційними гаслами. Разом із тим масштаби корупції тільки зросли.

Поряд із превентивними антикорупційними заходами ключовим елементом державного механізму протидії корупції є наявність належної правової бази антикорупційного спрямування.

Зважаючи на підписання Україною Угоди про асоціацію з Європейським Союзом у 2014 р., на виконання рекомендацій Групи держав Ради Європи проти корупції (далі - GRECO) і зобов’язань згідно з Планом дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму, за останні роки в Україні вдалося прийняти низку важливих законів, спрямованих на посилення відповідальності за корупційні діяння.

Так, у 2013 р. Верховною Радою України було прийнято низку антикорупційних актів: «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 14.05.2013 р. № 224-VII [2], «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 18.04.2013 р. № 222-VII [3], «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією» від 18.04.2013 р. № 221-VII [4].

У 2014 р. також було ухвалено низку законодавчих ініціатив у цій сфері. Це Закони України — «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 13.05.2014 р. № 1261-VII [5], «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII [6].

Постановка завдання. Аналіз змін і правових новел цих законів дасть змогу виявити можливі правові колізії їх положень, що потребують подальшого нормативного врегулювання, а також продуктивні елементи гармонізації норм чинного українського законодавства з європейським.

Результати дослідження. Закон України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 18.04.2013 р. № 222-VII та Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 13.05.2014 р. № 1261-VI.

Необхідність ухвалення цих нормативно-правових актів зумовлена потребою приведення норм чинного законодавства України у відповідність з положеннями Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією, ратифікованою Верховною Радою України 18.10.2006 р., у частині запровадження процедури конфіскації майна та доходів, отриманих від корупційних діянь, а також реалізації заходів, передбачених Планом дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України [7].

Для досягнення поставлених цілей до чинного кримінального законодавства були внесені зміни й доповнення, найбільш вагомі з яких ми проаналізуємо нижче.

Так, унесені доповнення до Кримінального кодексу України (далі - КК України). Розділ XIV «Інші заходи кримінально-правового характеру» доповнений новими статтями — 96−1 «Спеціальна конфіскація» та 96−2 «Випадки застосування спеціальної конфіскації» .

Варто зауважити, що в науці кримінального права сформувались дві діаметрально протилежні позиції стосовно правової природи «спеціальної конфіскації»: одні вчені вважають, що спеціальна конфіскація має кримінально-правову природу, інші - обстоюють її кримінально-процесуальну природу й пропонують вилучити її з КК України [8].

Спеціальна конфіскація майна належить до одного з найбільш проблематичних інститутів, який досі не набув належної наукової визначеності в нашій державі. Особливої актуальності це питання набуло з прийняттям зазначеного закону.

Сучасне вітчизняне кримінальне законодавство розглядає поняття конфіскації майна в кількох аспектах — як кримінальне покарання, як засіб вирішення питань про речові докази, а також завдяки останнім змінам законодавства як інший захід кримінально-правового характеру.

антикорупційний нормативний правовий акт Як кримінальне покарання конфіскація майна передбачена ст. 59 КК України, де встановлено, що конфіскація майна полягає в примусовому безоплатному вилученні у власність держави всього або частини майна, яке є особистою власністю засудженого і призначається за тяжкі й особливо тяжкі корисливі злочини лише як додаткове покарання й тільки у випадках, прямо передбачених у санкції статті, за якою кваліфіковане діяння засудженого.

Від конфіскації майна як виду покарання відрізняють спеціальну конфіскацію, яка застосовується незалежно від конфіскації, передбаченої КК України, на основі положень кримінального процесуального законодавства й не є покаранням. Спеціальна конфіскація, передбачена у ч.9 ст. 100 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) як засіб вирішення питань про речові докази, полягає в примусовому безоплатному вилученні в дохід держави знарядь злочину, що належать обвинуваченому, а також грошей, цінностей, інших речей, нажитих злочинним шляхом.

Також протягом останніх років у ст. ст. Особливої частини КК 176, 177, 201, 203 ^і, 204, 209, 216, 229, 240, 244, 246, 248, 249, 300, 301, 305, 306, 332, 334, 361−362, 363і з’явились приписи, якими прямо передбачається застосування конфіскації конкретно визначеного в цих статтях майна, конфіскація якого не завжди можлива на основі ст. 100 КПК України. Зокрема, про таку конфіскацію йдеться у ст. 201 КК України, що передбачає обов’язкову конфіскацію предметів контрабанди, а ст. 209 КК України — конфіскацію коштів або іншого майна, одержаних злочинним шляхом.

Спеціальна конфіскація як інший захід кримінально-правового характеру регламентується ст.96−1 та 96−2 КК України. Згідно зі змістом статей, спеціальна конфіскація полягає у примусовому безоплатному вилученні за рішенням суду у власність держави грошей, цінностей та іншого майна у випадках учинення злочину, передбаченого розділом XVII Особливої частини цього Кодексу, або суспільно небезпечного діяння, що підпадає під ознаки діяння, передбаченого зазначеними статтями, а також визначаються випадки застосування спеціальної конфіскації [9].

На нашу думку, питання правової природи спеціальної конфіскації не набуло визначеності в поточній редакції закону. Зокрема, видається не зовсім логічним доповнення нормами про спеціальну конфіскацію розділу КК України про інші заходи кримінально-правового характеру. Нормативний матеріал стосовно спеціальної конфіскації уміщений до цього розділу після статей про примусові заходи медичного характеру та примусове лікування.

Загалом зміни, унесені до КК України з метою вдосконалення процедур здійснення конфіскації, є позитивним кроком, проте вони потребують доопрацювання — чіткої регламентації порядку застосування спеціальної конфіскації, а також засобів забезпечення її виконання.

Залишилось відкритим питання визначення правової природи спеціальної конфіскації та встановлення додаткових гарантій для третіх осіб, які не вчиняли злочинів, проте до них може застосовуватися спеціальна конфіскація.

Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією» від 18.04.2013 р. №" 221-VII набрав чинності 18.05.2013 р.

Закон був прийнятий для приведення національного антикорупційного законодавства у відповідність із стандартами, передбаченими Конвенцією Організації Об'єднаних Націй проти корупції (далі - Конвенція ООН проти корупції), Кримінальною конвенцією про боротьбу з корупцією, Додатковим протоколом до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією, та на виконання Рекомендації і Другого додаткового звіту про виконання рекомендацій Україною, прийнятого у березні 2012 р. GRECO.

Зокрема, GRECO рекомендувала переглянути систему адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення з тим, щоб чітко встановити, що випадки корупції мають трактуватися як кримінальні правопорушення або, у крайньому випадку, чітко розмежувати вимоги до застосування цих двох відмінних процедур. Підхід, обраний українськими законодавцями для виконання цієї рекомендації, полягав у виключенні із Кодексу України про адміністративні правопорушення ст.172−2 («Порушення обмежень щодо використання службового становища») і ст.172−3 («Пропозиція або надання неправомірної вигоди»). На сьогодні, згідно зі змінами, запровадженими цим законом, усі корупційні правопорушення, пов’язані з отриманням неправомірної вигоди, належать до злочинів за КК України.

Законом установлюється кримінальна відповідальність за всі елементи активного й пасивного «хабарництва», у тому числі за обіцянку неправомірної вигоди, а також за прийняття пропозиції неправомірної вигоди.

Усталений термін «хабар» був замінений у Законі на «неправомірну вигоду». «Уніфікувавши» таким чином понятійний апарат у сфері антикорупційних відносин, вітчизняні законодавці створили підґрунтя для значних дискусій.

По-перше, зміна кримінально-правового поняття «хабар» не випливає з вимог міжнародно-правових актів у сфері протидії корупції, ратифікованих Україною.

У Конвенції ООН проти корупції взагалі не вживається термін «неправомірна вигода». У ст. 12 цього документа вжито термін «хабар», ст. ст. 15, 16, 21 «неправомірна перевага» та «підкуп» [10].

Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією і Додатковий протоколом до неї також не містять визначення поняття «неправомірна вигода». У ст. ст.2−9 уживається термін «хабар» і «неправомірна перевага» [11].

Отже, назва Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією» не відповідає його змісту, оскільки у Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією відсутній термін «неправомірна вигода» [12, с.80].

Вітчизняний законодавець також допускає значне розширення міжнародних антикорупційних стандартів при їх імплементації в українське законодавства, змінюючи термін «неправомірна перевага» терміном «неправомірна вигода». Так, у примітці до ст.364−1 указано, що у ст. ст. 364, 364−1, 365−2, 368, 368−3, 368−4, 369, 369−2, 370 КК України". під неправомірною вигодою слід розуміти грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, будь-які інші вигоди нематеріального чи не грошового характеру." [13], де «перевага» є одним із видів неправомірної вигоди.

По-друге, термін «хабар» мав виключно майновий характер, на що прямо вказано в п. 4. Постанови Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26 квітня 2002 року № 5: «Оскільки одержання хабара є корисливим злочином, його предмет має виключно майновий характер. Ним можуть бути майно (гроші, цінності та інші речі), право на нього (документи, які надають право отримати майно, користуватися ним або вимагати виконання зобов’язань тощо), будь-які дії майнового характеру (передача майнових вигод, відмова від них, відмова від прав на майно, безоплатне надання послуг, санаторних чи туристичних путівок, проведення будівельних або ремонтних робіт тощо). Послуги, пільги і переваги, які не мають майнового характеру (похвальні характеристика чи виступ у пресі, надання престижної роботи тощо), не можуть визнаватися предметом хабара» .

Існує також проблема понятійного апарату: значно ускладнене визначення кваліфікації злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов’язаної із наданням публічних послуг, розділу XVII Особливої частини КК України. Ідеться про термін «неправомірна вигода», що є предметом майже всіх злочинів цього розділу, крім того, неможливість чіткого розмежування пожертви, дарунка, винагороди від неправомірної вигоди [14].

У зв’язку з цим існує необхідність у відповідних роз’ясненнях Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ, а також тлумачення Верховного Суду України.

По-третє, криміналізація пропозиції та обіцянки одержання «неправомірної вигоди» видається не зовсім логічною, оскільки, згідно зі ст. 11 КК України, злочином є суспільно небезпечне винне діяння (дія або бездіяльність), учинене суб'єктом злочину, а вчинення таких дій, як пропозиція або обіцянка, свідчить лише про намір і роздуми, що не утворює склад злочину.

По-четверте, ще однією проблемою, яка може виникнути у правозастосовній практиці, є питання правильності застосування санкцій. При їх формулюванні законодавцем не було враховано рівень суспільної небезпечності тих чи інших діянь. Так, за одержання неправомірної вигоди службовою особою в ч.1 ст. 368 КК України передбачений «штраф від однієї тисячі до тисячі п’ятисот неоподаткованих мінімумів доходів громадян або арешт на строк від трьох до шести місяців, або позбавлення волі на строк від двох до чотирьох років.», водночас за провокацію підкупу ст. 370 КК України передбачено покарання у вигляді". обмеження волі на строк до п’яти років або позбавленням волі на строк від двох до п’яти років, та зі штрафом від двохсот п’ятдесяти до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян" .

Отже, на шляху приведення вітчизняного антикорупційного законодавства до міжнародних стандартів законодавцями допущені неузгодженості й суперечності в цьому нормативно-правовому акті, що в подальшій правозастосовній діяльності може призвести до конкуренції правових норм і суттєвих зловживань.

У контексті розвитку антикорупційного законодавства варто також зупинитися на аналізі такого превентивного інструмента, що використовуються в нормотворчості, як антико — рупційна експертиза проектів нормативно-правових актів. Із 2010 р. Україна серед інших країн Східної Європи запровадила антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів (далі - антикорупційна експертиза).

Застосування антикорупційної експертизи як одного з нормативних механізмів для забезпечення превентивних дій протидії корупції відповідає загальному підходу Європейського Союзу до законотворення. Одним із таких механізмів правотворчості в Європейському Союзі є оцінювання впливу (impact assessment), що визначає переваги й недоліки можливих варіантів політичних рішень на основі оцінювання їх потенційного впливу, а також економічних, соціальних та екологічних наслідків [15].

У чинній редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 14.05.2013 р. № 224-VII і ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII передбачається проведення антикорупційної експертизи як проектів нормативно-правових актів, так і чинних законів.

Упровадження цієї зміни є вкрай актуальним, оскільки досвід проведення антикоруп — ційної експертизи в Україні виявив потребу запровадження антикорупційної експертизи й чинних нормативно-правових актів, адже в багатьох випадках причиною наявності коруп — ціогенних факторів у проектах законів є їх наявність у чинних актах, на виконання яких розробляються проекти [16, с.132].

У Законі конкретизовані сфери, щодо яких проводиться антикорупційна експертиза законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України.

Міністерством юстиції України, згідно з новим антикорупційним законодавством та редакцією Наказу від 23.06.2010 р. № 1380/5, затверджена методологія проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, проектів нормативно-правових актів для міністерства.

Антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів, унесених на розгляд народними депутатами України, здійснює Комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання протидії корупції.

На реалізацію положень Закону щодо можливого проведення громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів за ініціативою фізичних осіб, об'єднань громадян, юридичних осіб у 2013 р. депутатами Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією була створена громадська експертна рада — громадський консультативний орган з питань організаційно-інформаційного, консультативно-правового та методичного забезпечення роботи Комітету, персональний склад якої був затверджений рішенням Комітету від 17.04.2013 р. (протокол № 6) [17].

Разом із цим низка положень Закону залишають простір для тлумачення і не сприяють правовій визначеності.

По-перше, нерідко Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції проводить антикорупційну експертизу законопроектів та чинних нормативно-правових актів, поданих не лише народними депутатами, а й актів Президента України, Кабінету Міністрів України й інших державних установ, тим самим виходячи за межі повноважень, установлених законом.

По-друге, Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції не має власної методології проведення антикорупційної експертизи, за якою визначаються типові види, критерії та методи оцінювання, а також способи виявлення й усунення корупціогенних факторів у нормативно-правових актах і проектах нормативно-правових актів. Тобто, чітко немає визначених правил виявлення та усунення корупції, що вносить певні неузгодженості в процес роботи. Тому близькі за змістом проекти законів можуть визнаватися такими, що містять корупціогенні фактори або є не корупційними, на розсуд експерта Комітету, який здійснює експертизу.

По-третє, не визначені сфери, щодо яких здійснюється антикорупційна експертиза Комітетом Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції. Проблемні методичні питання проведення антикорупційної експертизи необхідно врегулювати за допомогою розроблення та прийняття власної Методології антикорупційної експертизи рішенням відповідного Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належить протидія корупції.

Висновки. Отже, у системі змін антикорупційного законодавства України можна виділити кілька нововведень, спрямованих на імплементацію міжнародних антикорупційних стандартів.

По-перше, на законодавчому рівні відбулося посилення відповідальності за корупційні діяння. Відтепер усі корупційні правопорушення, пов’язані з отриманням неправомірної вигоди, належать до злочинів за КК України.

По-друге, з метою вдосконалення процедур здійснення конфіскації КК України доповнений новими ст. ст.96−1 «Спеціальна конфіскація» та 96−2 «Випадки застосування спеціальної конфіскації» .

По-третє, на законодавчому рівні визначено проведення антикорупційної експертизи як проектів нормативно-правових актів, так і чинних законів.

Разом із тим серйозною проблемою в цьому процесі можна вважати зміну правової доктрини у кримінальному праві - поняття «хабар» на «неправомірна вигода», що призвело до складнощів кваліфікації злочинів, розуміння співробітниками правоохоронних органів нового антикорупційного законодавства та відсутності судової практики.

Залишилось відкритими питання визначеності правової природи спеціальної конфіскації, чіткої регламентації порядку застосування спеціальної конфіскації, а також засобів забезпечення її виконання.

Водночас, підсумовуючи викладене, необхідно вказати, що приведення національного антикорупційного законодавства до визнаних міжнародних стандартів сприяє його гармонізації з нормами міжнародного права та уніфікації на внутрішньодержавному рівні.

Список використаних джерел

• 1. Послание Генерального секретаря Организации Объединенных Наций Пан Г и Муна по случаю Международного дня борьбы с коррупцией 09 декабря 2014 года [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.un.org/ru/sg/messages/2014/anticorruptionday. shtml.
• 2. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики: Закон України від 14.05.2013 р. № 224-УП [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/224−18.
• 3. Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України: Закон України від 18.04.2013 р. № 222-УП [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon1. rada.gov.ua/laws/show/222−18.
• 4. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією: Закон України від 18.04.2013 р. № 221-УП [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/221−18.
• 5. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України: Закон України від 13.05.2014 р. № 1261-УП [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon1. rada.gov.ua/laws/show/1261−18.
• 6. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014 р. № 1700-УП [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/1700−18.
• 7. Пояснювальна записка до Закону України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 18.04.2013 р. № 222-VII [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://w1. c1. rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4₁? pf3511=46 599.
• 8. Цимбалюк В.І. // Часопис Національного університету «Острозька академія». Серія «Право». — 2014. — № 2 (10).
• 9. Кримінальний кодекс України від 05 квітня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 25−26. — Ст.131.
• 10. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/rada/show/995_c16.
• 11. Кримінальний процесуальний кодекс України [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/rada/show/4651−17/page4.
• 12. Кримінальна Конвенція про боротьбу з корупцією (ETS 173) [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/rada/show/994₁₀₁.
• 13. Кримінальний Кодекс України [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/rada/show/2341−14/page11.
• 14. Мовчан Ю. В. Оцінка впливу як інструмент сталого розвитку в нормотворчості Європейського Союзу / Ю. В. Мовчан // Євразійська адвокатура. — 2014. — № 4 (11). — С.75−81.
• 15. Садовський О. М. Антикорупційна експертиза як засіб запобігання корупції / О. М. Садовський // Роз’яснення Міністерства юстиції України від 21 травня 2012 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/n0018323−12.
• 16. Протокол засідання Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції від 17.04.2013 р. № 6 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://crimecor. rada.gov.ua/komzloch/doccatalog/document? id=52 110.