Законодавчі зміни у сфері функціонування органів місцевого самоврядування за часів Тимчасового уряду

Анотація

У статті розглядаються основні законодавчі зміни в муніципальній сфері, які відбулись 1917р., аналізується їх вплив на розвиток місцевих органів самоуправління.

Ключові слова: Тимчасовий уряд, місцеве самоуправління, виборчий процес, суспільне управління міст.

Історія розвитку міського самоуправління на теренах Української держави викликає незмінний інтерес у вітчизняних наукових колах. У цьому відношенні особливе значення мають події 1917;1918 рр., коли було здійснено ряд радикальних спроб перетворення системи міського самоуправління, які відображали ідеологічну та політичну специфіку влади, що постійно змінювалась. Вивчення цього історичного досвіду особливо актуальне, зважаючи на перманентне реформування, яке відбувається сьогодні у сфері місцевого самоуправління.

Зміни, які відбувались у правовому становищі органів місцевого самоврядування за часів Тимчасового уряду ще й досі вивчені недостатньо, хоча окремі напрацювання вже існують. Так, вивченням та аналізом правового становища органів міського самоуправління на початку ХХ ст. займався О. Головко [1]. Він, простежуючи еволюцію розвитку органів міського самоврядування, на прикладі м. Харкова, протягом 1893−1917 рр., окрему увагу приділяв і реформаторській діяльності Тимчасового уряду. Наслідки введення останнім нового муніципального виборчого закону для органів місцевого самоврядування Харківщини досліджував Д. Підлісний [2]. Питання політичної боротьби на перших демократичних виборах до органів міського самоуправління, діяльність партій під час підготовки і проведення міських виборів, співвідношення впливів партій у різних регіонах України, за результатами виборів, стали предметом дисертації В. Бойка [3]. Окремої уваги заслуговує робота полтавської дослідниці Т. Харченко [4], яка проаналізувала розвиток взаємовідносин між органами місцевого самоврядування, сформованими на підставі законодавства Тимчасового уряду, та адміністрацією Гетьманської держави П. Скоропадського. Крім вітчизняних науковців, дослідженням цієї проблеми займалися російські вчені, зокрема О. Даліна [5], Л. Писарькова [6], А. Мамаєв А.В. [7] та ін.

В кінці ХІХ — на початку ХХ ст. муніципальному управлінню ставало дедалі важче розвиватись у межах, які були визначені для нього владою. На думку російського науковця А. Мамаєва, це насамперед виявлялось у невідповідності муніципального виборчого права, ступені залежності міського управління від коронної влади, рівня та темпів розвитку міського господарства і наявних фінансових можливостей муніципалітетів суспільним очікуванням [7, 88−89].

Найбільш важливими законодавчими актами з питань діяльності міських самоуправлінь, прийнятих Тимчасовим урядом у 1917 р., були Постанова «Про проведення виборів гласних міських дум» з Додатком «Тимчасові правила щодо проведення виборів гласних міських дум» [8] від 14 квітня 1917 р. та Постанова «Про зміну діючого Статуту про суспільне управління міст» [9] від 9 червня 1917 р. Документи визначали засади побудови та систему органів міського самоврядування, сферу їх компетенції, врешті-решт, саме вони утворили модель взаємовідносин між центром та периферією але, на жаль, заклали й фундамент перманентної проблеми Української революції - організації дієвих органів міського самоуправління. Проте, це все виявилось значно пізніше, а тоді, навесні 1917 р., ці документи сприймались як величезне досягнення Лютневої революції, вияв демократизації суспільного життя.

Постанова «Про проведення виборів гласних міських дум» від 14 квітня 1917 р. визначала правила здійснення виборів гласних міських дум. Перш за все, законом встановлювалось коло осіб, які володіли активним виборчим правом, тобто, мали можливість брати участь у виборах гласних до міських дум. Ним користувались громадяни обох статей всіх національностей і віросповідань, які досягли на момент складання виборчих списків 20 років, проживали в цьому місті або мали в ньому житло, чи перебували на службі, врешті, якщо в них були інші, пов’язані з містом, справи (ст.3). Військовослужбовці допускались до виборів на загальних засадах. Власне саме допущення останніх до виборів було великою помилкою Тимчасового уряду. Він не врахував міграційні аспекти, пов’язані з військовослужбовцями, відсутності у більшості з них постійного зв’язку з територією, на якій вони реалізовували своє виборче право.

Встановлювався також перелік осіб, які не могли брати участь у виборах: 1) вищі представники адміністративної влади, їх заступники та помічники; 2) особи, що перебували на службі в міліції; 3) ченці; 4) особи, визнані у встановленому законом порядку божевільними та глухонімими. Також позбавлялись права брати участь у виборах особи, засуджені судом до покарання за корисливі злочини та злочини проти виборчого права, поки не пройде 3 роки, з часу відбуття покарання.

Пасивним виборчим правом, тобто, можливістю бути обраними, володіли не тільки носії активного виборчого права, але й інші особи, які хоч і не проживали в місті, не мали з ним безпосередніх зв’язків, але відповідали іншим вищезазначеним вимогам.

Таким чином, новий виборчий закон істотно розширив, порівняно з попередньо діючим Міським положенням від 1892 р., коло суб'єктів, задіяних у виборчому процесі. Такі зміни були необхідні та зумовлені часом, адже, як зазначає О. Головко, «такого обмеження у виборчих правах мешканців міст не знала жодна з тогочасних європейських країн» [1, 29]. Фактично квітнева постанова, вперше на законодавчому рівні, закріпила проведення виборів до органів міського самоврядування за так званою чотиризначною формулою: на основі загального, рівного, прямого і таємного голосування.

Російська дослідниця Л. Писарькова в цьому контексті наголошує, що, завдяки закону від 15 квітня 1917 р., Росія здійснила різкий стрибок і не лише наздогнала, але й у багатьох аспектах випередила чимало країн Європи. Так, на той час загальне виборче право було введено лише в Англії, Франції, Швейцарії, Бельгії, Норвегії, Іспанії, Португалії, Болгарії, США й Австрії. Проте, не в усіх цих країнах жінки володіли активним виборчим правом. Віковий ценз для європейського виборця коливався від 20 (у Швейцарії) — до 30 років (у Данії); у більшості країн виборцями ставали у віці 23−25 років [6, 145].

Постанова «Про зміну діючого Статуту про суспільне управління міст» [9] від 9 червня 1917 р. регулювала структуру, основні напрями діяльності та компетенцію органів місцевого самоврядування. Ст. 21 Постанови встановлювала, що систему місцевого самоврядування складають міська дума та міська управа. Перша була розпорядчим органом влади та складалася з гласних, яких мали обрати до 1 січня 1919 р. Їхня кількість визначалась додатком до Тимчасових правил. Оскільки вибори до міської думи мали проводитись за пропорційною системою, то, в разі вибуття гласного або відмови його від свого звання, він мав замінятися черговим кандидатом, за відповідним списком кандидатів у гласні.

Ст. 120 визначала, що міський голова, його товариші, помічник голови та члени управи, які до заняття цих посад не були гласними, мали право брати участь у засіданнях міської думи на правах гласних. Винятком були справи що стосувались їх діяльності: встановлення утримання за займаною посадою та наслідками ревізії звітів управи. На засідання міських дум, в разі потреби, могли бути запрошені компетентні особи, які не належали до складу гласних. Проте, останні не мали процесуальних прав, а, насамперед, надавали пояснення з фахових питань.

Особливу увагу уряд звертав на організацію засідань міських дум. Встановлювалось, що вони мали відбуватися за ініціативою губернського комісара (представник адміністративної влади на місцях, за часів Української Держави; їх замінять губернські старости), голови чи гласних, членів управи, на прохання та скарги приватних осіб. Кількість засідань не обмежувалась законодавством, проте, вимагалось встановлення чергових засідань на рік вперед, у кількості не менше 12. Передбачалась також можливість позачергового скликання засідання думи. Таке засідання могло бути призначене головою Думи на його розсуд, а також за пропозицією губернського комісара, за постановою самої Думи, за заявою міського голови, на вимогу ревізійної комісії, та за письмовою заявою, не менш як третини, гласних. З пропозиціями, заявами та вимогами щодо призначення позачергового скликання Думи слід було звертатися до голови Думи, який мав у семиденний термін призначити таке засідання.

Виконавчим органом місцевого самоврядування була управа. Це був колегіальний орган, під головуванням міського голови, який складався з товаришів голови та членів управи. До складу управи мали входити не менше, ніж 2 члени, в разі необхідності, міська дума мала право визначати і більшу кількість. Члени управи обирались на термін повноважень думи, причому не тільки з гласних думи, а з будь-яких осіб, котрі досягли 21 року та відповідали вимогам, що висувалися до кандидатів у гласні. Водночас у законодавстві встановлювались певні обмеження. Не мали право служити одночасно особи, які перебували між собою на прямій лінії споріднення. Для «ближчого керування» окремими галузями господарства передбачалася можливість обрання міськими думами «особливих осіб», а в разі необхідності, й «особливих виконавчих комітетів» (ст. 103).

На міську управу покладалось безпосереднє керівництво справами міського господарства й управління, збирання необхідних для думи відомостей та виконання її розпоряджень, складання проектів міських кошторисів, збір і використання міських податків, представлення міста в суді з майнових питань. Справи, що підлягали колегіальному розгляду управою, вирішувались більшістю голосів, а за їхньої рівноваги — вирішальним був голос голови. У виняткових випадках, останній мав право самостійно ухвалювати рішення, але був зобов’язаний доповісти про свої дії управі на першому ж її засіданні.

Взагалі варто відмітити, що, нарешті, було сформовано механізм, впровадження якого відзначав ще 1913 р. тогочасний дослідник К. Пажитов, — розмежування керівництва в органах міського самоврядування. Раніше і в думі, і в управі головував міський голова, а «такий порядок не можна вважати правильним, оскільки він може, за відомих обставин, легко ускладнити критику дій управи; тому більш доцільним є надання думі права обирати особливого голову із свого середовища» [10, 31−32]. Фактично Тимчасовий уряд реалізував це положення: управою керував міський голова, натомість в думі головувала особа, обрана з гласних на 1 рік. Права та обов’язки голови спеціально визначались додатком до ст. 58. Він мав відкривати і закривати засідання думи, ставив на обговорення питання, надавав бажаючим слово для виступу. Окремо варто відмітити актуальний, на той час, обов’язок голови — не допускати обговорення питань, що не стосуються справи або стосуються питань, що виходять за повноваження думи. Для виконання цього завдання голові надавалось право, після двократного попередження, позбавляти промовця слова. Він мав стежити за порядком на засіданнях, не допускати шуму та сторонніх розмов, вигуків. У разі непідкорення члена зібрання вимогам голови і порушення ним порядку, він міг запропонувати думі усунути таку особу від участі в зібраннях на термін не більше 1 місяця. Таке рішення мало бути ухвалено не менше, ніж 2/3 від присутніх на засіданні.

Міські самоуправління займалися справами місцевого управління та господарства. Ст. 2 визначала сферу компетенції органів міського самоуправління: складання плану міста; встановлення на користь міста зборів і повинностей; завідування рухомим і нерухомим майном міста; забезпечення благоустрою міста (більш розширений варіант); підтримка закладів, що слідкували за моральністю населення; створення та утримання міських навчальних закладів; організація виставок; охорона пам’яток культури; здійснення заходів з охорони здоров’я населення; забезпечення населення продовольством та товарами першої необхідності; надання юридичної допомоги населенню; боротьба з бідністю; охорона праці; організація громадських робіт, боротьба з безробіттям; облаштування бірж праці, благодійних закладів, громадських майстерень; сприяння розвитку місцевої торгівлі та промисловості; утримання ринків та базарів; ведення статистичної роботи по місту; організація з'їздів муніципальних діячів; здійснення заходів для забезпечення особистої та суспільної безпеки та правопорядку; завідування міліцією; забезпечення потреб військових та цивільних управлінь.

Саме така система органів міського самоврядування була створена завдяки вищеназваним постановам.

Безперечно серед її плюсів необхідно відзначити істотне розширення кількості населення, яке брало участь у виборах; впровадження дійсно демократичних засад у виборчий процес; здобуття досвіду управління громадськими справами різними прошарками населення; розширення сфери компетенції органів міського самоуправління; оптимізація внутрішньої побудови самої системи.

Як можна побачити зі змісту правових актів Тимчасового уряду, він намагався вирішити наболіле питання — створити, замість застарілих цензових органів міського управління, ефективні структурні підрозділи, забезпечивши у них участь різних верств населення. На папері дійсно відбувся перехід від «найреакційнішого в Європі устрою міського самоврядування — до найбільш прогресивного» [1, 45], але, в результаті, замість зміцнення, система місцевого самоврядування зазнала потужного удару, що, зрештою, вплинуло й на її подальшу долю, а також долю тих політичних сил, які пов’язували з нею своє майбутнє [11, 36−37].

Можна погодитися з позицією Т. Харченко, яка відзначає, що, «в умовах загальної демократизації суспільних відносин, можливо, подібний крок (реформування виборчого законодавства — О. П.) і був виправданий. Однак запровадження до закону пропорційної системи виборів гласних, у ситуації революційного підйому і поширення анархічних настроїв, через малограмотність значної частини міських мешканців і взагалі відсутність у більшості населення необхідного загальнокультурного рівня, перекреслювало переваги нового законодавства й унеможливлювало позитивний результат виборів» [4, 98−99]. Також дослідниця доходить висновку, що, через вищезазначену реформу, «думи, на які покладались важливі державні функції і значення яких як господарських органів зростало в період економічного занепаду в країні, перетворились у політичні клуби, в яких дебатували події поточного моменту» [4, 121].

Аналогічні оцінки щодо заходів Тимчасового уряду, які були спрямовані на демократизацію системи органів місцевого самоврядування, висловив Д. Підлісний. Зокрема він підкреслив їх суперечливий характер та відзначив, що «демократизовані органи місцевого самоврядування не впорались з більшістю завдань, покладених на них законом» [12, 142].

Отже, приймаючи новий муніципальний закон, Тимчасовий уряд не врахував непідготовленість більшості населення міст до таких перетворень, всю складність внутрішньополітичної ситуації. Причини занепаду самоврядування полягали в ненормальних обставинах, серед яких, на руїнах старої держави будувалося нове життя. Першорядне значення мав фактор несвоєчасного та поспішного проведення муніципальних виборів за новим законодавством. «На швидку руку зліплені політичні партії не могли осягнути до глибини народного життя й взяти керівництво політичним життям у свої руки. Рядовий мешканець задовольняв тільки свої „шкурні“ інтереси й бажання, а обов’язки громадянина він не розумів. Через це ми бачимо такі прикрі наслідки найдемократичнішої у світі реформи виборчого права за всі часи» [13, 1].

міський самоуправління законодавчий історія.

Література

• 1. Головко О. М. Харківське міське самоуправління у 1893- 1917рр.: Дис. … канд. іст. наук. — Х., 1997.
• 2. Підлісний Д. В. Формування системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування Харківської губернії за часів Гетьманату П. Скоропадського (квітень—грудень 1918 р.): Дис. … канд. іст. наук. — Х., 2008.
• 3. Бойко В. М. Українські політичні партії і блоки у виборчій муніципальній кампанії 1917 р.: Дис. … канд. іст. наук. — К, 1997.
• 4. Харченко Т. О. Становлення місцевих органів виконавчої влади та самоврядування в Українській державі (квітень—грудень 1918 р.): Дис. … канд. іст. наук. — Полтава, 2000.
• 5. Далина О. А. Проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Государственной Думы в начале ХХвека: Дисс. … канд. ист. наук. — М., 2005.
• 6. Писарькова Л. Ф. Московская городская дума: 1863— 1917 гг. — М, 1998.
• 7. Мамаев А. В. Самоуправление городов России в условиях революционного процесса 1917;1918 гг. (на материалах городов Московской, Тульской, Вятской губерний): Дисс. … канд. ист. наук. — М., 2010.
• 8. Постановление Временного правительства «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» от 15 апреля 1917 г. // Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. — 1917 — 8 июля. — № 95.
• 9. Постановление Временного правительства «Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов» от 9 июня 1917 г. // Собрание узаконений… — № 157.
• 10. Пажитов К. А. Городское и земское самоуправление. — СПб., 1913.
• 11. Бойко В. М. Реорганізація міських дум в Україні навесні 1917 р. // Укр. істор. журн. — 2003. — № 4.
• 12. Підлісний Д.В. Діяльність владних структур Гетьманату П. Скоропадського щодо оновлення складу міських і земських управ Харківської губернії // Каразінські читання (історичні науки): Мат. міжн. наук. конф. — Х., 2007.
• 13. Занепад ідеї самоврядування //Відомості краєвої преси. — 1918. — № 48. — 18 липня.