Становлення колективного безпекового механізму «АДММ+» у Східній Азії

Анотація

Проаналізовано процес створення форуму міністрів оборони у рамках «АДММ+'' за участі десяти держав АСЕАН та їхніх восьми основних «партнерів з діалогу» — Австралії, Індії, КНР, Нової Зеландії, Південної Кореї, Росії, США та Японії. Досліджено еволюцію ідеї «АДММ+», яка є одним із механізмів розбудови Політико—безпекової спільноти АСЕАН до 2015 р. Автор розкриває перспективи і перешкоди на шляху діяльності цього багатостороннього безпекового механізму у Східній Азії протягом усього періоду його існування — з 2010 до 2015 рр. Аналізуються процеси колективного вирішення державами—учасницями нетрадиційних викликів регіональної безпеки (подолання наслідків стихійних лих, морська безпека, боротьба з тероризмом), потенціал форуму «АДММ+» щодо розв’язання територіальних суперечок у Східно—Китайському та Південно—Китайському морі, і його співвідношення з іншими безпековими механізмами у Східній Азії — Регіональним форумом АСЕАН та «Діалогом Шангрі—Ла». Для визначення перспектив політичної та безпекової взаємодії зазначених країн використовуються хронологічний, порівняльний та системний методи. Робиться висновок, що форум «АДММ+» є достатньо конкурентоспроможним та має потенціал стати провідною моделлю регіональної інтеграції у сфері безпеки, що зумовлюється такими факторами: 1) розвинутою організаційною структурою форуму та націленістю його учасників на практичну реалізацію спільних проектів; 2) представленістю у «АДММ+» основних регіональних гравців (КНР, США та Японії) та можливістю ефективного залучення всіх учасників до програм співробітництва.

Ключові слова: Східна Азія, АСЕАН, «АДММ+», «партнери з діалогу» АСЕАН, Регіональний форум АСЕАН, «Діалог Шангрі—Ла».

Підґрунтям механізму багатосторонньої кооперації у сфері безпеки «АДММ+» у Східній Азії став запуск у травні 2006 р. постійних зустрічей міністрів оборони АСЕАН (АДММ; англ. ASEAN Defence Ministers Meeting, ADMM). Створення таких нарад було продиктовано планами членів Асоціації щодо розбудови Політико-безпекової спільноти АСЕАН до 2015 р., що закріплено у Другій Балійській декларації згоди 2003 р. та В'єнтьянському плані дій 2004 р. Однією з основних цілей АДММ, що були визначені у першому спільному прес-релізі міністрів, проголошувалось посилення співробітництва між країнами-учасницями Асоціації у галузях оборони та безпеки, а також активне залучення до співпраці «партнерів з діалогу» АСЕАН [1]. Така стратегія передбачала втілення у життя нової концепції АСЕАН — «військової дипломатії», — що націлена на встановлення позитивних та продуктивних відносин між регіональними військовими лідерами, які засновані на взаємній довірі, а не сприйнятті інших держав у якості потенційної загрози [2, с. 7]. Відповідно, АДММ постала як «відкрита, гнучка та зовнішньо орієнтована» структура, що має сприяти стабільному та мирному розвитку у регіоні [1].

Вже на другій зустрічі міністрів оборони країн АСЕАН, що відбулась у листопаді 2007 р. у Сінгапурі, учасниками було ухвалено спеціальний Протокол до концепції АДММ у якому встановлювалась потреба розширення цієї структури за рахунок «партнерів з діалогу» АСЕАН, а також підписано Угоду стосовно цієї концепції, яка отримала назву «АДММ+» (англ. ASEAN Defence Ministers Meeting Plus, ADMM+) [3]. У документі про «АДММ+» окреслювались основні переваги для членів Асоціації від розширення безпекової кооперації у рамках АДММ, а саме:

збільшення ефективності у боротьбі з нетрадиційними загрозами, такими як тероризм та стихійні лиха, у якій кооперація АСЕАН з іншими державами Східної Азії визнавалась незамінною;

набуття нового досвіду країнами Асоціації у співробітництві з «партнерами з діалогу» та збільшення ресурсних можливостей при вирішенні безпекових проблем; закріплення за АСЕАН провідної ролі у багатосторонній співпраці у цій сфері [4].

Ключовим мотивом до формування «АДММ+» було збереження за АСЕАН центральної ролі у процесах регіональної інтеграції у безпековій сфері. По-перше, за учасниками АДММ, що проголошувався «рушійною силою» майбутнього форуму, встановлювалось право визначати сфери та рівні співробітництва АСЕАН із зовнішньорегіональними державами. По-друге, заяви на отримання членства у «АДММ+» мали подаватись до Голови АДММ — міністра оборони однієї з країн Асоціації, яка є головуючою протягом певного року. Ці подання мають розглядатись всіма учасниками АДММ, а рішення стосовно прийняття нових країн до «АДММ+» має прийматись методом консенсусу всіх сторін. По-третє, чинний Голова АДММ також очолює форум «АДММ+». Основними нормами кооперації у рамках розширеної структури визначались принципи т.зв. «шляху АСЕАН», зокрема невтручання у внутрішні справи, консенсус у процесі прийняття рішень, рівність усіх сторін та повага до національного суверенітету. Окремо у концепції «АДММ+» зазначалось, що запланована структура постане форумом з безпеки та оборони, а не військовим альянсом [4].

Питання щодо потенційних членів форуму «АДММ+» було вирішено на третій зустрічі міністрів оборони країн-учасниць АСЕАН у лютому 2009 р. у Таїланді. У прийнятому документі «Принципи участі у АДММ+» були встановлені три критерії для країнпретендентів: 1) держава-позивач має бути «партнером з діалогу» АСЕАН; 2) наявність суттєвих зв’язків з міністерствами оборони країн-членів АДММ; 3) націленість на кооперацію з учасниками АДММ у посиленні регіональної безпеки та розвитку оборонного потенціалу регіону [5]. Помітну роль у прискоренні процесу формування «АДММ+» відіграли представники В'єтнаму, які запропонували провести першу розширену зустріч міністрів оборони країн Східної Азії у Ханої. Того ж року, під час обговорення організаційних питань майбутнього форуму на ретриті міністрів АДММ, В'єтнам висунув ідею запросити до «АДММ+» вісім основних «партнерів з діалогу» Асоціації - Австралію, Індію, КНР, Нову Зеландію, Південну Корею, Росію, США та Японію [2, с. 12]. Ця пропозиція в'єтнамської сторони була підтримана іншими учасниками зустрічі. китайський тероризм безпека У 2010 р. В'єтнам, який був Головою АСЕАН того року, продовжив активно розробляти концепцію нового безпекового форуму. Така позиція Ханою обумовлювалась необхідністю вирішення безпекової проблеми, що пов’язана з територіальними суперечками у Південно-Китайському морі. З огляду на односторонні та іноді агресивні дії КНР у питанні приналежності Парацельських островів та архіпелагу Спратлі, В'єтнам розраховував включити цю проблему до порядку денного «АДММ+», до якого окрім КНР мали увійти США.

Відповідно, на четвертій зустрічі АДММ у травні 2010 р. у Ханої було прийнято два важливі документи, що стосувались форми та складу, а також умов і процедур роботи майбутнього форуму. В Угоді щодо конфігурації та складу «АДММ+» міністри оборони країн АСЕАН, не обмежуючись існуючими форматами «АСЕАН+1» та «АСЕАН+3», затвердили формат «АСЕАН+Х» (х — довільна кількість країн), що мав бути застосований у новій структурі кооперації. На думку учасників зустрічі, така конфігурація сприяє формуванню збалансованого складу учасників та представленості різних позицій, що є необхідним для ефективного вирішення міжнародних безпекових проблем. Також у цій угоді міністри оборони АДММ офіційно запросили вісьмох «партнерів з діалогу» АСЕАН долучитись до створення «АДММ+» [6]. У другому Договорі щодо умов та процедур діяльності було визначено частоту зустрічей у рамках «АДММ+», що мали відбуватись раз на три роки, одразу після наради міністрів оборони АСЕАН. Окрім цього було вирішено створити декілька робочих груп, які б займались вирішенням конкретних питань, особливо у сфері нетрадиційної безпеки [7]. Таке детальне узгодження організаційних елементів майбутнього форуму свідчило про намір АСЕАН інституціоналізувати структуру «АДММ+» та створити механізм практичного вирішення конкретних безпекових проблем, на противагу репутації Регіонального форуму АСЕАН (АРФ) як «декларативної організації». Більш того, статус «офіційного» багатостороннього діалогу «АДММ+», мав змістити з провідних позицій у регіоні «Діалог Шангрі-Ла», у якому країни АСЕАН не займають центральну роль та не можуть впливати на процес формування тематики зустрічей.

12 жовтня 2010 р. у Ханої відбулась урочиста зустріч «АДММ+», що стала першим офіційним багатостороннім заходом у рамках якого зустрілись міністри оборони країн АСЕАН та вісім представників «партнерів з діалогу», зокрема голови міністерств США Р. Гейтс та КНР Лян Гуанлі. Попри намір В'єтнаму обговорити у рамках зустрічі проблему загострення протиріч у Південно-Китайському морі, основну увагу учасники форуму приділили розгляду нетрадиційних викликів безпеки у Східній Азії. Зважаючи на порушені теми діалогу міністри «АДММ+» домовились створити п' ять експертних робочих груп, що займаються розробкою практичних заходів кооперації у таких сферах: гуманітарна допомога та подолання наслідків стихійних лих; морська безпека; миротворчі операції; боротьба з тероризмом; військова медицина. Додатково у рамках форуму було сформовано механізм зустрічей вищих посадових осіб міністерств оборони «АСЕАН+» (АДСОМ+; англ. ASEAN Defence Senior Officials Meeting Plus, ADSOM+), що є відповідальними за втілення спільних угод міністрів «АДММ+» [8].

Характерною рисою діяльності робочих груп «АДММ+» є практика співголовування відповідно до якої кожну групу очолює одна країна-учасник АСЕАН та держава зі списку «партнерів з діалогу». На першій зустрічі міністрів оборони було вирішено, що у групі з гуманітарної допомоги та подолання наслідків стихійних лих головуватимуть В' єтнам та КНР; у групі з морської безпеки — Малайзія та Австралія; з миротворчих операцій — Філіппіни та Нова Зеландія; з контртероризму — Індонезія та США; з військової медицини — Сінгапур та Японія [9]. Для певних учасників форуму, особливо КНР та В' єтнаму, така тісна кооперація у межах однієї робочої групи стала першим досвідом тривалої взаємодії у сфері безпеки. У свою чергу, це має зменшити вороже сприйняття між країнами, посилити взаємодовіру та сформувати комплексне бачення безпекових проблем у регіоні.

Акцент на питаннях нетрадиційної безпеки вказує на бажання учасників «АДММ+» оминути «чутливі» безпекові проблеми у Східній Азії. Зрозуміло, що обговорення заходів щодо гуманітарної допомоги або розвитку військової медицини виключає можливість будь-яких конфліктів у рамках форуму. Натомість більш «гострі» питання стосовно територіальних суперечок між КНР та чотирма країнами АСЕАН (Бруней, В' єтнам, Малайзія та Філіппіни), а також між Китаєм та Японією, Республікою Кореєю та Японією, Індією та КНР залишаються нерозглянутими. Це, у свою чергу, ставить під сумнів ефективність роботи «АДММ+» при вирішенні конкретних безпекових проблем. З іншого боку, внесення питань ПівденноКитайського моря до тематики форуму мало всі шанси стати на перешкоді його розвитку, з огляду на спротив Пекіну розглядати ці проблеми у багатосторонньому форматі.

Паралельно з початком роботи експертних груп у рамках «АДММ+», помітною у 2011;2013 рр. стала тенденція посилення зв’язків міністрів оборони АСЕАН з їхніми колегами з КНР та США. У травні 2011 р., за ініціативи Пекіну, відбулась перша неформальна зустріч учасників АДММ з міністром оборони КНР Лян Гуанлі. Наступного року, перед шостою нарадою АДММ у Пномпені (Камбоджа), Лян Гуанлі ще раз зустрівся з міністрами країн Асоціації, а у 2013 р. його наступник — генерал Чан Ванцюань запропонував проводити регулярні офіційні зустрічі у форматі «АДММ+КНР». У свою чергу, міністр оборони США Л. Панетта був присутній на ретритах АДММ у 2011;2012 рр., а у серпні 2013 р. зустріч військових лідерів АСЕАН відвідав новий міністр оборони США Ч. Хейгел. До того ж, на черговій сесії «Діалогу ШангріЛа» у червні 2013 р. Ч. Хейгел висунув ідею провести наступну зустріч «АДММ+США» у 2014 р. на Гаваях [10, с. 2−3]. Така активізація співробітництва країнучасниць АСЕАН з КНР та США потенційно може втілитись у створенні нового формату взаємодії у сфері безпеки — «АДММ+1». Однак наслідки цього процесу є достатньо суперечливими, оскільки це може спричинити негативну реакцію інших шести «партнерів з діалогу» АСЕАН, які не матимуть такого механізму кооперації. Відповідно, важливим питанням для АСЕАН є узгодження власних партнерських зобов’язань з зовнішньорегіональними державами та встановлення такого балансу сил, який би сприяв подальшому розвитку багатосторонньої структури «АДММ+», без створення закритих угрупувань.

Найбільшим досягненням форуму «АДММ+» за три роки його існування стало проведення у червні 2013 р. у Брунеї перших спільних тренувань з гуманітарної допомоги і подолання наслідків стихійних лих, а також з військової медицини. Метою заходу, у якому були задіяні 3200 військовослужбовців, сім кораблів та п’ятнадцять гелікоптерів, була підготовка до конкретних операцій з використанням військових сил країн-учасниць. Пошуково-рятувальні, інженерні та військово-медичні команди країн «АДММ+» прийняли участь у маневрах, що були націлені на налагодження кооперації у випадку землетрусів та повені, зокрема у проведенні евакуації постраждалих та доставки допомоги до вражених стихійним лихом регіонів. Активну участь у навчаннях прийняли вісім «партнерів з діалогу» АСЕАН: США залучили до колективних вправ вантажні кораблі власних ВМС, КНР — госпітальне судно, а від Японії були присутні більше 300 військових [11]. Такі маневри учасників форуму стали найбільшим заходом в історії регіону у сфері безпеки та оборони, що засвідчило про потенціал «АДММ+» постати механізмом практичної кооперації у Східній Азії. Додатково у 2013 р. у рамках форуму були проведені контртерористичні тренування в Індонезії та навчання у галузі морської безпеки в Австралії. Останні вчення у рамках робочої групи з миротворчих операцій відбулись у лютому 2014 р. у Манілі (Філіппіни) [12].

Важливими для організаційного становлення «АДММ+» стали результати другої зустрічі учасників форуму, що відбулась 29 серпня 2013 р. у Бандар-Сері-Бегавані (Бруней). З огляду на принцип ротації співголовування у експертних робочих групах у 2013 р. були затверджені нові голови п’яти основних напрямків кооперації: Лаос та Японія у групі з гуманітарної допомоги та подолання наслідків стихійних лих; Бруней та Нова Зеландія — морська безпека; Сінгапур та Австралія — контртероризм; Камбоджа та Південна Корея — миротворчі операції; Таїланд та Росія — військова медицина [13]. Також за ініціативи представників Ханою було створено шосту робочу групу з розмінування, за координацію діяльності якої відповідають В'єтнам та Індія. Однак інші шість країн «АДММ+» — Індонезія, КНР, Малайзія, М’янма, Філіппіни та США, — не очолили жодної експертної групи. Відповідно, для того щоб повною мірою залучити до співпраці всіх учасників, у рамках форуму мають бути створені ще три нові групи. Потенційними сферами для цих груп можуть стати військово-промислова індустрія, оборонна кооперація та військове матеріально-технічне забезпечення. Саме у цих галузях міністри оборони країн АСЕАН у 2013 р. домовились посилити співробітництво [10, с. 5].

Іншим зрушенням в еволюції «АДММ+» стало збільшення частоти зустрічей міністрів оборони, які мають проводитись кожні два роки. Організація наступного третього форуму запланована на 2015 р. у Малайзії [14]. Також у 2013 р. було обговорено питання подальшого розширення форуму, зважаючи на рекомендації певних учасників «АДММ+» включити Канаду до його складу. Міністри оборони країн АСЕАН відхилили цю пропозицію, аргументуючи це тим, що у найближчі роки необхідно сконцентруватись на посиленні відносно нового механізму безпекової кооперації, а не на збільшенні кількості його членів [10, с. 5].

Останнім важливим рішенням стосовно подальшої роботи «АДММ+» стало прийняття на восьмій зустрічі міністрів оборони країн-учасниць АСЕАН у травні 2014 р. Додаткового протоколу до угод про створення АДММ і «АДММ+». У цьому документі «АДММ+» визнається основним механізмом співробітництва країн Асоціації з зовнішньорегіональними державами у сфері безпеки. Створення ж численних вузьких угрупувань, на думку учасників АСЕАН, може стати перешкодою на шляху розвитку форуму та обмежити можливості вільного діалогу та взаємних консультацій між країнами «АДММ+» [15]. Тобто, ініціативи КНР та США щодо організації окремих безпекових діалогів у форматі «АДММ+1» підтримки серед членів АСЕАН не отримали. Це свідчить про бажання країн Асоціації сформувати міцну багатосторонню структуру у сфері безпеки, результати діяльності якої не розмивались та не дублювались би роботою вужчих груп.

Актуальним питанням розвитку «АДММ+» є його співвідношення з іншими колективними безпековими механізмами у Східній Азії - Регіональним форумом АСЕАН та «Діалогом Шангрі-Ла». Не зважаючи на відмінності в обставинах походження, структурі та кількості учасників у вказаних форумах, їхні цілі та основні напрямки співробітництва є подібними. Тобто, для ефективної діяльності кожної зі схем необхідно розділити сфери праці, що б не накладались одна на одну. Станом на 2014;2015 рр. форум «АДММ+» є достатньо конкурентоспроможним та має потенціал стати провідною моделлю регіональної інтеграції у сфері безпеки. По-перше, організаційна структура «АДММ+» є більш розвинутою, аніж у АРФ та «Діалозі Шангрі-Ла», з огляду на роботу у рамках форуму експертних груп, які, у першу чергу, націлені на практичну реалізацію проектів та проведення військових тренувань. По-друге, кількісний склад форуму є вдалим балансом між представленістю у «АДММ+» основних регіональних гравців та можливістю ефективного залучення всіх учасників до програм співробітництва. По-третє, привабливість «АДММ+» серед країн Східної Азії обумовлюється використанням у його роботі принципів «шляху АСЕАН», які є комфортними для провідних сил регіону. Підтвердженням цього є постійна присутність на зустрічах членів форуму міністра оборони КНР, у той час як у «Діалозі Шангрі-Ла» Китай, як правило, представляють голова відділу іноземних справ міністерства оборони та вищий офіцерський склад [2, с. 15−16].

Заважаючи на невеликий період діяльності форуму «АДММ+» окреслювати його недоліки та проблеми діяльності поки що зарано. Проте, якщо учасники форуму дійсно націлені створити дієвий механізм вирішення безпекових проблем у регіоні, до тематики зустрічей міністрів оборони мають бути внесені питання територіальних суперечок у СхідноКитайському та Південно-Китайському морі. Звісно, що проблема спірних островів навряд чи може бути вирішена у рамках «АДММ+». Однак форум може постати важливим інструментом налагодження конструктивного діалогу між учасниками диспутів та встановлення норм і правил поведінки, особливо у сфері морської безпеки. Відповідно, перспективи розвитку «АДММ+» залежать від бажання його членів сформувати атмосферу довіри між собою, зокрема у «чутливих» безпекових питаннях у Східній Азії.

Список використаних джерел

• 1. Joint Press Release of the Inaugural ASEAN Defence Ministers' Meeting Kuala Lumpur, Kuala Lumpur, 9 May 2006 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: http://bit.ly/1q0veDQ
• 2. Shoji T. ASEAN Defense Ministers' Meeting (ADMM) and ADMM Plus: A Japanese Perspective [Electronic resource] / The National Institute for Defense Studies website. — Access mode: http://www.nids.go.jp/english/publication/kiyo/pdf/2013/bulletin_e201 3₂.pdf
• 3. Protocol to the Concept Paper for the Establishment of the ADMM, adopted the 2nd AdMm, Singapore, 13−15 November 2007 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: http://bit.ly/1odBRP4
• 4. Concept Paper on ADMM-Plus, adopted at the 2nd ADMM, Singapore, 13−15 November 2007 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: https://admm.asean.org/dmdocuments/4.%20Annex%20G_ADMMPlus%20Concept%20Paper.pdf
• 5. Concept Paper on ADMM-Plus Principles for Membership, adopted at the 3rd AdMM, Pattaya, 25−27 February 2009 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: http://bit.ly/1naazcL
• 6. Concept Paper on ADMM-Plus Configuration and Composition, adopted at the 4th ADMM, Ha Noi, 11 May 2010 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: https://admm.asean.org/dmdocuments/6.%20ADMM-Plus%20Configuration%20and%20Composition.pd
• 7. Concept Paper on ADMM-Pus Modalities and Procedure, adopted at the 4th ADMM, Ha Noi, 11 May 2010 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: https://admm.asean.org/dmdocuments/5.%20ADMM-Plus%20Modalities%20and%20Procedure.pdf
• 8. Ha Noi Joint Declaration on the First ASEAN Defence Ministers' Meeting Plus, Ha Noi, 12 October 2010 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: https://admm.asean.org/dmdocuments/JointDeclaration-ADMM-Plus-101 012.pdf
• 9. Chairman’s Statement of the 1st ADMM-Plus, Ha Noi, 12 October 2012 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: http://bit.ly/1oZHQqQ
• 10. Chalermpalanupap T. ASEAN Defence Diplomacy and the ADMM-Plus. [Electronic resource] / Institute of Southeast Asian Studies website. — Access mode: http://www.iseas.edu.sg/documents/publication/iseas_perspective₂₀₁ 3₄₉_asean_defence_diplomacy_and_the_admm_plus.pdf
• 11. Tsuruoka M. An Era of the ADMM-Plus? Unique Achievements and Challenges [Electronic resource] / Center for Strategic and International Studies website. — Access mode: http://csis.org/files/publication/Pac1369.pdf
• 12. About the ASEAN Defence Ministers' Meeting (ADMMPlus) [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: https://admm.asean.org/index.php/aboutadmm/about-admm-plus.html
• 13. Concept Paper on the Transition of the ADMM-Plus Experts' Working Group Co-Chairmanship, adopted at the 7th ADMM, Bandar Seri Begawan, 7 May 2013 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: https://admm.asean.org/index.php/2012;12−05−19−05−19/admmplus/admm-plus-concept-papers.html
• 14. Concept Paper on Frequency of ADMM-Plus Meeting, adopted at the 6th ADMM, Phnom Penh, 29 May 2012 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: http://bit.ly/1lhThiT
• 15. Additional Protocol to the Concept Papers on the Establishment of an ADMM and the ADMM-Plus, adopted at the 8th ADMM, Nay Pyi Taw, 20 May 2014 [Electronic resource] / ASEAN Defence Minister’s Meeting website. — Access mode: http://bit.ly/1rZqJc5