Местное самоврядування у Росії: історія та сучасне правове регулирование

содержание ВСТУПЛЕНИЕ 3.

Частина I. Історія 5.

§ 1. ДО XIX СТОЛІТТЯ 5 § 2. ЗЕМСЬКА І МІСЬКА РЕФОРМИ XIX СТОЛІТТЯ 8 § 3. ПОЧАТОК XX СТОЛІТТЯ — СПРОБИ РЕОРГАНІЗАЦІЇ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ 15 § 4. ВІД САМОВРЯДУВАННЯ До РАДАМ 20 § 5. ДОВГЕ ПОВЕРНЕННЯ 22.

Часть II. Сучасне правове регулювання 25.

§ 1. КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ГРОМАДЯН РОСІЇ 25 § 2. ЗНОВУ У СЕРЕДИНІ ШЛЯХУ 28 § 3. ЗАВДАННЯ ФЕДЕРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ 33 § 4. НА СТИКУ ІНТЕРЕСІВ 38 § 5. ПРАВО НА САМОСТІЙНІСТЬ 42 § 6. ЛЮДСЬКИЙ ЧИННИК 53.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

58.

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ У СУЧАСНІЙ РОСІЇ. МАТЕРІАЛИ До БІБЛІОГРАФІЇ (1990; 97 рр.) 59.

ВСТУПЛЕНИЕ.

НОВИЙ ЗАДАчЕЙ ДЕМОКРАТИчЕСКОГО ДЕРЖАВИ яВЛяЕТСя СТВОРЕННЯ НАЙБІЛЬШ БЛАГОПРИяТНЫХ УСЛОВИЙ ДЛя РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВ І СВОБОД ЙОГО ГРОМАДЯН. ПРИ ЦЕ ПИТАННЯ РАЦІОНАЛЬНОГО ДЕРЖАВНОГО УСТРОЮ СВОДИТСя До СТВОРЕННЯ ТАКИЙ СИСТЕМИ ВЛАДИ І УПРАВЛЕНИя, ПРИ ЯКОЮ ЦЯ ЗАДАчА ВИРІШУВАЛАСЯ Б НАЙБІЛЬШ ЕФЕКТИВНО. ОБ'ЄКТИВНО СУЩЕСТВУЮТ ПРОБЛЕМИ, ЯКІ МОЖУТЬ БУТИ ВИРІШЕНІ ТІЛЬКИ НА ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНОМУ РІВНІ З ПРИВЛЕчЕНИЕМ ЦЕНТРАЛІЗОВАНИХ ЗАСОБІВ І РЕСУРСІВ. До ТАКИМ ПРОБЛЕМАМ СЛІД ЗАРАХУВАТИ ОБЕСПЕчЕНИЕ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ЦІЛІСНОСТІ, НЕЗАЛЕЖНОСТІ, СТВОРЕННЯ ЄДИНОЇ ПРАВОВОЇ БАЗИ, РОЗРОБКУ І РЕАЛІЗАЦІЮ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ ВО ВНЕШНЕПОЛИТИчЕСКОЙ І ВНЕШНЕЭКОНОМИчЕСКОЙ ОБЛАСТяХ, КОНСТИТУЦІЙНЕ ВИЗНАННЯ І ГАРАНТІЇ ОСНОВНИХ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН, ПРИНяТИЕ І РЕАЛІЗАЦІЮ ДЕРЖАВНИХ ПРОГРАМ У ОБЛАСТІ НАУКИ, КУЛЬТУРИ, ОБРАЗОВАНИя, ЗДРАВООХРАНЕНИя, СОЦИАЛЬНОЙ ЗАХИСТУ, ПРАВОПОРяДКА І БЕЗПЕКИ І Т.П.

Але водночас реалізація багато з названих завдань, забезпечення певного життя населення здійснюється над державі взагалі, а конкретних територіальних утвореннях компактного проживання громадян — муніципальних утвореннях. Саме повинні прагнути бути передусім створено умови реалізації гарантованих державою права і свободи, і навіть забезпечена можливість впорядкованого проживання. Тут кожен день треба забезпечувати їхня безпека, надавати обслуговування, дозволяти отримання стандартного освіти, створювати робочі місця, надавати транспортні, торгові, побутові, комунальні услуги.

Історія Росії свідчить, що спроби вирішити завдання з допомогою централізованої структури влади й управління, приречені на провал.

У книжці «Земство і земська реформа «(1918 р.) Б. Б. Веселовський писав: «При кріпацькій праві, до 1960;х років уже минулого століття, Росія скеровувалась повністю чиновниками і поміщиками, яких Микола І називав своїми полицмейстерами… У недосконалостях такого управління і такі порядків ставали все ясніше і ясніше тоді як показує життя розвивався і російське держава мало рівнятися на інших цивілізованим державам… Доводилося подумати, як поліпшити це управління. І вже на початку ХIХ століття уряд стало складати різні проекти, як виправити справи місцевого управління… Складалися таємно різні проекти, хіба що послабити гне кріпацтва, проте боялися вступити рішуче — боялися повстання селян, боялися зашкодити та інтересам поміщиків. Та життя робила своє справу і зрештою довелося відмовитися від кріпацтва (реформа 19 лютого 1861 р.). Водночас поставили і питання, як поліпшити управління на місцях. При кріпацькій праві не міг поліпшити місцеве управління; скасування ж кріпацтва відразу запропонувало й питання такому поліпшенні «[1].

Ті ж виникли проблеми існували й у міського життя: «Місто без схвалення адміністрації неспроможна ступити… жодного кроку, й у, звісно, потрібно бачити головної причини відсталості наших у справі благоустрою. По суті своєму поняття про самостійності місцевого самоврядування несумісне із наданням адміністрації права затверджувати чи не стверджувати посадових осіб, а тим паче — призначення їх зі свого розсуду. Якщо органи місцевого самоврядування можуть самостійно управляти справами міста, то їм повинно бути надано право вибирати підхожих осіб виконання своїх задумів «[2].

Вже ХІХ столітті фахівцям було зрозуміло, що за такого способі управління громадяни перестають бути суб'єктами управлінської діяльності, перетворюючись на пасивні, а окремих випадках, й у активно які протидіють об'єкти (як це було зі столипінської реформою). Ні перше, ні інше не сприяє ефективному функціонуванню держави, а головне, реалізації права і свободи граждан.

XX століття завдало розуміння те, що демократичне, правове держава, громадянське суспільство, може вирішувати свої основні завдання лише за наявності розвиненою системи самоврядування як місцевого, і громадського. Жителі населених пунктів повинен мати можливість самостійно, під свою відповідальність вирішувати питання своєї життя, використовуючи форми як прямий демократії, і через обрані ними органів самоврядування. Причому обсяг повноважень цих органів повинен визначатися можливостями їхнього реалізації і іншим. Лише за такої підході можливо оптимальне поєднання інтересів загалом та її громадян. Лише такий підхід забезпечує в обсязі права, волі народів і інтереси граждан.

В мені весь періоди становлення Росії виглядала як єдиної й великої країни, особливо у кризові періоди, чітко виявлялися дві тенденції: об'єднання з урахуванням сильної центральної влади й роз'єднання, суверенізація територій, її складових. Причиною стали як об'єктивні історичні та соціально-економічні умови, і суб'єктивне бажання питомих владетелей, чи регіональних еліт, в сучасних політичних термінах, бути всевладними господарями у обмежених, але самодостатніх, зі своїми погляду, пределах.

Поруч із двома зазначеними основними тенденціями всіх етапах розвитку державності іноді явно, іноді у менш помітної мері виявлялася третя — становлення та розвитку місцевого самоврядування. У періоди роз'єднаності самоврядування було з інструментів управління для регіональної влади. При посиленні центральної влади самоврядування був у значною мірою компромісом між верховна влада і які входять у склад єдиної держави територіями. Визнання прав територій на самоврядування згладжувало гостроту протистояння центру і провинции.

У тому мірою самоврядування у Росії існувало по всьому протязі її історії. У цьому важливим обставиною і те, що, як й у час, держава свідомо йшло відродження самоврядування періоди кризи структурі державної влади, принуждаемое неминучою необхідністю проведення реформ.

Частина I. История.

ОБРАЩАяСЬ До ІСТОРІЇ РОСІЙСЬКОГО ДЕРЖАВИ, МИ МОЖЕМО ПРОСТЕЖИТИ ОСНОВНІ ЕТАПИ СТАНОВЛЕНИя І РАЗВИТИя САМОУПРАВЛЕНИя У РОСІЇ ДЛя УчЕТА І ПОДАЛЬШОГО ИСПОЛЬЗОВАНИя ИСТОРИчЕСКОГО ДОСВІДУ ПРИ ВИЗНАЧЕННІ І УТОчНЕНИИ ЦІЛЕЙ І ЗАДАч, ЯКІ ПОВИННІ БУТИ ВИРІШЕНІ ДЕРЖАВОЮ І ОБЩЕСТВОМ.

§ 1. ДО XIX ВЕКА.

З емская реформа Івана IV, покликана знищити опустошавшую країну систему годівель, надала широкі повноваження «земським «і «губным «старостам, що обирається населенням. У завдання земських і губних влади входило переважно виконання доручень центрального уряду щодо управлінню, передусім збір податків. Рішення ними місцевих проблем вважався другорядною справою. Проте безсумнівним прогресивним елементом реформи було впровадження виборного початку в усіх галузях управления.

ХVII століття оголосив війну реформам ХVI століття, звівши нанівець ідею місцевої самостійності виборних посад. «Коронні «чиновники — воєводи витіснили «виборних людей «ХVI століття і буде стали бесконтрольными начальниками і уездов.

У 1708 року Петром I було створено вісім губерній, а до кінця царювання кількість їх сягнуло дванадцяти. Усі управління губернією перебував у руках коронних чиновників — місцеве суспільство не приймало в ньому жодної участі. Отже, петровська губернія була не місцевої самоврядною одиницею, а лише частиною адміністративного механізму, головною функцією якого було організація армії й відшукування фінансів їхньому зміст. Задля більшої ефективності і загальну стабільність фінансові надходження у скарбницю у кожному губернії вибирався рада ландратов (ландратские колегії було перенесено Петром з Остзейских провінцій), які з губернатором обговорювали і вирішували ще й губернські справи. Те чи інший рішення ухвалювали більшістю голосів, причому мав підпорядковуватися цій більшості і губернатор.

Насправді петровський указ про виборність ландратов залишився реформою на папері: залишаючись виборними згідно із законом, ландраты фактично перетворилися на зборів чиновників, призначуваних губернатором і підлеглих ему.

З 1719 р. Петро зробив нову реформу, що до більшою бюрократизації країни й централізації адміністративної системи. Ландратские колегії було скасовано, а натомість у центрі запроваджені центральні колегії. Губернії розділені на провінції, провінції на дистрикти. На чолі провінцій і дистриктів поставлені коронні чиновники, призначувані з єдиного центру і підпорядковані лише центру. Отже, Петром було здійснено тип поліцейської держави й перед бюрократією поставлені найширші завдання: як правосуддя і безпека жителів, а й освіту, благодійність, медицина, заохочення торгівлі, і промисловості - все це покладалося на адміністрацію. Таке завдання через її труднощі й розмаїття виявилося під силу полицейско-приказной структурі управління. Спроби Петра регламентувати й упорядкувати російську життя, підпорядкувавши околиці міцної центральної влади, зазнали катастрофа. Михайловський може дисциплінувати адміністрацію і справитися з численними правопорушеннями, допускаемыми чиновниками щокроку, Петро звертається до місцевого самоврядування, але його реформи зазнають поразки. З 1714 р. він засновує виборну посаду земського комісара для збору нового податку — подушної податі. Земський комісар вибирався місцевим дворянським суспільством терміном роком, був перед своїми виборцями і навіть підлягав суду за недогляди службовими щаблями. Але невдовзі і це посаду втратила свою незалежність від коронній адміністрації, і повністю підкорилася її влиянию.

До Петру ж походять і перші спроби устрою нового лад, по західноєвропейському зразком, міського життя. У 1699 року їм було видано Укази про заснування Бурмистерской Палати у Москві про відкриття Земських хат у решті містах, а 1718−1724 рр. вони було замінено магістратами. Ці заходи мали за мету усунення місцевих наказових влади від втручання у справи посадских громад. Як багато і земські хати, магістрати є майже установами судовими і адміністративнофінансовими. Там покладалася обов’язок спостереження за розкладкою державних зборів і мит, і право їх збиранням. З іншого боку, на магістрати передбачалося покласти нагляд внутрішнім порядком і благоустроєм у місті, але на ділі це здійснено не было.

Що ж до прав, наданих магістратам, всі вони були дуже скромні. Найголовнішим було право розкладки податей і повинностей, здійснюване через старост і старшин з дозволу усіх громадян. Але права самообложения і самостійного витрати зібраних сум магістрати не отримали. Кількість членів магістрату чого залежало від того, якого розряду належав даний місто. У містах першого розряду магістрати складалася з чотирьох бурмістрів і самого президента, що стояв на чолі їх, а містах останнього (п'ятого) розряду колегіальне установа замінялося одноосібної посадою бурмістра. Обирані населенням члени колегіальних присутностей надходили в повне розпорядження центральної урядової влади, і всі значення виборів зводилося лише до того, що «населення мало поставляти перед урядом зі свого середовища виконавчих агентів з запорукою право їх старанність «[3].

Нова корінна реформа у сфері земського та міського управління пішла потім у кінці ХVIII століття поблизу Катерині II; ця реформа залишила значно більше глибокі сліди, ніж спроби Петра I, як і російському законодавстві, і у наступної практичної діяльності міських і земських учреждений.

Перетворити увагу до цей бік російської життя Катерину II змусили незліченні зловживання адміністрації, і широко распространившееся невдоволення населення. У 1766 р. Катерина видає маніфест про обрання до комісії депутатів від усіх місцевостей і посад до обговорення місцевих потреб. Дворяни висилали від кожної повіту по депутату; міські обивателі за одним від міста; інші стану звання за одним від міста своєї провинции.

Вибори депутатів і вручення їм наказів відбувалися під керівництвом виборного ватажка для дворянських товариств та виборного голови для міських. В усіх життєвих наказах висловлювалася цілком певна думка про необхідності освіти місцевого самоврядування з участю громадських зусиль і про обмеження широких повноважень коронних чиновників. Результатом такої соціальної замовлення стала поява найзначніших до другий половини ХIХ століття законодавчих актів, визначальних і закріплюють окремі принципи місцевого самоврядування біля Російської Імперії: Заснування про губерніях (1775−1780 рр.) і Жалувана Грамота на правничий та вигоди містам Російської Імперії (Городовое Становище) (1785г.).

Найважливіші реформи відбилися у частині «Установи керувати Губерній Всеросійської Імперії «, виданій 7 листопада 1775 р. Імперія ділиться Установою про губерніях на великі місцеві одиниці губернії, які у своє чергу більш дрібні - повіти. Заснування стосується також міст і посадів. Катерина хотіла дати особливий статут і селянству, але з встигла цього, отже волості і сільські суспільства не зачіпаються її законодавством. Для завідування місцевим благоустроєм законодавство Катерини створило всесословный «Наказ громадського піклування ». Дворянство було визнано місцевим суспільством — корпорацією, причому територіальними межами цієї суспільства було визнано кордону губернії. Вона взяла право періодичних зборів, вибирало з свого середовища: губернського і повітового ватажків дворянства, секретаря дворянства, десять засідателів верхнього земського суду, повітового суддю і засідателів, земського справника і засідателів нижнього земського суду. Подібною Катерина ІІ прагнула створити із усіх станів ряд місцевих громад («станових товариств »), надавши їм відомі права «з управлінню цих товариств », і навіть зобов’язавши ці організації здійснення більшості завдань місцевого управления[4]. Розділивши імперію на губернії і повіти, поставивши на чолі губерній намісників і створивши органи місцевого самоврядування, де засідали поруч із корінними чиновниками і місцеві виборні люди, Катерина прагнула провести принцип децентралізації влади й створити окремі самоврядні одиниці на місцях. У статтях Жалуваній Грамоти містам вперше встановлювалося у російському місті всестановий «суспільство градское », які мали містити всю сукупність постійного населення міста, і належність до якому обумовлювалася не цензовим становищем, а відомим майновим цензом. «Суспільство градское «має було обирати зі складу всесословную думу, якої вверялось завідування міським господарством. Загальна дума обирала потім із свого середовища так звану шестигласную думу, частку якої випадала найбільш інтенсивна діяльність із заведованию поточними міськими справами. У склад цієї наукової установи входили міського голову і зібрали шість гласних, за одним від кожної з 6 розрядів міського суспільства. Ведення шестигласной думи підлягав хоча б коло справ, що у загальної думи; різниця полягала в тому, що вона збиралася до розгляду складніших і важких питань, а перша учреждалась для повсякденного відправлення поточних справ. По ст. 167 Городового Положення предмети відомства думи розподілені по восьми рубриках: 1) прокорм і змістом міських жителів, 2) запобігання сварок і позовів міста з лиця околишніми містами і селищами, 3) збереження у місті світу, тиші та згоди, 4) спостереження порядку й благочиння, 5) забезпечення міста привезення необхідних припасів, 6) охорона міських будинків, заклад потрібних місту площ, пристаней, комор, магазинів, 7) прирощення міських доходів, 8) дозвіл жодних сумнівів і подиву по ремесла й гильдиям. Насправді, проте, распорядительная роль думи виявлялася значно вужчої, що було заплановано в Городовом Положении.

Крім зазначених органів Положенням 1785 р. встановлюється також зване «збори градського суспільства », у якому могли може бути усіх членів градського суспільства, але франшиза, як і пасивне виборче право, мали лише городяни, досягли 25-річного віку і її котрі володіли капіталом, відсотки від якого приносили щонайменше 50 рублів, тобто. по суті лише купці першої та другої гільдії. До компетенції цього зібрання входило: вибори міського, бургомістрів і ратманов, засідателів губернського магістрату і «совестного «суду (посословные суди, які були до 1828 г.), старост і робітничих депутатів; уявлення губернатору своїх і думок «про користь від і потреби громадських »; видання постанов; подача відповіді пропозиції губернатора; виключення з міського суспільства громадянина, зганьбленого у суді чи заплямував себе «всім відомими пороками «та інших вопросы.

На початку 1786 р. нові установи ввели у Москві Петербурзі, та був — та інших містах Імперії. Однак у більшості повітових міст невдовзі було запроваджено спрощене самоврядування: безпосереднє збори всіх членів градського нашого суспільства та за нього невеличкий виборний рада із тих представників різних груп міського населення для відправлення поточних справ. У невеличких міських поселеннях колегіальне початок зовсім знищувалося, і всі самоврядування був представлений від імені про «городових старост » .

За першого знайомство з Жалуваній Грамотою містам — вона виробляє враження широко задуманої реформи, але на ділі результати її, як і реформи, закладених у Установі про губерніях, виявилися досить жалюгідними. Місцеве самоврядування часів Катерини спіткала така сама доля, який зазнали петровські ландраты і земські комісари. Натомість, щоб підпорядкувати адміністрацію контролю місцевих виборних органів, Заснування про губерніях, навпаки, надає звиклої до влади сваволі бюрократії право контролю та керівництва з молодих, новоствореними установами, у зв’язку з ніж роль нових органів самоврядування залишалася вкрай незначною до реформи 1864 року, коли ввели земські й побудувати нові міські учреждения.

Але, попри це, значення реформ Катерини важко переоцінити: якщо реформи Петра, при окремих спробах викликати суспільство до прояву самодіяльності, загалом полягали в централізації і насадженню бюрократизму, то законодавчі акти Катерини були спрямовані на децентралізацію влади й створення місцевого громадського управління, з яким доводилося розділяти своєю владою коронним чиновникам: «Заснування про губерніях Катерини II мушу назвати основним законодавством по нашому місцевому управлінню » , — зазначав А. Д. Градовский. 5].

Саме законодавство Катерини II вважатимуться перша спроба формування російського муніципального права.

§ 2. ЗЕМСЬКА І МІСЬКА РЕФОРМИ XIX ВЕКА.

З разу після скасування кріпацтва, селянське громадське пристрій у сільській місцевості (по Положення 1861 р.) представляло з себе станові волості. Волостное управління становили волосної сход, волосної старшина з волосним правлінням і волосної селянський суд. Посади селянського громадського управління заміщувалися за вибором на 3 роки. Сільський сход і сільський староста становили сільське громадське управління. Сход вибирав сільських посадових осіб, вирішував справи про користуванні общинної землею, питання громадських потреб, благоустрою, піклування, навчання грамоті членів сільської спільноти, здійснював розкладку казенних податей, земських і мирських грошових зборів тощо. Сільський староста наділявся великими повноваженнями як у справам громадським, не більше компетенції сільського громадського управління, і адміністративно-поліцейським (охорона суспільного ладу, безпеку осіб і майн, паспортний контроль). За відсутності сільського старости рішення сільського сходу вважалися незаконными.

" Положенням про губернських і повітових по селянським справам установах «контролю селянського управління та ліквідації можливих непорозумінь між селянами і поміщиками засновувалися посади світових посередників, повітові світові з'їзди і губернські по селянським справам присутності. На посаду світових посередників обиралися місцеві потомствені дворянипоміщики, задовольняють певним майновим умовам. Світові посередники надалі придбали неабиякий вплив в земських установах. Цьому сприяв те, що виступали і земськими голосними, і начальниками селянського самоврядування, мають можливість надавати тиск на вибори гласних з крестьян.

Волостное і сільське самоврядування при такі умови розвитку одержало. Основним недоліком селянського самоврядування було збереження станового принципу у його формуванні. Органи селянського громадського управління знаходилися під подвійним контролем як з боку місцевих установ по селянським справам, основному складі яких формувався з поміщиків, і із боку судебно-административных органів, представники яких одночасно заміщали посади по селянському управлінню. Масове невдоволення селян своїм становищем, усвідомлення місцевим дворянством скрутного становища справ у губерніях призвело до сплеску політичної та суспільної активності, відповідним репресіям адміністративного апарату, відкритої боротьбі протистояння всіх рівнях влади, включаючи уряд і імператорський двір. Результатом стало твердження Олександром II компромісного Положення про земських установи, яке, після опублікування 1 січня 1864 року, протягом кілька років розповсюдили на тридцять чотири губернії Європейської Росії. Власне запровадження земських установ почалося в лютому 1865 р. й у більшості губерній закінчилося до 1867 г.

Введення ЄІАС у дію Положення про земських установах було покладено тимчасові повітові комісії, що складалися з дворянина, справника, міського голови та чиновників від палати державних майн і південь від контори питомих селян. Комісії ці становили виборчі списки і «ймовірно призначали терміни скликання виборчих з'їздів. І те, й те остаточно стверджувалося губернської тимчасової комісією, під керівництвом губернатора. У першому земському зборах вибиралася управа, яка б до першого черговому зборам уявити свої міркування щодо різним сторонам господарства і розпочати завідування капіталами, належали дореформеним учреждениям.

Становище 1864 р. поділяло виборців на 3 курии:

1. землевласників всіх сословий,.

2. городян — власників нерухомого майна в городе,.

3. сільських обществ.

Вибори проводилися роздільно: від у перших двох курій проводилися на з'їздах їхніх представників. На з'їзд представників першої курії могли може бути великі й середні поміщики. Дрібні землевласники вибирали зі свого середовища уповноважених. На з'їзд представників другий курії були присутні домовласники, фабриканти, заводчики, купці та інші заможні городяни. У виборах було неможливо брати участі: а) особи молодший 25 років; б) судившиеся і виправдані судом; в) відчужені від посади; р) котрі перебувають під і наслідком; буд) визнані невтішними; е) виключені з духовного ведомства.

Вибори гласних від селян були многоступенчатыми: спочатку сільські суспільства посилали своїх представників на волосної сход, на волостных сходах обирали виборщиків, та був із середовища вибирали встановлений кількість гласних повітового земського собрания.

З статистичних таблиць, які у книзі М.И. Свєшникова «Основи і межі самоврядування », видно, що кількість гласних у різних повітах було однаково. У межах однієї губернії різниця могла складати 4−5 раз. Так було в Воронезької губернії земське збори Бирючинского повіту складався з 61 гласного, а Коротоякского повіту — з 12 гласных[6].

Коли з'їзді кількість виборців не перевищувало число осіб, яких треба було обирати, то ми все режисери, які на з'їзд зізнавалися голосними земського зборів без проведення виборів. Обиралися голосні на 3 года.

Після обрання гласних, найчастіше восени, збиралися повітові земські зборів, у яких зазвичай головували повітові ватажки дворянства. У першому засіданні повітові голосні обирали зі свого середовища губернських гласних: від 6 повітів — 1 губернський гласний. До складу губернських земських зборів входили ватажки дворянства, голови управ всіх повітів, 2−3 чиновника від казенних і питомих маєтків. Т.а., вищу ланка земського самоврядування формувалося з урахуванням непрямих виборів і навіть представництва чинов.

Губернські зборів проводилися 1 на рік, але могли скликатися і надзвичайні зборів. На засіданнях головував губернський ватажок дворянства. Для поточної праці та повітові, і губернські зборів обирали Управи у складі 3-х людина: голови і двох членів (членів земських управ може бути збільшено до 4-х — в повітах, до 6−8 — в губерниях).

У основу Положення 1864 р. було покладено принцип майнового цензу, причому першому плані висувалися інтереси дворян-землевладельцев, з інтересами ж промисловців селян вважалися мало. Переважна впливом геть місцеві справи було надано дворянству.

Коли Державному Раді було висунуто питання земстві, міністр внутрішніх справ України та одночасно голова земської комісії П. О .Валуїв, хіба що вибачаючись за половинчастість реформи, заявив, що «перший крок було не повинен вважатися останнім, що заснування земства — є лише створення форми, яка, зацим, за вказівкою досвіду, наповнюватиметься відповідним змістом «[7].

Результатом сумлінної роботи комісії стало законодавче визначення функцій земств. Земські зборів отримували у своє ведення переважно справи місцевого господарства, будучи, з визначення Валуевской комісії, місцевими господарськими громадськими союзами.

Положенням про земських установах встановлювалося, що ведення земських установ підлягає розпорядження місцевими зборами губернії і повіту. При цьому за Земському Положення все місцеві повинності і пояснюються деякі державні мали ставитися до ведення земства. Але й того невеликі фінансові ресурси земства були ще більше урізані при складанні Тимчасових правил про разверстании земського збору між казною і земством. З тимчасових правил усі державні повинності були вилучити з компетенції земства. З загальних губернських повинностей у веденні земських установ перебували: а) влаштування і зміст доріг, мостів, перевезення і верстових стовпів; б) наймання будинків для рекрутських присутностей, станових приставів і судових слідчих; у зміст підвід при поліційних управах і станових квартирах; р) зміст посередників по спеціальному межеванию і канцелярій посередницьких комісій; буд) зміст місцевих по селянським справам установ; е) зміст статистичних комитетов.

Земство мало дуже мізерними засобами. Головним джерелом нових доходів було право оподатковувати земських платників податків новими податками. При усякому поліпшенні, яке було земством, за відсутністю інших джерел, доводилося вдаватися до підвищення податків. Але у цій сфері компетенція земства обмежилася: право земства на оподаткування торгово-промислових було значно урізане Тимчасовими Правилами; нових податків залишалися самі землі, хоча землі і так несли високі платежі, котрі з селянських ділянках нерідко перевершували доходность.

Участь земських установ у народну освіту, у створенні умов народної охорони здоров’я було зроблено лише у господарських цілях, тобто. земство могло асигнувати відомі суми до справи народного освіти і лікарську частина, але розпоряджатися цими сумами він мало права. До господарських справах, куди поширювалася компетенція земства, ставилися також справи з взаємному страхуванню і за розвитком торгівлі, і промыслов.

Але у таких вузьких межах земства обділені свободою та самостійністю: багато постанови земств, укладання позик, проекти кошторисів вимагали затвердження губернатором чи міністром внутрішніх справ. Кожне постанову може бути опротестоване губернатором. Справи із таких протестам остання інстанція вирішувалися сенатом. Нарешті, залишаючи місцеву поліцейську владу у віданні урядових установ і тих позбавляючи земство виконавчої, закон 1864 р. ще більше знесилив їх. Для стягнення належали земству зборів залишалося лише єдиний шлях — звернення «до сприянню «місцевої поліції, що не забезпечувало проведення життя земських распоряжений.

На початку 1960;х років уряд ставилося ще є досить прихильним до діяльності земських зборів, не дивлячись на зіткнення і огріхи, які склалися між окремими земствами, з одного боку, й органи місцевої адміністрацією — з іншого. Але вже на початку 1866 р. з’явилися загрозливі симптоми. У 1866 р. міністр внутрішніх справ видав циркуляр, обмежує право оподаткування земствами сплавних лісів. Підготовлялося також обмеження в оподаткуванні казенних земель. Усе відбувалося урядом досить поспішно, причому абсолютно ігнорувалося думка земств. Циркуляром від 17 травня 1866 г. роз’яснювалося, що земства немає права «оподатковувати зборами самі вироби і продукти, выделываемые чи продавані на фабриках і заводах, так само як й інших і видача торговельних закладах, оплачуваних акцизом на користь скарбниці «. Циркуляри підготували грунт появи закону 21 листопада 1866 р., остаточно парализовавшего, на думку А. А. Головачева, якусь корисну діяльність земських собраний[8]8. Вироблення закону 21 листопада відбувалася у повній таємниці як в друку був звідси ніяких звісток; видання закону збіглося з проведенням чергових губернських засідань, і управам довелося спішно переробляти дохідні кошторису за погодженням з новими законом, лишившим земства припливу значних средств.

13 червня 1867 р. було видано закон, ще більше стеснивший земську діяльність, т.к. земські доповіді, журнали тощо. мали тепер проходити губернаторську цензуру. З іншого боку, закон 13 червня значно розширив влада голови і заборонив земствам різних губерній взаємодіяти друг з одним. Відтепер друкування постанов, і земських промов допускалося лише з дозволу губернатора — для земських видань було також встановлено попередня цензура. Невдовзі було нове істотне сором для земської діяльності: Височайше затвердженим становищем Комітету міністрів від 19 вересня 1869 р. земства позбавили права безплатної пересилки корреспонденции.

Кілька найкраща доля склалося в найбільш прогресивної реформи місцевого самоврядування, оголошеної з твердженням Олександром II 16 червня 1870 р. Городового Положения.

Городовим Положенням 1870 р. виборче право, як активне, і пасивне, було надано кожному міському обивателю, якого б стану він і належав, коли він був російським підданим, мав щонайменше 25 років від народження і володів не більше міста який-небудь нерухомої власністю або ж сплачував у користь міста збір зі свідчень: купецького, промислового на дріб'язкової торг (ліцензію на право дрібної торгівлі) тощо. Т.а., кожен, хто володів хоч малесеньким будиночком, які у ролі торговця чи ремісника платив у скарбницю міста, користувався правом, не лише обирати, а й самій обраним в гласные.

До вад Положення 1870 р. можна віднести запозичення прусської трехклассной виборчої системи. Відповідно до Закону, обличчя, мають право участі у виборах, вносилися до списків у порядку, у якому вони йдуть за сумою належних з кожного їх зборів дохід міста; потім вони діляться втричі розряду. До першого розряду зараховувалися ті городяни з показаних на початку списку, які сплачували разом одну третину загального обсягу зборів від усіх виборців; до другого — такі за ними за списком, сплачують також третину зборів; до третьої - все інші. Кожен розряд становив особливе виборче збори під головуванням міського голови та вибирав третину гласних в міську думу.

Перший розряд зазвичай становив лише десятки (а то й одиниці) виборців, які належали до найбільшим домовласникам чи торговцям, а третій — тисячі, тобто. основну масу міського населення, і тим щонайменше кожен із новачків посилав у Думу однакову кількість представників. Нерівність користуванні виборчими правами доходило до розмірів. Так було в початку 1970;х років у Петербурзі різниця у представництві першого варіанта й третього розряду становила 65 раз (!). 9].

Що ж до внутрішньої організації управління, вона була досить раціональної. Розпорядницькі функції було надано міської думі, виконавчим органом, які у рамках, відведених їй думою, стала управа. Розподіл занять і Порядок дій управи і підлеглих їй органів встановлювалися інструкцією, що виходить думою. Члени управи обиралися думою і потребували затвердженні адміністрацією. Постановою думи члени управи були усунуті з посади і віддані суду. Міський голова також обирався думою, але затверджувався в посади губернатором чи міністром внутрішніх справ (залежно від їхнього рангу міста). Міський голова, зазвичай, обіймав керівне місце як в управі, а й був також головою думи. К. А. Пажитнов зазначав: «Такий порядок не можна, проте, вважати правильним, т.к. може при відомих обставин легко утруднити критику дій управи; більш доцільним тому є надання думі права вибирати зі свого середовища особливого голови «[10].

Кращою стороною реформи 1870 р. було надання міському громадському управлінню порівняно широкої самостійності у веденні міського господарства й розв’язанні місцевих справ. Утвердженню губернської адміністрації чи окремих випадках міністерства внутрішніх справ підлягали лише найважливіші постанови думи (зазвичай, фінансові). Величезне більшість справ, зокрема і річні кошторису, вирішувалися думою вщент і не потребували ні з чийому затвердженні. На губернатора покладався нагляд лише над законністю дій органів міського самоврядування. Судову захист місцевого самоврядування мали забезпечувати губернські по міським справам присутності. До складу губернського по міським справам присутності входили: губернатор, віцегубернатор, голова казенної палати, прокурор окружного суду, голова губернської земської управи, міського голову губернського міста і голова світового з'їзду. А. А. Головачев помічав з цього приводу: «У нас вважається необхідним всі питання, що у адміністративної практиці, вирішувати також адміністративним порядком… В Україні забувають, що питання, що у адміністративної практиці, тобто. питання так званих суперечки межі влади й законності адміністративних розпоряджень суть також питання право і, як такі, підлягають вирішенню судових місць. … Немає жодної необхідності засновувати особливе присутність, т.к. всі питання, у разі поміченою незаконність дій Міського Управління чи скарг, і перепалок, міг би розглядатися судом загалом порядку, законами встановленому «. 11].

Але попри всі свої вади Становище 1870 р. все-таки було великим кроком уперед як проти попереднім періодом, і з тієї ситуацією, у якій опинилася міське самоврядування наприкінці ХIХ — початку ХХ століть. Будучи побудовано ідеї довіри до громадської самостійності, він викликав російські міста з сплячки і додало їм ту собі силу й значення, про які лише мріяли перетворювачі ХVIII століття. Воно дозволило казати про реальних передумови формування у Росії муніципального права, і, попри посилення адміністративних почав 90-х років ХIХ століття, сприяло сплеску муніципального законотворчості 1906;1917 годов.

Роки царювання Олександра ІІІ висунули політичну арену ідеї централізації й зміцнення принципу бюрократичного самодержавства. «Російське самодержавство, — писав М. Н. Катков, неспроможна й не терпіти ніякої неподчиненной або йому немає від нього що виходить влади у країні, ніякого держави у державі. … Найголовніше — влаштувати на твердих засадах і у правильне ставлення до уряду земство і місцеве управління «. 12].

12 червня 1890 р. було опубліковано нове Положення про земських установах, затверджене Олександром III, восстановившее клановість виборчих груп, і, завдяки зміни цензу, ще більше яке посилило представництво від дворян. За новим Положення під час першого виборчу групу входили дворяни потомствені та особисті, на другу — інші виборці і юридичних осіб, по-третє - селяни. Губернські голосні, як й раніше, обиралися на повітових земських зборах, в губернське збори обов’язково включалися все повітові ватажки дворянства і голови повітових земських управ (від 1990;го р.). Реформа 1890 р. дала дворянам абсолютне переважання. Склад губернських гласних в 1897 р. наприклад, по станам складався так: дворяни і - 89,5%, різночинці - 8,7%, селяни — 1,8%. 13].

Але, збільшивши кількість гласних дворян, нове Становище водночас зменшило загальна кількість гласних понад 30%: від кожної повіту число гласних було зменшено однієї, причому кожен повіт повинен мати не менше двох губернських гласных.

Нове Земське Становище фактично заперечила будь-яку зв’язку з ідеєю місцевого самоврядування. Відповідно до положення 1890 р. позбавили виборчих прав: духовенство, церковний притч, селянські товариства, селяни, володіють в повіті приватної землею, особи, мають купецькі свідоцтва, власники торгових оборотів і промислових закладів, і навіть євреї. Сільські виборчі з'їзди було скасовано, голосні призначалися губернатором з числа кандидатів, обраних волостными сходами. Був сутнісно знищено принцип виборності управ, вводився порядок затвердження як для голови управи, але й всіх членів управи, причому земські зборів позбавлялися права оскаржити незатвердження. Голови і члени управ значилися що перебувають державному службі (ст.124), й у голови управ було неможливо обирати осіб, які мають права на державної служби. Остання обставина особливо озвалося околицях, де головами управ були, зазвичай, селяни, чи купці. Ст. 87 надала губернатору право зупиняти виконання постанов зборів у випадках формальних переступів, однак і тоді, коли він вбачав, що «відповідає загальним державним пользам і потреб, або явно порушує інтереси місцевого населення «(принцип целесообразности).

З позитивних придбань, привнесених Положенням 1890 р., слід зазначити: а) розширення кола осіб, котрі підлягали обрання у голови і члени управ (ними були як голосні, а й особи, мають виборчий ценз); б) деяке збільшення компетенції земств, переліку предметів, якими земства могли видавати обов’язкові постанови; в) відновлення майже у повному обсязі права земств на безплатну пересилку кореспонденції. До обмежувальним ж заходам, спрямованим зменшення самостійності земських органів, належить позбавлення повітових зборів права безпосередніх, крім губернського земства, клопотань перед Урядом. Колишній порядок порушення клопотань відновили лише законом від 2 лютого 1904 г.

Доля земських установ у 1892 р. спіткала Каріна-Даниленка та міське самоврядування. Городовое Становище 1892 р. значно урізала виборче право для городян, що призвело до зменшення числа виборців в 6−8 раз (до 0,5% - 2% всього міського населення). Разом про те скорочено був і число гласних (приблизно 2 разу). Сталися також зміни й у внутрішній устрій органів управління: управа було поставлено на більш незалежне від думи становище, права міського, як голови думи, значно розширено з допомогою прав гласних, дума позбавлена мала рацію віддачі під суд членів управи. Разом про те нове Городовое Становище приравнивало виборних посадових осіб управління до урядовцям і ставило в дисциплінарну залежність від адміністрації. Міські голови і члени управи вважалися що перебувають на державній службі, губернатор отримав право робити їм розпорядження й вказівки, а губернське по міським справам присутність могло усувати їхню відмінність від посади, дума ж це права позбавили. «Чи є щось ненормальнее цього речей! «- згорьовано вигукував з цього приводу К. А. Пажитнов. «Можна сміливо сказати, що розмова після реформи 1892 р. ми б не залишилося самоврядування звичному розумінні слова… «[14]. Реформа 1890−1892 рр. відкинула пристрій місцевої влади у Росії далеко тому. Якщо Городовое Становище 1870 р. багато в чому нагадувало той порядок, яка існувала в містах Західної Європи, то закони 1890−1892 рр. внесли таке обмеження виборчого правничий та таке втручання у місцеві справи з боку адміністрації, яких знала тоді жодна цивілізоване государство.

Реально чинне земство не протрималось і 25 років… Офіціозні «Московські Відомості «минулих років писали: «Земство потрібно тільки наших конституционалистам, лелеющим мрію виростити від цього хирлявого рослинки велика й гіллясте дерево, а місцеве благоустрій лише виграє від вилучення його з чіпких рук земських ділків » .

Але не можна не визнати, що наприкінці 1970;х років настав криза земських установ. Позбавлені ініціативи, задушені сваволею адміністрації, земства працювали ніби за інерцією. Чимало понять з гласних настільки втратили інтерес зі своєю громадської обов’язки, при цьому досить обтяжливою, що перестали відвідувати засідання земських собраний[15]. Виконання земських справ у управах, за відсутності належного контролем із боку гласних, приймало дедалі більше формальні форми, не пов’язані з рішенням реальні проблеми населення. Земства швидко перетворювалися на ще одне «начальственную «надбудову, існуючу з допомогою додаткових поборів з населения.

Наприкінці ХIХ століття тривоги «туманних «60−80-х років було забуті. Формальне земство демонструвало «вірнопідданство ». Селянський світ, ведений земськими дільничними начальниками, що замінили в 1889 року різнобій сільського самоврядування, звільнений був від «тяганини «неприжившейся демократії. Державний механізм працював, як годинник. По крайнього заходу так здавалося царському двору і людині хотілося уряду. Тим паче, що джерело «чвар і потрясінь «- місцеве співтовариство — було, завдяки зусиллям адміністрації Олександра ІІІ, зведено нанівець. При такі умови думати скоріш про реформі земського та міського самоврядування з розширення його правий і демократизації не приходилось.

§ 3. ПОЧАТОК XX СТОЛІТТЯ — СПРОБИ РЕОРГАНІЗАЦІЇ МІСЦЕВОЇ ВЛАСТИ.

М еожиданный для влади громадський підйом 1904;1905 рр. поставив запитання про перетворення всього державних устроїв на конституційних засадах. 6 серпня 1905 р. було видано положення про законосовещательной Державної Думі, а 17 жовтня Найвищою маніфестом Миколи II на уряд була покладено завдання «встановити, як непорушне правило, щоб ніякої закон було восприять силу без схвалення Державної Думи, і щоб виборним від народу забезпечена можна було дійсного участі у нагляді за закономірністю дій поставлених від Нас влади » .

З відкриттям діяльності нових законодавчих органів питання реформі земського та міського самоврядування було висунуто першому плані. Окремими указами 1905;1913 рр. було врегульовано деякі частковості (указ про зміну організації селянського представництва в земських установах 5 жовтня 1906 р., указ про майбутнє запровадження земства у західних губерніях від 12 березня 1912 р., прийняття у 1912 р. Державної Думою законопроекту про майбутнє запровадження Городового Положення в Царстві Польському, не розглянутої Державним Радою), проте питання не вийшов із стадії складання проектів та його обговорення. Ні перша, ні другий Державна Дума не встигла дістатися розгляду питання про земської та Київської міської реформі унаслідок їх передчасного розпуску, хоча на другу Думу було внесено урядом проект положення про селищному і волосному управлінні, кадетами — про вибори земських гласних, а міністерством внутрішніх справ підготовлявся до внесення в Думу також проект загальної земської реформи. Усі проекти сходилися щодо одного — необхідності установи первинної земської одиниці (уряд — селище, волость, у кадетів — «участковое земство ») з метою включення до самоврядування основного числа громадян Російської Империи.

Після розпуску другий Державної Думи уряд переробила, значно погіршивши, свої проекти про селищному і волосному управлінні, і в кінці 1908 р. внесло в третю Державну Думу. На обговорення проекту волосне управління пішов у комісіях й у Думі цілих трьох року; що саме стосується проекту селищної управління, він і застряг у комісії, не вступивши до обговорення Думи. Ухвалений Думою з більшими на спорами і тяганиною законопроект про волосному земському управлінні, як і законопроект про запровадження Городового Положення в Царстві Польському, перейшов потім у Державний Рада, що й пролежав без розгляду до 1914 року, коли першому плані вийшли це зовсім інші, військові проблеми …

Остання у дореволюційні час спроба підвищити роль самоврядування у державі, реформування системи земського та міського самоврядування, розширивши прав їх установ, було здійснено Тимчасовим Правительством.

3 березня 1917 р. Тимчасовий Уряд прийняв Декларацію, де у главу майбутніх змін ставилася реформа місцевого самоврядування з урахуванням загального виборчого права. Було скликано Особлива нарада по реформі місцевого самоврядування при міністерстві внутрішніх справ під головуванням С. М. Леонтьева. Почавши роботу 26 березня, нараду за 6 місяців виробило основний пакет документів, більшість із яких отримали твердження Тимчасового Уряди. Ось перелік найважливіших документів, прийнятих за 6 місяців (з 26 березня 26 вересня 1917 г.).

По реформі міського та молодіжні організації селищної самоуправления:

1.Постановление про вибір міських гласних про дільничних міських думах (затверджено 15 апреля).

2.Наказ про виробництві міських виборів (3 мая).

3.Преобразование 41 поселення на міські, після запровадження Городового становища (30 мая).

4.Городовое Становище (9 июня).

5.

Введение

Городового Положення в палацевих містах (26 травня, і 14 червня); у містах Туркестану й у Темире Уральській області (14 июня).

6.Положение про селищному самоврядуванні (15 липня); Наказ по селищним виборам і Наказ про вибір селищних гласних (11 августа).

7.О порядок виділення міст із земств (сентябрь).

По реформі губернського і повітового, організації волосне земства:

1.Постановление про вибір повітових і губернських гласних в 43 губерніях Європейської Росії (21 травня, і 11 серпня) і Положення про волосному земстві в тієї ж губерниях (21 мая).

2.Положение про Всеросійському Земському Союзі (7 червня) і Земське Становище (9 июня).

3.Наказ про виробництві виборів волостных гласних в 43 губерніях Європейської Росії (11 червня) і Наказ про виробництві виборів повітових і губернських земських гласних у тих-таки губерніях Європейської Росії (17 июня).

4.

Введение

земства в Архангельської губернії (17 червня), у Сибіру (26 серпня), Степівської краї (17 червня), в Туркестані (1 липня), в Эстляндской, Ліфляндській і Курляндской губерніях (30 березня і 22 червня), в Калмицької степу (1 липня) й у Киргизької орді Астраханській губернії (5 серпня), в інородницьких частинах Ставропольської губернії (1 липня), в Ізмаїльському повіті Бессарабської губернії (1 липня), у сфері Війська Донського (10 серпня), Віленської і Ковенської губерніях (26 липня), в Камчатської області (26 августа).

5.Выборы волостных земських гласних в Віленської і Ковенської губерніях (26 июля).

6.Положение про губернських і повітових комісарах (19 сентября).

По організаційному і фінансово-економічним забезпечення становлення місцевого самоуправления:

1.Постановление про союзах, товариствах і з'їздах земств, міст і селищ (23 июня).

2.Положение міліцію (17 квітня) для Петрограда, Москви, Києва і здати Одеси (29 июня).

3.Административные суди й їх штати (30 мая).

4.О реформі військових присутностей (5 августа).

5.О гарантуванні позик міст і земств (8 августа).

6.О перетворення каси міського і земського кредиту на банк (14 вересня) і Про поліпшення міських і земських фінансів (21 вересня) і багатьох інших документы.

Одночасно розроблено й передані на місця до обговорення проекти тих нормативних документов:

1.О світових посредниках.

2.О складанні містами планів і Про освіту у містах будинкових комитетов.

3.Об засадах земської реформи і переділу губерній і повітів в Закавказькому краї; Про введення земства в Тверській і Кубанської областях і Про земському самоврядуванні росіян поселенців Урянхайского края.

Отже, реформа охопила такі групи вопросов:

1) Перетворення на демократичних засадах міських виборів, з запровадженням Городового Положення (у низці міст вперше), перегляд котрий діяв Городового Положення, з усуненням опіки і придушення самостійності міських самоврядувань; поліпшення міських фінансів України й кредити міст; установа дрібних міських одиниць на великих найбільших містах і складання правил плани міст. Нарешті, більші міста були виділено з земств і містам надані найширші права розпочинати союзи з містами і земствами.

2) Складалося селищне самоврядування (нагадувала старе спрощене міське устройство).

3) Перетворювалися на широких демократичних засадах губернські і повітові земства, вводилася дрібна земська одиниця (волостное земство); було змінено Земське Становище, з усуненням адміністративної опіки і придушення самостійності земства; поліпшено земські фінанси і кредиту для земств, земствам було надано саме широке право утворювати союзи і товариства коїться з іншими земствами і містами. Нарешті, земство вводилося майже скрізь у країні - з відзнаками, викликаними місцевими особенностями.

4) Було видано положення про перетворення поліції в земську і міську (виборну) міліцію. Впроваджувалися адміністративні суди, покликані охороняти законність, готувалося перетворення губернського і повітового управления. 16].

Зупинимося найбільш важливих положеннях реформы.

Вибори в волостное земство здійснювалися, зазвичай, по мажоритарної системи. Кількість гласних визначалося по 29−50 на волость. Гласні становили волостное земське збори. Голова обирався голосними зі свого середовища, виконавчим органом була волостная земська управа на чолі з председателем.

Вибори в повітове земство проводилися обов’язково за пропорційною системі. Міста становили самостійний виборчий округ. Міста з населенням щонайменше 50 тис. жителів і губернські міста не вибирали гласних в повітове земство, т.к. самі прирівнювалися з прав до повітовому земству. Гласні губернії вибиралися повітовими зборами чи міськими думами.

До складу земських зборів входили лише обрані голосні. Від участі у яких представників державних відомств і посадових осіб повністю відмовилися. Голова обирався голосними зі свого середовища роком. Чергові зборів скликалися на рік, надзвичайні - принаймні надобности.

Службові особи управ не затверджувалися. Вибирати в управу можна було кожного громадянина, має десь виборче право. Термін повноважень управи становив 3 роки. Не допускалося суміщення земських посад ні з якими іншими платними посадами з державної й громадською службі. Земські службовці перестали затверджуватися на посаді адміністративним апаратом і мали права на профспілкову деятельность.

Земство отримувало місце і значення загалом ладі державного управління, йому передавалася всю повноту влади на місцях. До новим функцій місцевого самоврядування віднесли: надання юридичну допомогу населенню, завідування шкільним справою в навчальному відношенні, пристрій бірж праці, заходи для охорони праці, завідування милицией.

Повітове і губернський комісари здійснювали нагляд над діяльністю губернських і повітових земств, і навіть волосне земства. Він висловлювався в формі протестів, внесених в адміністративний відділ окружного суду. Протести допускалися у випадку порушення закона.

Закон 22 вересня передбачав шляху упорядкування земських фінансів. Встановлювалася надбавка на користь земств до державного подоходному податку; встановлювалося оподаткування сільських будівель, дозволялося встановлювати низку інших сборов.

Закон 17 червня визначив, що волостные земства можуть стягувати трохи більше 30% повітових зборів. Законом 19 вересня каса міського і земського кредиту перетворилася на Державний банк земського та міського кредита.

15 липня було затверджене Положення про селищному управлінні. Його потрібно було вводити на залізничних, фабрично-заводських, рудничных, дачних та інших населених місцях, якщо там були досить виражені місцеві потреби у благоустройстве.

Завдання охорони порядку та безпеки ставала, згідно із законом 17 квітня міліцію, однією зі складових частин земської та Київської міської діяльності, а службовці у міліції - одній з категорій земських службовців. Посада начальника міліції заміщалася повітової чи міської управою. Начальник відповідав перед повітовим земством чи містом до праці міліції. Вона сама вибирав собі помічників, які завідували окремими ділянками міліціонерів. Міліціонером, згідно із законом, міг стати будь-який російський підданий, який сягнув 21 року, якщо він перебував під слідством і судом, і навіть не був неспроможним должником. 17].

Особливу увагу приділялася колективної діяльності земських і міських установ. У попередні десятиріччя прагнення земських установ об'єднуватися у розвиток своєї діяльність у спілки й товариства всіляко гальмувалося владою через побоювання політичного об'єднання земств. Однак життя брала своє щастя і такі земські союзи стали виникати з кінця 90-х, як товариств земств із закупівлі сільськогосподарських машин тощо. У 1906 р. уряд визнало нарешті за земствами право утворювати такі товариства, але такі. Проте він менш під час Японської війни 1904;1905 рр. явочним порядком виникла Общеземская організація, котра зайнялася допомогою хворим і пораненим воїнам, а після війни — продовольчої допомогою населенню неврожайних місць. У 1906 р. виникла переселенческая обласна земська організація (при Полтавської губернської земської управі), на допомогу переселенцям у Сибіру. Нарешті, з початком Першої світової, земства утворили явочним порядком Всеросійський земський союз, який, об'єднавшись з цим Міським союзом, утворив надзвичайна країни об'єднання — «Земгор », працювала на оборону і постачання армії й створив цієї мети низку різних заводів і підприємств. Уряд завзято відмовлялося визнати його законом і тільки хіба що терпіло його пори. Офіційно не заборонені з'їзди земствам вдавалося влаштовувати і з великими препятствиями.

Підготовлений ж із дорученням Тимчасового Уряди Проект Правил про товариствах, союзах і з'їздах земських установ, міських і селищних управлінь (затверджений особливим законом від 9 червня 1917 р.) передбачав регламентацію різних видів добровільних об'єднань земських установ та (що найважливішим, — різницю між такими об'єднаннями, з функцій і цілей їх створення. У цьому право створення тієї чи іншої виду об'єднання надавалося губернським, повітовим і волосним земським установам, і навіть міським головою й селищним управлінням виходячи з постанов відповідних земських зборів, міських і селищних дум.

Товариства утворювалися задля об'єднаного участі у торговому, промисловому і іншому підприємстві, тобто для комерційних цілей, вкладених у задоволення загальних потреб. Спілки могли створюватися як загальні - для всіх предметів ведення цих закладів, і спеціальні - щодо окремих галузям їх ведення. Таким спілкам могли передаватися повне право земських зборів і Харківського міських дум, крім права оподаткування нафтопереробки і видання обов’язкових населенню постанов. Для обговорення спільних питань, що стосуються потреб земських і Харківського міських установ, могли скликатися З'їзди їхніх представників. Склад і Порядок скликання З'їзду визначався установами, які взяли постанову по його скликанні. 7 червня 1917 року на засіданні Тимчасового Уряди було затверджене Положення про Всеросійському Земському Союзі, який визначався як об'єднана організація земських установ й був покликаний здійснювати заходи, викликані потребами і завданнями общеземского характеру, війною, і її наслідками, і навіть інші заходи щодо угоді з відповідними урядовими установами. Задля реалізації поставлених завдань Земському Союзу надавалося право засновувати підприємства, навчальними закладами, видавати поширювати друковані матеріали. Управління Союзом здійснювалося Зборами уповноважених, до складу якої входило по три представники від кожної губернії, обраних губернськими земствами.

Грандіозна робота зі створення муніципального законодавства була проведена в стислі терміни. Ілюстрацією інтенсивності роботи може служити, наприклад, те що, засідання Тимчасового Уряди, котра затвердила вищезгадане Положення про Всеросійському Земському Союзі, почалося, відповідно до Журналу засідань? 101 від 7 червня 1917 року, в 21 годину 45 минут. 18]18.

Завдяки цьому непомітному титанічному подвигу російських законодавців: Н. Н. Авинова, Б. Б. Веселовского, В. Н. Твердохлебова, Д. Д. Протопопова, В. Н. Шретера, А. А. Станкевича, И. Ф. Цызырева, Н. М. Тоцкого, Д. И. Калистова, А. В. Терского, Н. Н. Виноградовского, А. А. Буртова та інших, створене законодавство з всеосяжність запитань і їхніх найглибшій опрацьованості вишиковувалося на нову для Росії і близько для світової юридичної думки галузь права — право муніципальне. Слід усе ж можна зауважити, що ухвалено рішення завдання створення такої законодавства навряд було б здійснено у такому стислі терміни, якщо би колосальний досвід і чималі проекти, накопичені земцами під час нескінченних спроб реформувати пристрій російської місцевої життя жінок у останні десятиліття існування Російської Империи.

Однак про все цим починанням не судилося збутися на цей раз.

§ 4. ВІД САМОВРЯДУВАННЯ До СОВЕТАМ.

П віслюку Жовтня 1917 року земське самоврядування проіснувало недовго. Попри те що, що з перших декретів Тимчасового Робітника і Селянського Уряди наголошували на розширенні прав місцевого самоврядування: «Про розширення прав міських самоврядувань в продовольчому справі «(опубліковано 28 жовтня 1917 р.), «Про права міських самоврядувань у справі регулювання житлового питання «(опубліковано 30 жовтня 1917 р.), «Про волостных земельних комітетах «(постанову Наркомату землеробства від листопада 1917 р.), невдовзі зрозуміли, що і не уживеться зі старою системою «патріархальних чеснот ». У листопаді 1917 р. відбувся земський з'їзд, який намагався намітити шляху подолання кризи, але вже настав 19 грудня 1917 р. по підпис голови Ради Народних Комісарів В.И.Ульянова-Ленина було опубліковано декрет «Про заснування комісаріату з місцевого самоврядуванню », образовываемого для благої мети «об'єднання діяльності всіх міських і земських установ ». Новоствореному відомству з Комісаріату внутрішніх справ було передано: Головне управління у справі місцевого господарства, каса міського і земського кредиту, не стала Банком, та інші які стосуються місцевого самоврядування учреждения. 19].

24 грудня 1917 р. було звернення народного комісаріату по внутрішніх справ всім радам робочих, солдатських, селянських і батрацьких депутатів «Про організацію місцевого самоврядування », в якій Ради призивалися сміливіше і рішучіше брати рішення місцевих питань у свої руки «[20]. А Декретом РНК від 27 грудня 1917 р. склад Земського Союзу був розпущений, сама спілка ліквідовано й освічений комітет із розпуску земств взагалі. Відтоді земські установи, щодо справи, припинила своє існування по всій території, контрольованій більшовиками. Багато земські діячі опинилися у лавах Білої армії. На територіях, нею зайнятих, ще кілька років активно функціонувало земство. 30 листопада — 8 грудня 1918 р. у Симферополі пройшов З'їзд земських і Харківського міських самоврядувань Півдня Росії, який намагався прийняти «роботу на об'єднання же Росії та встановленням демократичної державності «[21]; однак упродовж кількох наступних років на території колишньої Російської Імперії встановилася влада Рад, швидко превращавшихся в елементи жорсткої адміністративної структури управління. Матеріали про законодавчої роботи і нормативні акти земств, які під контролем «білого руху «в 1918;1920 роках, лише починають вступати у Росію з так званого «Празького архіву «й інших зарубіжних джерел. Вони мало вивчені і ще чекають на своїх исследователей.

Проте, в процесі підготовки першої Конституції РРФСР 1918 року, під час роботи над розділом 3 «Конструкція радянської влади «(частина Б «Організація радянської влади на місцях »), більшість запропонованих проектів організації місцевої влади («Заснування Рад «лівих эсэров, проекти эсэров-максималистов П. П. Ренгартена, М. А. Рейснера та інших.), хоч і декларували «торжество радянської влади », будувалися на системи та досвіді діяльності земського та міського самоврядування, були пронизані їх ідеологією. Ради бачилися авторам проектів не бойовим знаряддям пролетаріату, а лише органом місцевого самоврядування, подібним земствам. Природно, всі ці проекти були відхилені комісією ВЦВК чи навіть не розглядалися нею. Конституційна комісія домагалася відображення в Конституції ідеї диктатури пролетаріату, багаторазово трансформуючи і свій власний, «ідеологічно вивірений », проект.

Найбільш серйозна спроба підвищення ефективності управління шляхом його відносної децентралізації було зроблено радянський період, як дивно, невдовзі після знищення земств. У 19-му році почалася робота з пошуку форм про децентралізацію управління, яка під гаслами «боротьби з главкизмом «і «збирання комун ». Під «боротьбу з главкизмом «передбачалося формування у структурі виконкомів місцевих рад спеціальних відділів, завданням яких було організація комунального господарства на місцях («откоммунхозы »). Декретами РНК їм передавалися функції главків ВРНГ і лише частково галузевих наркоматів. «Боротьба главкизмом «завершилася Постановою РНК, що узаконював «Положення про міських радах «(1925 р.) і «Положення про місцевих фінансах «(1926 р.), сформували досить незалежну хозяйственно-организационную влада на местах.

Найбільш фундаментальними розробками області муніципального господарства у період були праці Л. А. Велихова «Досвід муніципальної програми «(1926 р.) і «Основи міського господарства «(1928 р.), і сьогодні викликають найжвавіший інтерес специалистов.

У 1927 р. ХV партконференція ВКП (б) оголосила курс — на централізацію влади й управління. З 1928 року закриті «откоммунхозы «і ГУКХ, йдуть «чистки «апаратів місцевих рад і центрального апарату, наукових кадрів. Приймається нового закону про фінансах місцевих рад, який вводить залишковий принцип фінансування (після витрат за індустріалізацію) місцевих господарств. Муніципальна наука пропадає, муніципальні вчені зникають бесследно…

Слід усе ж можна зауважити, ідея самоврядування як елемента загальнонародного управління державою формально було покладено основою соціалістичного державного будівництва. Конкретно вона полягала у створенні з урахуванням широкого представництва Рад народних депутатів і їх виконавчих органів всіх рівнях структурі державної влади. Взагалі, для перших місяців радянської влади характерна строкатість організаційних форм у будівництві місцевого радянського апарату. Але реальне управління державі здійснювалося не через формально визнані органи радянської влади, а ще через пронизуючу всю державу партійну структуру. Так, вже під час розробки першої Конституції стали створюватися органи місцевої влади (комбеды, ревкоми), що у тому однині і ідеологічні функції і якими замінено конституційні органи у багатьох повітах і губерниях.

Не можна, проте, не відзначити, що Совітами, всю їх декоративність, здійснювалися і пояснюються деякі функції самоврядування, оскільки об'єктивній необхідності оптимізації управління змушувала миритися з цим центральні органы.

У одній з багатьох монографій радянських часів (С.Л.Ронин «Перша радянська Конституція », 1948 р.) зазначалося, що довести своє специфічне прояв цю обставину знаходило освіти різноманітних самочинних обласних (губернських, інколи ж навіть повітових і волостных) адміністративно-територіальних об'єднань, які одягали гучне найменування «республік «і возглавлявшихся власними «совнаркомами » .

Певне уявлення про пістрявості, різних формах будівництва Рад на місцях може дати нижченаведена характеристика цього явища, наведена зі сторінок якогось із чисел «Звісток ВЦВК «за березень 1918 г.

" Губернська влада, — вказувалося з газети, — організована різних губерніях по-різному. Деякі губернії мають «Ради Народных Комиссаров «- на зразок центральної влади. За інших існують губернські Ради…, кожен повіт іде у своє чергу власним шляхом ». «Природно, — відзначала газета далі, — що за такої постановці справи організації у свої дії часто суперечать одна одній, і цього виходить двовладдя і страшна плутанина і безладдя… «[22].

§ 5. ДОВГЕ ВОЗВРАЩЕНИЕ.

М ачиная з проголошеного центральною владою процесу перебудови, демократизації суспільства і ході дальших подій, які спричинили у себе т.зв. парад «суверенітетів », розпад СРСР і зміну політичного режиму на Російської Федерації, становлення і системи місцевого самоврядування входить у нову фазу. Кінець 80-х характеризується цілеспрямованими спробами впровадження елементів самоврядування спочатку у трудові колективи (госпрозрахунок, самофінансування, виборність керівників), потім у порядку експерименту з й у регіональні суб'єкти хозяйствования.

12 січня 1990 р. Рада Міністрів СРСР і Раду Міністрів РРФСР прийняли спільні постанови «Про проведення 1990 року експериментальної відпрацювання механізму господарювання з урахуванням самоврядування і самофінансування «в Кемеровської, Московської областях та у Москві. 10 лютого 1990 р. таку ж постанову було й по письменників Татарської АРСР. У березні цього року на позачерговому третьому з'їзді народних депутатів СРСР зазначалося, що генеральною лінією у процесі відновлення країни є «посилення ролі Рад народних депутатів як фундаменту самоврядування народу, як органів, здійснюють його повновладдя і суверенну волю. «Місцевим Радам в перебудовних процесах приділялася особлива роль безпосереднього вирішення питань, що стосуються якості життя населення відповідних регіонів. Підкреслювалося, що ніхто, крім місцевих рад, неспроможна організувати найповніше задоволення потребує матеріальних та духовних потреб людей урахуванням особливостей розвитку даної территории.

У 1990 р. приймається Закон СРСР «Про засадах місцевого самоврядування і місцевого господарства за СРСР », який, попри ще «радянське «розуміння її суті самоврядування, був серйозним кроком вперед. Права, повноваження, відповідальність, фінансова і матеріальна основа самоврядування були гарантовані законодавчо. Це дозволило б розпочати на місцях роботу з становленню системи самоврядування більш міцній основі. Місцеве самоврядування до закону СРСР «Про засадах місцевого самоврядування… «розумілося як «самоорганізація громадян для рішення безпосередньо чи через обрані ними органи всіх питань місцевого значення ». Як механізму реалізації самоврядування Законі виступають місцеві ради, органи територіального громадського самоврядування, і навіть безпосередні форми демократії - місцеві референдуми, зборів, сходи граждан.

Однією з основних принципів місцевого самоврядування визначалося поєднання місцевих податків та державних інтересів, у діяльності Рад. Закріплення до закону вимоги здійснювати місцеве самоврядування, виходячи з інтересів населення і ще особливостей адміністративно-територіальних одиниць, вело до розмежування функцій між різними рівнями місцевих Рад. Законом передбачалося, що Ради різних рівнів вправі по взаємному угоді перерозподіляти між собою окремі повноваження на області соціального та розвитку території з урахуванням місцевих демографічних, економічних умов і національних особливостей. Сільським населених пунктів, селищам і містам з метою найефективнішого своїх інтересів було надано право об'єднуватись у ассоциации.

У стислий період союзним законодавцем провели досить послідовне зміна всього союзного законодавства і нормативної правова база: 14 липня 1990 р. Рада Міністрів СРСР ухвалила спеціальну постанову «Про зміни і визнання що втратили силу рішень Уряди СРСР зв’язку з ухваленням Закону СРСР «Про засадах місцевого самоврядування і місцевого господарства за СРСР », 5 березня 1991 р. Верховною Радою СРСР прийнято Закон «Про зміни і визнання що втратили силу законодавчих актів СРСР у зв’язку з прийняттям Закону СРСР «Про засадах місцевого самоврядування і місцевого господарства за СРСР ». Прийняте союзним парламентом нове законодавство про власність, землі, оренді, кооперації змінювало характер відносин місцевих органів влади з колишніми державними підприємствами, кооперативами, громадянами. Максимально використовувати територіальні ресурси, надати широку регіональну самостійність, підвищити відповідальність місцевих рад за стан справ на відповідної території, зацікавити в розвитку місцевого господарства й використанні комунальної (муніципальної) власності - цього орієнтували нормативно-правові акти, прийняті 1989;1990 годах.

Процес формування законодавчої бази для місцевого самоврядування 1990;1991 роках пішов на рівні союзних республік, з особливою інтенсивністю і суперечливо проходив у Російської Федерації. Зумовили це дві тенденції тодішнього російського керівництва: розуміння закономірності і необхідність формування самоврядних почав у управлінні на місцях і з союзним керівництвом за право централізованого керівництва своєю територією. Певним відбитком цих тенденцій став ухвалений 10 жовтня 1990 р. Закон РРФСР «Про додаткові повноваження місцевих рад народних вибори до умовах початку ринкових відносин », кілька що розширив коло повноважень місцевих органів влади, але вони поновив їх вертикальну підпорядкованість як у лінії виконавчих органів (виконкомів), і лінією самих Советов.

Російському законодавцеві знадобилося аж понад року, щоб 24 травня 1991 р. З'їздом народних депутатів РРФСР було прийнято закон РРФСР «Про зміни і доповненнях Конституції РРФСР у зв’язку з реформою місцевого самоврядування ». Після цього приймається Закон РРФСР «Про місцеве самоврядування РРФСР », менш демократичний, ніж союзний закон, а більш точно який відбиває реальне стан справ у області самоврядування. До його гідностям можна віднести велику практичну придатність і зокрема можливість використання безпосередньо, без додаткових нормативних актів, що дозволило чіткіше структурувати систему органів місцевого самоврядування. Це вже був інша, протилежна союзної, модель організації місцевого самоврядування, а й вона була б цілком работоспособной.

Проте із розробкою нового законодавства склалася таким чином, що з новими законами, прогресивними за своєю сутністю, діяли і старі, або нові, але розроблені з урахуванням інших концепцій. Так, разом з Законом РРФСР «Про місцеве самоврядування РРФСР », діяли законодавчі акти у сфері адміністративнотериторіального устрою, бюджетного процесу, значно порушують права місцевого самоврядування. Ухвалений восени цього року Закон РРФСР «Про крайовому (обласному) Раді народних депутатів і крайової (обласної) адміністрації «практично сдублировал коло повноважень і компетенцію Рад, певну до закону РРФСР «Про місцеве самоврядування РРФСР » .

Спроба законодавчо закріпити фінансову самостійність місцевого самоврядування прийнятому Верховною Радою РРФСР 15 квітня 1993 р. Законі «Про основи бюджетних правий і прав із формування та використання позабюджетних фондів представницьких і виконавчих органів структурі державної влади республік у складі Російської Федерації, автономної області, автономних округів, країв, областей, міст Москви й СанктПетербурга, органів місцевого самоврядування «не увінчалася успіхом. Чинний і з сьогодні закон практично ігнорується усіма органами власти.

Але з тим Закон СРСР «Про засадах місцевого самоврядування і місцевого господарства «і закон Російської Федерації «Про місцеве самоврядування «зіграли найважливішу роль розвитку почав місцевого самоврядування нашої країні. Вони дуже докладно розробили питання фінансовоекономічні передумови самостійності місцевого самоврядування, запровадили поняття муніципальної власності, визначили основні механізми правової захисту місцевого самоуправления.

Політична обстановка країни до осені 1993 р. вибухнула конституційним кризою. У період із вересня-жовтня 1993 р. до прийняття нової редакції Конституції Російської Федерації нормативна й діє законодавча база полягала в ряду Указів президента Російської Федерації. Прийняття 12 грудня 1993 р. нової редакції Конституції дозволило ситуації у користь місцевого самоврядування і визнало на об'єктивній необхідності його існування й правових гарантій на вищому законодавчому уровне.

Частина II. Сучасне правове регулирование.

§ 1. КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ГРОМАДЯН РОССИИ.

М овая Конституція Росії визначила місцеве самоврядування, як жодну з самостійних форм здійснення влади народом, визнаючи і захищаючи економічну основу самоврядування — муніципальну власність рівним чином із державної, приватної й іншими формами собственности.

У конституційному праві громадян Росії за проведення місцевого самоврядування забезпечується самостійністю населення рішенні питань місцевого значення, самостійністю органів, створюваних населенням цієї мети і конституційною забороною на обмеження прав місцевого самоврядування, обеспечивающимся судової захистом. Загальні вихідні принципи організації місцевого самоврядування, встановлених у Конституції Росії, відповідають міжнародних стандартів, закріпленим в Європейської Хартії місцевого самоврядування (прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.). Європейська Хартія визначає місцеве самоврядування, як ПРАВО і справжню здатність місцевих співтовариств «контролювати й управляти ними в закону під свою відповідальність і благо населення значної частиною громадських справ ». Конституцією Росії право населення, місцевих співтовариств на самоврядування як визнається, а й декларується його гарантія усіма державними органами: як федеральними органами влади, і органами влади суб'єктів Федерації. Це гарантії економічні, юридичні, організаційні. Реалізація повноважень місцевого самоврядування повинна забезпечуватися достатніми фінансових ресурсів, наявністю муніципальної, зокрема земельної, власності. Юридичні гарантії включають встановлення федеральними законами, законами суб'єктів Федерації статусу місцевого самоврядування, забезпечення обов’язковості рішень органів місцевого самоврядування. Організаційні та кадрові гарантії включають підготовку державному рівні муніципальних службовців різних рангів, інформаційне забезпечення місцевого самоуправления.

Одна з ключових понять, які розкривають сутність місцевого самоврядування, — самостійність. Органи місцевого самоврядування, в відповідність до Конституції, наділяються власної компетенцією, свободою у виконанні цієї компетенції і несуть при цьому відповідальність. Самостійність місцевого самоврядування підкреслюється тим, що Конституція не включає органи місцевого самоврядування систему органів структурі державної влади. Проте це в жодному разі значить, що місцеве самоврядування перебуває поза системою державно-владних взаємин держави і абсолютно незалежно потім від держави, як і часом стверджується противниками місцевого самоврядування. З погляду збереження єдності влади й державності таке трактування безумовно поверхова і неправомірна. У Конституції про самостійності не більше повноважень. Повноваження ж надаються законом, прийнятою органом структурі державної влади. Отже, задля збереження єдності влади немає жодної потреби позбавляти місцеве самоврядування самостійності. До того ж у державі є такі інститути, як державний контролю над реалізацією переданих державних повноважень, передбачений частиною 2 статті 132 Конституції Російської Федерації, прокурорський нагляд за законністю у діяльності органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування, і, нарешті, судова влада. І що особливо важливо, межі самостійності місцевого самоврядування визначаються наявністю і обсягом його фінансово-економічної бази, обумовленою і регульованої правовими актами органів державної власти.

Понад те, з метою зміцнення й збереження територіальної цілісності Росії взаємопов'язані як федерації виникає об'єктивній необхідності виведення органів самоврядування з-під диктату органів державної влади. Міста, сільські населених пунктів, нинішні райони є економічно замкнутими і самодостатніми утвореннями і прагнуть «розширенню «зв'язків, зміцнювальних «державність ». Тому федеральна влада, надаючи і гарантуючи відповідно до Конституцією певну самостійність місцевого самоврядування, створює опору федеративній державі у вирішенні питань, які мають загальнонаціональні і інтереси, і сприяє консолідації всіх структур власти.

Минуло 3 роки від часу прийняття нової редакції Конституції Росії. Закріплені у ній принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації отримують подальший розвиток у федеральному законодавстві, в конституціях і статутах суб'єктів Федерації та його законодавстві, що має забезпечити поступове реформування системи державного будівництва Російської Федерації за принципами демократії та народовладдя. Першим кроком у цьому напрямі стало прийняття у серпні 1995 року Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «.

Розробка проекту прориття закону почалася в березні 1994 року у Міністерстві у справі національностей і учасникам регіональної політики. У травні того ж року була створена об'єднана робочу групу із тих представників Федерального Збори, Адміністрації президента Російської Федерації, міністерств та, наукових і громадських організацій, яка продовжила роботу над проектом. На засіданні Уряди Російської Федерації 7 липня 1994 року зазначалося: " …Цей Закон є однією з базових і найважливіших законів у державно-правової реформі, розпочатої з прийняттям нової редакції Конституції, тому що від нього залежить в значною мірою створення ефективну систему влади на місцевому рівні. Сьогодні питання про систему місцевого самоврядування питання лише про ефективності роботи місцевих органів влади, чи питання про політичну стабільності країни… " .

22 грудня 1994 р. мови за підписом президента Російської Федерації проект закону, розроблений об'єднаної групою, був внесений у Державну Думу.

Паралельно зі підготовкою цього проекту, кількома депутатами Комітету під керівництвом заступника голови комітету І.В. Муравйова на розгляд Державної Думи було внесено проект під аналогічною назвою. На завершальному етапі підготовки законопроектів з’явилася ще одна проект групи депутатів (координатор А.А. Долгополов), але самостійної ролі не сыграл.

15 березня 1995 р. все три проекту стали предметом розгляду Державної Думою, яка підтримала у читанні проект групи депутатів під керівництвом І.В. Муравьева.

Вигравши політичне протистояння з проектом, депутати чудово розуміли всі складності, що у їх проект при розгляді Радою Федерації і підписанні Президентом Російської Федерації, тому жорсткого протистояння вирішили перейти до максимально можливого об'єднанню достоїнств обох проектів. Комітетом Державної Думи з питань місцевого самоврядування (а подальша робота над проектом зосередилася вже у самому Комітеті) було розглянуто цілі томи пропозицій і правок проекту закону, котрі поступали як від президента Російської Федерації, Уряди, федеральних міністерств та, депутатів Федерального Збори, органів структурі державної влади суб'єктів Федерації, і від органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування, громадських організацій, наукових інститутів, вчених і просто зацікавлених громадян. Загалом під час підготовці проекту до другому і третього читання врахували більш 2400 зауваг та пропозицій, зокрема близько 1000 поправок від 87 суб'єктів законодавчої ініціативи. Отже, підсумковий проект закону, ухвалений Державної Думою, з повним підставою вважати результатом першої спроби реальної спільної законодавчої роботи Державної Думи і суб'єктів Російської Федерации.

Перед остаточним розглядом законопроекту у Державну Думу надійшли звернення законодавчих органів Володимирській, Вологодської, Іванівській, Іркутської, Костромської, Ленінградської, Свердловській, Тверській, Ярославській областей, інших суб'єктів Російської Федерації необхідність якнайшвидшого прийняття федерального закону з питанням встановлення загальних принципів організації місцевого самоуправления.

Державна Дума тричі (!) з разючою одностайністю приймала Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «: у червні - внесення до Ради Федерації, у липні - в редакції погоджувальної комісії із Верховною Радою Федерації, у серпні, на позачергове засідання — подолавши кваліфікованим більшістю «вето «Ради Федерації. Раду Федерації двічі відхилив закон: спочатку — по незлагоді з окремими положеннями, зі створенням погоджувальної комісії; а після успішної роботи власної погоджувальної комісії, одноголосно схвалила узгоджений варіант закону, — відхилив повністю. Проте 28 серпня 1995 р. підписав закон, спрямований йому Державної Думою після подолання «вето «Ради Федерации.

Такий тривалий шлях від проекту до Закону пояснюється у дуже жорсткий протистоянням прихильників і противників місцевого самоврядування як і суб'єктів Федерації, і у Уряді, Раді Федерації, Адміністрації Президента.

З вересня 1995 р. (дата опублікування «Російської газеті «) Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «вступив у действие.

Основне завдання, розв’язувана даним законом, — забезпечення САМОСТІЙНОСТІ (головним закону слово!) місцевого самоврядування, гарантованої Конституцією Російської Федерації. Це досягається через: декларація про самостійність населення формуванні органів місцевого самоврядування на вирішення своїх повсякденних проблем (питань місцевого значення) і самостійність цих органів від державної структури управління (системи органів структурі державної влади), реалізує, як правило, інтересів держави «взагалі «- тобто орієнтування органів місцевого самоврядування насамперед інтереси населення, їх котрий обрав; здатність органів місцевого самоврядування розв’язувати проблеми котрий обрав їх населення (законодавче наділення яка потрібна на цього невід'ємною компетенцією і відповідними правовими гарантіями); можливість населення його органів місцевого самоврядування реально вирішувати свої проблеми, — тобто наявність в місцевого самоврядування фінансовоекономічної бази й права самостійно нею распоряжаться.

Отже, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «- це і стільки закону про самостійності місцевої влади (це, безумовно, найважливіша умова), це закону про реальні механізми здійснення народовладдя у Росії. Він установлює порядок реалізації прав громадян місцеве самоврядування, надає населенню широку волю виборі форм його здійснення, визначення структури органів місцевого самоврядування. У законі чітко розмежовані повноваження органів місцевого самоврядування органів державної влади встановлено обов’язкові прямі вибори населенням органів місцевого самоуправления.

З тексту закону йдуть три напрями його реалізації положень: 1. створення законодавчої та нормативної бази місцевого самоврядування; 2. створення організаційних структур місцевого самоврядування; 3. проведення розмежування повноважень, фінансів України й власності (включаючи землю) між органами державної влади органами місцевого самоуправления.

Ці напрями мають реалізовуватися (у межах їх компетенції): на федеральному рівні - органами структурі державної влади Російської Федерації; лише на рівні суб'єкти федерації - органами структурі державної влади відповідного суб'єкти федерації; лише на рівні місцевого самоврядування — населенням муніципальних утворень і часом органами місцевого самоуправления.

Але прописати всі у деталях Федеральний закон неспроможна, та й повинен, оскільки Конституція Російської Федерації передбачає, що запровадження загальних принципів організації місцевого самоврядування, розвивають конституційні положення про місцеве самоврядування, належить до спільної ведення Російської Федерації і його суб'єктів. Ряд найбільших «блоків «питань повинні прагнути бути дозволені в федеральному законодавстві - це, перш всього питання, які важко вирішуються лише на рівні області, республіки: власність, земля, фінанси, врегулювання конфліктів між місцевим самоврядуванням і органами структурі державної влади суб'єкта Російської Федерації (перший крок у цьому напрямі зроблено законодавцем з нового Цивільному Кодексі, де суб'єктом громадянських стосунків поруч із Російською Федерацією та суб'єктами Федерації виступають і муніципальні образования).

А основна маса організаційних питань має визначатися законодавством суб'єктів Російської Федерації і статутами самих муніципальних утворень, бо за здійсненні місцевого самоврядування особливо велика роль місцевих умов і традицій. У організації місцевого самоврядування суб'єктів Російської Федерації не має бути однаковості. Завдання законодавця у тому, щоб за необхідному різноманітті та обліку місцевих традицій у законодавстві суб'єктів Російської Федерації недопущення прямого чи опосередкованого обмеження прав населення в самостійне здійснення місцевого самоврядування, закріплене у Конституції Російської Федерации.

§ 2. ЗНОВУ У СЕРЕДИНІ ПУТИ.

На початку 1997 року реформа місцевої влади поступово наблизилася до другого своєму етапу: Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «як повинен мати своє розвиток у відповідній законодавстві регіонів, а й вступити «до виконання «єдиної системою державні органи виконавчої влади Російської Федерації, яку відповідно до частини 2 статті 77 Конституції Російської Федерації утворюють федеральні органи виконавчої влади і органи виконавчої влади суб'єктів Федерации.

Зрозуміло, що реалізація федерального закону прямо залежить від цього, як буде задіяно державою цю систему, від ставлення до реформі конкретних державних чиновників (міністрів, губернаторів, прокурорів тощо.), від своїх зацікавленості у результатах реформи. Оскільки держава прийняло він обов’язок гарантувати місцеве самоврядування громадян, закріпивши це зобов’язання у статті 12 Конституції Російської Федерації, структури та посадові особи структурі державної влади просто більше не наділені правами керуватися категоріями типу: «народ, не дозрів », «суспільство не готове », «передчасно » .

Так має бути, у нормально організованому державі. Чи не Росії… Державної влади, прийняла законодавчому розв’язанні про необхідності будь-яких дій, їм доводиться долати опір не стільки політичної опозиції, скільки виконавчого апарату, що міститься з державної скарбниці від саме у цілях реалізації державної політики! Але, бажаючи реально щось на краще у устрої російської держави і життя жінок у ньому, нехтувати сьогоднішню російську «специфіку «управління просто опасно.

Будь-яка реформа у державі має мати власну чітко позначену мета, стратегію і тактику її досягнення, етапи реформування, визначення суспільно-правових механізмів і соціальних груп, що у проведенні реформи і здібних цими механізмами воспользоваться.

Говорячи про реформу місцевого самоврядування, ні тим більше точно — про реформуванні місцевої влади за принципами самоврядування, необхідно відзначити відсутність будь-якого «громадського договору », нормативного документа на федеральному рівні, визначального усі ці елементи осмисленого реформування. Відповідні статті конституції Росії в кращому разі, можуть розглядатися як собі кінцевою метою, декларація «про намірах «державної влади «правах «населення цій галузі. Програма державної місцевого самоврядування, попри її велике значення, є також скоріш попередніми зобов’язаннями федерального рівня структурі державної влади, ніж стратегією реформи. У неперервному зв’язку із повною відсутністю концепції реформи, діяльність раз у раз виникаючих на федеральному рівні структур з реформи місцевого самоврядування була не скоординована, фрагментарна і найчастіше противоречива.

З іншого боку, тривала, понад півтора року, боротьба за законодавче закріплення конституційних принципів місцевого самоврядування, що завершився вступом до дію Федерального закону «Про загальних принципах організації місцевого самоврядування Російської Федерації «, виявила три основні категорії державними структурами і, об'єднаних неприйняттям не тих чи інших моделей організації, саме самих принципів місцевого самоуправления.

Група перша: чиновники середній рівень низки федеральних міністерств та — насамперед тих, в принципах роботи і взаємодії з регіонами яких передбачаються під час реформи кардинальні зміни (Мінфін, Мінекономіки України та т. п.).

Їх позиція, публічно не афишируемая, виявляється у «тихому «саботуванні, затягуванні підготовки яка потрібна на реалізації закону нормативної бази, проведенні інших принципів фінансово-економічного взаємодії органів структурі державної влади із місцевим самоврядуванням через численні проекти розроблюваних ними інших законів (податковий кодекс тощо. п.).

Найбільшу складність протидія цієї групи становить на етапі розробки тих нормативних документів, вкладених у реалізацію відповідних федеральних законів через компетенцію їх міністерств і ведомств.

Заходи нейтралізації опору цієї групи за наявності державної волі влади як традиційні, наскільки й ефективні - «влада вжити ». Плани заходів, терміни виконання, відповідальні посадові особи, контролю над виконанням з наступною адміністративними санкціями — людство не придумало нічого більше оригінального у тому, щоб змусити механізм бюрократії крутитися з метою реалізації політичних решений.

Група друга: керівники органів структурі державної влади (й раніше всього — виконавчих) низки суб'єктів Федерации.

Це, мабуть, головна та сильна група. У основі її опору лежить непросто бажання збереження певного обсягу владних повноважень, але, що значно суттєвіше, реальне володіння і розпорядження власністю, тобто найсильніший стимул опору — економічний интерес.

Цьому сприяє сьогоднішня майже повна втрата федеральним рівнем будь-якого значимого як адміністративного, і таки економічного контролю за розпорядженням державної власністю і ресурсами в суб'єктів Федерації, а про який вплив на політичні процеси в регионах.

На аналізі та методах «проходження «цього опору необхідно спинитися і більше подробно.

І, нарешті, група третя: багато призначені глави місцевих адміністрацій, котрі воліють у сьогоднішніх економічних умов відносну несвободу підпорядкування одному «хазяїну », самостійності, чреватого відповідальністю перед населением.

У зв’язку з тим, що протягом 1995;1996 років у переважну більшість суб'єктів Російської Федерації практично завершили формування обраних населенням органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування, значення «опірності «цієї групи різко зменшується, зберігаючи лише тих регіональних «заповідниках », де умови співіснування з федеральним центром дозволяють місцевим правителям зберігати ще що час систему «доперебудовних «громадських, економічних пріоритетів і адміністративних відносин, фактично виводячи свої «суверенні «території з правовим полем Російської Конституции.

Вже вересневі (1995 року) муніципальні вибори у органи місцевого самоврядування Волгограді показали вочевидь — населення усвідомлюють значимість виборів органів місцевого самоврядування. Особливо, якщо він має уявлення, кого якраз і виспівати яких саме функцій у місцевій життя воно избирает.

Саме відсутність таких чітких поглядів на повноваженнях виборних органів місцевого самоврядування і інтуїтивне усвідомлення їх суто декоративної ролі було, мій погляд, основною причиною так широко розрекламованої повсюдної «втоми від демократії «в 1993;1994 годах.

Те, що низька виборча активність була спрямована не показником «соціального самопочуття », громадянської незрілості, а реакцією населення в запропоновані явно формальні правил гри до демократії, підтверджують такі винятки з загальне правило цього періоду, як вибори органів прокуратури та глав місцевого самоврядування, проведені у Карелії, Удмуртії, Мордовії, Іркутської, Калузької і Тамбовської областях. Виборча активність населення в виборах, що проводилися цих регіонах 1994 року, значно перевищувала среднероссийскую, тому що населення брало участь у прямі вибори ГЛАВ МІСЦЕВОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Низка муніципальних виборів 1996 року продемонструвала збереження тенденції до стійко високої зацікавленості населення місцевих выборах.

Саме депутати представницьких органів прокуратури та глави місцевого самоврядування, передусім мери у містах, минулі прямі вибори населенням — Петрозаводська (Сергій Катанандов), Іжевська (Анатолій Салтыков), Іркутська (Борис Говорин), Тамбова (Валерій Коваль), Самари (Олег Сисуєв), Волгограда (Юрій Чехов), Володимира (Ігор Шамов), Воронежа (Олександр Цапин), Єкатеринбурга (Аркадій Чернецький), Костроми (Борис Коробів), Липецька (Анатолій Савенков), Нижнього Новгорода (Іван Скляров), Омська (Валерій Рощупкин), Ярославля (Віктор Волончунас), Пскова (Олександр Прокоф'єв), Великих Цибулю (Олексій Мигров), Ставрополя (Михайло Кузьмін), Череповця (В'ячеслав Позгалев — нині губернатор Вологодської області), Кемерово (Володимир Михайлов), Рибінська (Валерій Рубцов), Углича (Елеонора Шереметьєва), Тюмені (Степан Киричук), Бєлгорода (Георгій Голіков), Новосибірська (Віктор Толоконский) і багатьох інших муніципальних утворень і дорівнювали той основний кістяк самостійних муніципальних політиків, на який федеральна влада має спиратися під час проведення наступного етапу реформи місцевого самоуправления.

Не скажеш, щоб процес самостійних муніципальних виборів проходить завжди гладко (так, придбали поширення тривалі конфлікти щодо муніципальних виборів у Обнінську (Калузька область), Снєжинську (Челябінська область), Самарі, Новокузнецьку (Кемеровська область), проте населення, начебто стомлене низкою «великих «виборів, продовжує брати активну участь у формуванні муніципальних органов.

Із завершенням процесу виборів органів місцевого самоврядування політичного життя країни неминуче і, закономірно з’являється нова група носіїв економічних, отже, і розширення політичних інтересів — місцевих політиків, посадових осіб і кількість службовців органів місцевого самоврядування, пов’язаних самої суттю свого існування й діяльності, зі відповідальністю перед що обрало їх населенням муніципальних утворень, а отже, і з його інтересами цього населения.

Практично можна говорити про завершення формування найширшого шару муніципальних діячів, з принципів свого існування змушених домагатися забезпечити умови ефективності своєї діяльності, отже, і здібних формулювати спільний муніципальний інтерес як у регіональному, і на федеральному уровнях.

Отже, на муніципальному рівні з’являється наймогутніша політична й адміністративна група підтримки та її реалізації реформи, група, здатна усвідомлено сформулювати перед державою необхідні умови для реалізації фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування — сформулювати перед державною владою «муніципальний замовлення » .

За відсутності будь-якого узагальнення досвіду вирішення питань, щодня завдань, які місцевою владою, відсутності державної політики підготовки муніципальних кадрів, муніципальна група і які мають її інтереси численні громадські організації вже зараз змушені займатись ініціюванням наукових закладів та аналітичних досліджень, організацією структур «самонавчання », науково-практичних конференцій і семінарів з обміну реальним досвідом виживання муніципального господарства за сьогоднішніх условиях.

Плідність цієї роботи забезпечується тісною взаємодією з поруч нечисленних учених, зберіг багатющий досвід земського самоврядування дореволюційної Росії, муніципального управління 20-х періоду НЕПу, коли існувала чудова російська школа так званих «муніципалів «на чолі з професором Л. А. Велиховым (останні праці Велихова та її учнів про науку управління поселеннями були було опубліковано у 26−28-х роках; потім країна повернулася до жорсткої централізації, зникли ці, як кажуть тоді, «лженаучные «книжки, а й за ними самими авторами). Наявність такої історичного досвіду лише підтверджує закономірність які у муніципальної області процесів, їх на об'єктивній необхідності. Безсумнівно, що суспільна значення і вплив муніципальних політиків зростатиме у міру зміцнення місцевого самоврядування і самостійності місцевої влади. Саме сьогодні керівники органів місцевого самоврядування, отримали неоціненний досвід виборних битв і щоденної рутинної боротьби з «вищим адмініструванням », знання реальних життєвих потреб населення, вміння копітко розв’язувати проблеми муніципального господарства та управління без політизованих заклинань, і становитимуть найближчим часом кадрову базу управління країною, змінять вихованих колишньою політичною системою адміністраторів. Підтвердженням цієї тенденції вважатимуться призначення березні 1997 року мера Самари Олега Сисуєва віце-прем'єром Уряди же Росії та останні перемоги мерів Івана Склярова і Бориса Говорина на губернаторських виборів у Нижегородської і Іркутської областях.

Можна з упевненістю стверджувати, що успішний хід реформи місцевої влади за принципами самоврядування навряд чи було б може бути без багаторічної активної діяльності різноманітних асоціацій органів місцевого самоврядування, як-от Асоціація міст північного заходу, Асоціація сибірських і далекосхідних міст, Асоціація міст Півдня Росії, Союзу Російських міст та «Союзу містечок же Росії та ін. У майбутньому можна прогнозувати, ще, створення з урахуванням існуючих всеросійських спілок і профільних асоціацій (Асоціації наукоградів, Асоціації закритих міст, Асоціації історичних міст тощо.) Конгресу місцевої влади на кшталт аналогічних європейських організацій, хоча цьому сильно заважають зрослі особистісні амбіції ряду керівників муніципальних ассоциаций.

І все-таки слід визнати, що практичні результати, досягнуті в останні роки у сфері реформи місцевого самоврядування, з’явилися слідством у тому однині і роботи цих об'єднань, їх постійного співробітництва, котрий іноді тиску органи виконавчої влади, участі представників об'єднань у роботі Конституційного Наради, переважають у всіх робочих групах з підготовки законопроекту, підготовки серед об'єднань кандидатів у депутати, кадрів для органів державної влади управління. Реальним результатом їх лобістської діяльності стало проведення 17 березня 1995 р. у Кремлі Всеросійського Ради з проблемам місцевого самоврядування, де було прийняте рішення створенні Ради з реформи місцевого самоврядування за Президента РФ — органу, покликаного координувати діяльність державними структурами щодо реалізації положень Конституції РФ про місцеве самоуправлении.

Реформа місцевого самоврядування поступово перетворюється на новий етап, коли найважливішим, тобто. визначальним темп руху шляхом реформування місцевих органів влади, є завершення формування власної компетенції місцевого самоврядування і фінансово-економічної бази місцевого самоврядування (передусім — з допомогою розмежування з суб'єктами Федерации).

У зв’язку з зміною завдань на на новому етапі реформи неминуче і зміну засад роботи і формування Ради з місцевому самоврядуванню за Президента России.

Переважна участь у роботі Ради першому етапі представників федеральних органів структурі державної влади — «держчиновників «було неминуче продиктовано необхідністю підтримки різними федеральними органами влади й відомствами процесу законодавчого забезпечення реформи, і, передусім, її організаційного етапу. У процес обговорення першочергових проблем проведення реформи, в такий спосіб, «втягувалися «керівники федеральних структур, що у узгодженні підготовлених федеральних законопроектів, і навіть члени Державної Думи і члени Ради Федерації, здатні лобіювати ідею реформи, у Федеральному Зборах (таким чином, формувалася «федеральна група «підтримки реформи місцевого самоврядування). У цьому третину складу Ради була-таки представлена муніципальними діячами, які пройшли вибори населением.

Зрозуміло, що з 1995 року, коли було створено Раду, співвідношення: третину — федеральні посадові особи, третину — обрані керівники суб'єктів і члени Федерального Збори, й третина від — виборні муніципальні діячі, найбільш об'єктивно представляло розклад зусиль і інтересів між рівнем влади за проведенні реформи місцевого самоуправления.

Як мовилося раніше, внаслідок першим етапом реформи практично сформувалася верства муніципальних діячів, з принципів свого існування змушений домагатися забезпечити умови ефективності своєї діяльності, отже, і здатний формулювати спільний муніципальний інтерес як у регіональному, і на федеральному рівнях. У цьому сенсі неминуче зміну цін і принципів формування, і адміністративного статусу Ради з місцевого самоврядування, тобто колись всього розширене (до дві третини) представництво муніципального рівня й забезпечення вказаній у Посланні президента Російської Федерації на 1997 рік функції координації та контролю над перебігом реформи місцевого самоуправления.

Створення такої потужної координаційного центру як Рада з питань місцевому самоврядуванню Російській Федерації, поруч із сильної єдиної загальноросійської громадської структурою, лобіює як політичних, і економічних інтересів муніципальних утворень, і дозволить забезпечити в найближчим часом найповніший і більш ефективний облік муніципальних інтересів на федеральному рівні власти.

§ 3. ЗАВДАННЯ ФЕДЕРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВЛАСТИ.

До ак у Посланні президента Російської Федерації Федеральному Собранию «Порядок при владі - лад у країні «(1997 р.), найважливіше впливом геть розвиток виробництва і зміцнення нової державності Росії у наступні роки матимуть процеси, пов’язані з реформою місцевого самоврядування. Від його успішного проведення багато в чому залежати ефективне функціонування всіх рівнів і структур влади у Російської Федерации.

Донедавна становище ускладнювалося тим, що з сформований останніми роками потужному шарі муніципальних наших політиків і керівників (мери, глави місцевого самоврядування, депутати муніципальних рад та інших.) була відсутня єдина державна політика та координація всіх гілок нашої влади зі становлення місцевого самоврядування, рішенню його економічних та соціальних проблем.

У цій ситуації особливе значення набуває консолідуюча роль президента Російської Федерації як гаранта конституційні права громадян Російської Федерації. З метою здійснення ефективнішого взаємодії президента Російської Федерації і федеральних органів структурі державної влади із знову обраними органами місцевого самоврядування назріла потреба посилення активності політики президента Російської Федерації у питаннях розвитку самоврядування, істотне посилення ролі й значення яка була з 1995 року Ради за Президента Російської Федерації з місцевого самоврядуванню, навіщо було встановлено, що: щонайменше половини членів Ради мають бути виборними посадовими особами муніципальних утворень; слід передбачити організацію при Раді постійно діючих комісій по основним проблемам реалізації реформи місцевого самоврядування; передбачити можливість оформлення рішень Ради указами і розпорядженнями президента Російської Федерации.

указ президента Російської Федерації від 3 квітня 1997 року ?278 «Про першочергових заходи з реалізації Послання президента Російської Федерації Федеральному Собранию «Порядок при владі - лад у країні «з метою узгодженого проведення реформи місцевого самоврядування передбачав необхідність створення федеральному рівні координаційного центру з справам місцевого самоврядування, і навіть доручав Уряду Російської Федерації що з Адміністрацією Президента уявити Президенту пропозиціями щодо розробці системи правових, фінансових і організаційних заходів, вкладених у реалізацію реформи місцевого самоуправления.

Відповідно до Посланням Президента РФ на найближчі двох років завданнями державної політики у сфері місцевого самоврядування є: завершення формування правова база, які забезпечують становлення і розвиток місцевого самоврядування; створення необхідних умов формування фінансово-економічної основи місцевого самоврядування; продовження вжиття заходів щодо підтримки місцевого самоуправления.

З огляду на багатоплановість з завдань, необхідні такі заходи для зазначеним напрямам реформы.

Правові заходи мають бути спрямовані насамперед завершення формування федерального законодавства, що створює правові основи фінансово-господарської самостійності місцевого самоуправления.

Нині це завдання може бути розв’язана шляхом доопрацювання проектів федеральних законів про Податковому і Бюджетному кодексах, «Про фінансових засадах місцевого самоврядування », «Про державних мінімальних соціальних стандартах », законодавчого встановлення порядку розрахунку компенсації місцевих бюджетів витрат за здійснення органами місцевого самоврядування окремих повноважень органів структурі державної влади Російської Федерації, додаткових витрат і втрачених доходів, що виникають унаслідок рішень, прийнятих федеральними органами державної власти.

Оскільки забезпечення фінансово-господарської самостійності місцевого самоврядування великою мірою залежить від органів структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації, необхідна активна допомога їм із боку федеральних органів структурі державної влади. З огляду на недостатнє забезпечення органів місцевого самоврядування кадрами, мають досвід серйозної нормотворчої діяльності, ця допомогу може опинятися шляхом розробки модельних проектів нормативних правових актів місцевого самоврядування з питань фінансово-господарської деятельности.

Фінансові заходи мають передбачати створення умов забезпечення економічної, і - фінансову самостійність муніципальної влади у цілях найповнішого вирішення питань місцевого значення. Під цим треба думати як створення правових умов такий самостійності, про що йшлося вище, а й реальних практичних механізмів фінансування державою окремих державних повноважень, здійснюваних органами місцевого самоврядування, і навіть компенсації збільшення витрат чи зменшення доходів органів місцевого самоврядування результаті реалізації рішень, прийнятих органами державної власти.

З іншого боку, окрім створення правової основи місцевих фінансів України й прямого фінансування до дешевших фінансових заходам слід зарахувати вдосконалення практики міжбюджетних відносин між федеральним та місцевими бюджетами, то є реалізацію бюджетного законодавства питанням міжбюджетних отношений.

Потрібно пропрацювати і питання створення умов для можливості кредитування муніципальних утворень з допомогою кредитнофінансових установ, приміром, створенням державного банку муніципального кредиту. Такий в дореволюційної Росії існував і був успішним (Каса земського та міського кредиту, реорганізована Тимчасовим Урядом в Державний Банк земського та міського кредита).

Не можна обійти таку найважливішу джерело фінансово-економічної самостійності муніципальних утворень, яким є муніципальна власність на грішну землю, гарантована Конституцією Російської Федерації. Необхідно в найкоротші терміни розробити зважену та відповідним чином затвердити порядок віднесення земельних ділянок до муніципальної власності, у тому, щоб вивести органи місцевого самоврядування із творців тієї суперечливою правової ситуації, у якій часом виявляються, намагаючись реалізувати це своє конституційне право.

У організаційної сфері виділяються два кола проблем. Перший із створенням системи взаємодії федеральних органів структурі державної влади з органами місцевого самоврядування. Таке взаємодія конче необхідно передусім самої структурі державної влади, Уряду Російської Федерації у світі які починаються житлово-комунальній, бюджетної, податкової і соціальної реформ, без найактивнішого участі у проведення яких органів місцевого самоврядування, муніципальних діячів ця складна завдання приречена провал.

Другий коло проблем — вдосконалення організації місцевого самоврядування, зокрема методичне забезпечення органів місцевого самоврядування з питань структурної організації управління муніципальним господарством та місцевими фінансами, і навіть підготовка муніципальних кадрів. Це завдання може бути розв’язана створенням системи безперервного навчання муніципальних службовців. У зв’язку з цим доведеться реалізація перспективної Федеральної програми державної місцевого самоуправления.

З метою створення потужного координаційного центру з справам місцевого самоврядування було прийнято указ президента Російської Федерації від 29 травня 1997 року? 531, який передбачає освіту з урахуванням Ради при Президенті РФ з місцевого самоврядуванню (що був номінальним дорадчим органом) Ради з місцевого самоврядування Російської Федерації. Задля ефективної діяльності Ради Президент Російської Федерації особисто очолив роботу Ради з місцевому самоврядуванню, затвердивши цим самим Указом Положення про Раді й його склад, з участю ряду керівників Державної Думи та рекомендації Ради Федерації Федерального Збори, Уряди Російської Федерації, федеральних міністерств та. Більше половини складу Ради, відповідно до його Положенням — виборні глави муніципальних образований.

На Рада покладається розробка державної політики у сфері місцевого самоврядування, забезпечення взаємодії федеральних органів влади, органів структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації і органів місцевого самоврядування з її реалізації, виконання інших найважливіших питань розвитку самоврядування, підготовка відповідних пропозицій Президенту Російської Федерации.

Для завдань, покладених Указом президента Російської Федерації, Рада проти неї вимагати і реально отримувати у порядку необхідні матеріали від федеральних органів влади, органів влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій корисною і посадових осіб, і навіть заслуховувати у своїх засіданнях інформацію відповідних посадових лиц.

Для організації постійної роботи Рада має утворити комісії з основним напрямам своєї діяльності. Голови комісій обираються Радою лише з-поміж його членів, є виборними посадовими особами місцевого самоврядування, а склад комісій за рішенням Ради поруч із членами Ради можуть входити й інші лица.

З іншого боку, Раду і освічені їм комісії можуть створювати постійні й тимчасові робочих групах для попередньої підготовки питань, що передбачається розглянути на засіданнях Ради, і навіть залучати у порядку реалізації окремих робіт учених і фахівців, зокрема на договірної основе.

Слід підкреслити і одне важливе момент: члени Ради мають правом брати участь у роботі федеральних органів виконавчої, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації органів місцевого самоврядування під час розгляду ними питань, що з покладеними на Рада завданнями. Це дозволить забезпечити широке участь членів ради процесах проведення реформи місцевого самоврядування не лише засідань Ради й його комісій, дозволить розглядати членів Ради як енергійних сподвижників і організаторів процесу становлення місцевого самоврядування Російської Федерации.

Положення про Раді визначає механізми організації його роботи. Практика діяльності попереднього Ради підказувала, що необхідно не лише розв’язання організаційних питань, але, передусім, забезпечення змістовного аспекти діяльності Ради. Це насамперед, координація діяльності структурних підрозділів у федеральних органах влади, що розробляють питання місцевого самоврядування, організація підготовки законопроектів з питань місцевого самоврядування, стала робота з засобами масової інформації та наукової громадськістю, координація роботи з апаратами обох палат Федерального Збори, з асоціаціями і спілками місцевої влади, роботу з органами місцевого самоуправления.

У зв’язку з цим, задля забезпечення діяльності Ради, розробки та реалізації політики президента Російської Федерації у сфері місцевого самоврядування створено Управління президента Російської Федерації по питанням місцевого самоуправления.

Певні Указом Президента повноваження президента і компетенція знову створеного Ради й його робочого апарату поставили даний координаційний орган поряд із Верховною Радою Безпеки та Ради оборони Російської Федерації, стали великої політичної акцією, спрямованої зміцнення російської державності, й стабільності в обществе.

Перше засідання Ради минуло десять червня 1997 р. у Кремлі, під головуванням Президента РФ. До порядку денного входило розгляд двох питань: Про основних напрямах реформи місцевого самоврядування Російської Федерації (доповідь Заступника Голову Уряди РФ О. Н. Сысуева, представника проект указу Президента, розробленого Урядом що з Адміністрацією Президента РФ) і Про створення конгресу муніципальних утворень Російської Федерації (доповідь глави місцевого самоврядування — мера г. Ижевска А.И.Салтыкова).

З першого питання Рада прийняв рішення про внесення в дводенний термін допрацьованого, з урахуванням що відбувся на засіданні обговорення, проекту указу «Про основних напрямах реформи місцевого самоврядування Російської Федерації «на підпис Президентові РФ. З іншого боку, було визнано доцільним внесення в стислі терміни на ратифікацію Державну Думу Європейської хартії про місцеве самоуправлении.

За другим питанням Радою доручили секретарю Ради створити робочу групу за участю представників спілок і асоціацій муніципальних утворень на підготовку пропозицій з основних принципів формування та діяльності Конгресу муніципальних утворень Російської Федерации.

Логічним продовженням засідання Ради стало прийняття 11 червня 1997 р. указу президента Російської Федерації? 568 «Про основних напрямах реформи місцевого самоврядування », котрий окреслив розвиток місцевого самоврядування пріоритетним (!) напрямом діяльності Президента РФ и.

Уряди РФ.

Після серії зустрічей представників муніципальних утворень із поруч керівників Уряди РФ (А.Б.Чубайс, Б. Е. Немцов, О.Н.Сысуев) було вирішено з приводу створення при Уряді Російської Федерації Ради керівників муніципальних утворень з проведення соціальноекономічних реформ.

Відповідно до рішення Ради з місцевого самоврядуванню активізувалася вироблення єдиних підходів існуючих спілок і асоціацій місцевого самоврядування до принципів формування та діяльності Конгресу муніципальних утворень Росії, що дозволяє очікувати створення потужної загальнонаціональної структури, лобіює державною рівні інтереси місцевого самоврядування, і що є власне якимось аналогом Ради Федерації. Йдеться, сутнісно, може бути встановити статусу Конгресу Указом Президента РФ й визначенні у ньому таких обов’язкових повноважень, як у підготовці федерального бюджету, розробці необхідних законів і соціально-економічних програм, прямо які зачіпають інтереси муніципальних образований.

Принципово важливим подальшого розвитку місцевого самоврядування стало прийняття федеральних законів «Про фінансових засадах місцевого самоврядування РФ «і «Про основи муніципальної служби до » .

Рішення усі ці проблеми дозволяє, мій погляд, вважати практично виконаними завдання, поставлені перед федеральної владою на Посланні Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 рік, і стати до другому етапу реформи місцевого самоврядування — створення умов його соціально-економічної дієздатності, умов його реалізації конституційних полномочий.

§ 4. НА СТИКУ ИНТЕРЕСОВ.

У ернемся до ситуації, що складається у реалізації реформи місцевого самоврядування лише на рівні структурі державної влади суб'єктів Федерации.

По практичному формуванню повноцінного місцевого самоврядування як процесу, организуемому і направляемому державою, всіх суб'єктів Федерації діляться приблизно за групи, об'єднані відношенням часу їхньої керівників немає тій чи іншій системі побудови місцевого самоврядування, а до включення громадського елемента (населення) до системи управління територією і рішення місцевих проблем, тобто. до принципу народовластия.

Перша група («підтримки »): суб'єкти Федерації, керівники яких усвідомлюють роль самоврядування стабілізації політичної та економічної обстановки у регіоні та розглядають ефективно що існує систему самоврядування як опору органів структурі державної влади суб'єкти федерації та його керівництва у відносинах з Центром при однозначному відсутності сепаратистських устремлінь. У цих регіонах були організовані й проведено вибори у органи місцевого самоврядування (у деяких — ще 94−95 рр.), в переважну більшість муніципальних утворень обрані глави місцевого самоврядування, відбувається інтенсивне розробка законодавства питанням забезпечення організаційної та його економічної самостійності місцевого самоуправления.

Для даних регіонів подальша реалізація реформування місцевих органів влади становить предмет узгодження інтересів і розмежування компетенції Федерації, її суб'єкта і муніципальних утворень з його территории.

До другої групи («пасивного опору ») можна віднести більшість суб'єктів Федерації, керівники яких прагматично рухаються «у руслі спільної політики », не поспішаючи, але й демонструючи «особливої «позиції. У цих регіонах, зазвичай, остаточно 1996 року провести вибори органів місцевого самоврядування. Розробка законодавства обмежується закріпленням статусу органів державної влади умовами формування органів місцевого самоврядування, регламентація ж питань забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування відкладається під приводом неготовності федерального законодательства.

Під час проведення другого, «економічного «етапу, особливо болісно сприйманого державною владою даних суб'єктів Федерації, федеральна влада вже спиратися на практично сформований на першому етапі реформи шар муніципальних діячів, використовуючи методи тиску: як «згори «- через стимулювання і координацію діяльності субъектных законодавців з метою створення єдиного правовим полем для діяльності місцевого самоврядування; і «знизу «- через участь органів місцевого самоврядування формуванні законодавчих і представницьких структур лише на рівні суб'єкти федерації, і навіть лобіювання практичних інтересів муніципалітетів в виконавчих органах державної власти.

І, нарешті, третю групу («активного опору ») становлять суб'єкти Федерації, керівники яких декларують і здійснюють «особливий шлях «під прикриттям псевдонациональной чи псевдореформаторской риторики. У цих регіонах, зазвичай, знадобилося щонайменше року, щоб обрати правомочні законопроектний структурі державної влади, не зуміли набути політичну самостійність. У зв’язку з цим законодавчу базу, зазвичай, суперечить федеральному законодавству або розроблена, представницькі органи місцевого самоврядування обрані частково, або обрані, місцевих органів влади становлять єдину систему виконавчої влади і що неспроможні бути опорою федерального центру на проведенні реформы.

Керівники таких регіонів, звісно, за реформи і поза демократію, але… «поетапну », «з урахуванням національних традицій », інакше — «безлад по вертикалі „, „ескалація сепаратистських настроїв “. Найбільш типова легальна аргументація: “ …делегування повноважень місцевому самоврядуванню має поетапним: спочатку суб'єкту Федерації, та був вже… на місця », «суб'єкт (читай — керівник) сам вправі визначати ступінь готовності населення до самоврядування » .

Суб'єкти Федерації цієї групи, крім позиції керівників, об'єднує також подібне геостратегічне становище: зазвичай, багаті сировинні чи фінансово-економічні ресурси при політичних (підвищений статус самостійності) чи географічних (пригранич-ное становище, віддаленість від Центру) можливостях самостійної реалізації. Десь вибори не призначалися, а десь щоразу «через неявку виборців «провалювалися. Вплив на внутрішньополітичні процеси у регіоні реальної позиції першої особи таких умов величезна, а то й определяюще.

І саме керівники цих регіонів, «з урахуванням наявний досвід », найпослідовніше й непримиренно критикують як Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «, і конституційні принципи місцевого самоуправления.

Навряд чи цей може бути зміцненням демократії, та й державності тоже.

Така ситуація порушує питання для федеральної влади. Чи можна місцеве самоврядування формуватися за єдиними загальноросійським принципам (принципам, а чи не моделям!) — і це об'єктивно стримувати сепаратистські амбіції регіональних вождів, цементувати державність за умов не яка оформилася, не усталеного федералізму. Або, при відвертому ігноруванні федерального законом і вільному трактуванні відповідних положень конституції Росії, організація місцевої влади у таких сверхсамостоятельных регіонах будуватиметься за своїми правилами, під своїх володарів, тобто призвести до посилення «регионализа-ции «у сфері вузьких адміністративно-економічних «еліт », на шкоду як загальнодержавним інтересам, і інтересам населення цих регионов.

Які можливі важелі впливу структурі державної влади Російської Федерації із подолання такого правового сепаратизму, вираженого в фактичному обмеження частини населення Російської Федерації в користуванні повним обсягом цивільних права і свободи, гарантованих Конституцією России?

Насамперед — якнайшвидша розробка й затвердження на федеральному рівні правового механізму, забезпечує відповідність «субъектного «законодавства Конституції Російської Федерації і федеральному законодавству. І тоді складність, то, можливо, лише в механізмі, а, скоріш, у цьому, як він «вбудувати «в чинної Конституції, в складну систему правових взаємовідносин федерального центру і суб'єктів Федерации.

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «передбачає відповідальність органів місцевого самоврядування як в населення, і перед державою. Але така відповідальність досі не передбачена для органів структурі державної влади суб'єктів Федерации!

Проте існуючих державних інституцій цілком досить, щоб забезпечити збереження діяльності регіональних керівників виконавчих органів структурі державної влади в правових рамках, визначених існуючим федеральним законодавством, — і це швидше, вже запитання до правоохоронних органів, зобов’язаним забезпечувати одноманітне виконання законів по всій території государства.

Поруч із неминучим використанням перелічених вище правових механізмів, федеральний центр просто зобов’язаний постійному й тісному взаємодії із знову обраними керівниками органів державної влади регіонів використовувати усі що у його арсеналі методи примусу Молдові і утвердження, щоб поступово згладжувати розбіжність у соціальному і економічним рівні забезпечення політичних права і свободи громадян, в тому однині і права за проведення місцевого самоврядування, — те, що робить нас громадянами єдиного государства.

Отже, одним із головних і політична складних завдань другого етапу реформи місцевого самоврядування, має метою створення умов організаційної та його економічної самостійності місцевого самоврядування, виявляється необхідність осмислених дій федерального Центру законодавчому забезпечення федеральних гарантій формування економічної бази місцевого самоврядування та її правового захисту, і навіть формуванню у регіонах групи інтересів, які забезпечують підтримку і проведення реформи лише на рівні структурі державної влади суб'єктів Федерации.

Величезне значення для успішного розв’язання цих проблем може це має надати посилення ролі й впливу регіональному рівнях муніципальної групи, її у формуванні субъектного законодавства питанням місцевого самоврядування. Розуміння необхідності впливу той процес повинно призвести до зусиллям муніципального рівня формуванні законодавчих органів влади суб'єктів Федерації (лише у 1997 р. пройшли вибори законодавчих органів в 36 регионах!).

Можливо використання наступних організаційних форм такої участі: через підтримку під час виборів від своїх територій конкретних кандидатів, виступаючих носителями.

" муніципального замовлення «загалом і лобіювання конкретних інтересів цій території; через особиста участь у виборів і роботі законодавчого органу структурі державної влади представників муніципальної влади, зокрема й безпосередньо глав муніципальних утворень; нарешті, найбільш кардинальна і ефективна форма захисту муніципальних інтересів, у законодавчому органі - двопалатна система організації діяльності регіонального парламента.

(друга палата формується прямим делегуванням представників муніципальних утворень на кшталт Ради Федерации).

Перший метод зрозумілим і найпоширеніший в технології формування та концепцію діяльності будь-якого представницького органу виконавчої влади, і проблема тут лише у своєчасному усвідомленні самою муніципальною утвореннями і їхніх лідерів необхідності цілеспрямованого проведення такої політики, як противаги виборчим кампаніям політичних вимог і комерційних структур.

Другий підхід, з недостатньою опрацьованості федеральних і регіонального законодавства, викликає кілька питань. У низці суб'єктів Федерації вважається цілком очевидним, що призначені раніше глави місцевих адміністрацій, широко представлені у регіональних парламентах зразка 1993;1996 р., у свого обрання главами муніципальних утворень змушені будуть залишити стіни регіональних парламентів і зможуть брати участь у наступних выборах.

Однак правовий аналіз з цього питання показує, що діюча федеральне законодавство зовсім позбавлений заборонити здійснення депутатської діяльність у законодавчих (представницьких) органах структурі державної влади суб'єкта Російської Федерації громадянами, можуть бути виборними посадовими особами місцевого самоуправления.

Можливі відповідні обмеження може бути передбачені регіональними законами (зокрема і з цілком зрозуміле бажанню виконавчої уникнути законодавчого впливу процес розмежування повноважень і власності, кваліфікованого контролю над своєї діяльністю із боку професійно підготовлених представників муніципального рівня), але навряд це призведе до до довгострокового бажаному результату. Тим паче, що у гнітючому більшості регіонах опікується цими питаннями до нашого часу просто більше не врегульовані, і це запитання, певне, буде вирішено в поточного року лише на рівні федерального законодавства (де можна очікувати досить жорстоких баталій на обох палатах Федерального Собрания).

Що ж до запровадження у систему організації структурі державної влади лише на рівні регіонів двопалатного устрою представницької влади, це найбільш непроработанный, але, мій погляд, і найефективніший спосіб узгодження інтересів населення, муніципальних утворень і структурі державної влади суб'єктів Федерації. Крім вітчизняного історичного досвіду (губернські земські збори на Росії формувалися виключно шляхом прямого делегування представників повітових земств), є достатньо поширена зарубіжна практика використання такого принципу, особливо у державах із федеративними принципами устрою. Заслуговують уважного аналізу та спроби відпрацювати таку модель в Свердловській області, ряд інших суб'єктів Російської Федерації. У кожному разі, було виправдано передбачити можливість використання принципу двопалатності в федеральному законі про принципах організації представницьких і виконавчих органів структурі державної влади суб'єктів Федерации.

Слід зазначити, що завдання муніципальної групи певною мірою полегшується тим, що об'єктивно в посиленні ролі муніципального рівня при формуванні регіональних парламентів мають бути все три рівня влади: муніципальний, регіональний і федеральний. Останні вкрай потребують конструктивності взаємодії регіональних законодавців з виконавчої влади і відході від зайвої ідеологізації неминучих протиріч між представницької і виконавчою владою. З іншого боку, для федеральної влади є засадничо важливим якісний склад регіональних парламентів, який би політичну лояльність чи навіть передбачуваність свого голови, який володіє як члени Ради Федерації повноцінним голосом під час вирішення найважливіших питань на федеральному уровне.

І все-таки, як і раніше, що у федеральному рівні державної влади ще досить інших невирішених питань, з прийняттям Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російській Федерації «та проведення його основі муніципальних виборів, розвиток реформи місцевого самоврядування перемістилося на рівень суб'єктів Російської Федерації, зайшовши у пряму залежність від мудрості і відповідальності гілок керівників органів структурі державної влади суб'єктів Федерації, від ставлення до цього питання законодавців в регіональних парламентах.

Саме активна участь муніципальних цих політиків у діяльності регіональних парламентів, своєчасна підготовка і ухвалення ними якісного «субъектного «законодавства місцеве самоврядування є нині показником готовності й уміння державної влади і муніципальної влади реалізувати прогресивні становища нової редакції Конституції і Федерального законодательства.

§ 5. ПРАВО НА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ.

Р оворя про реалізацію конституційного права населення в здійснення місцевого самоврядування, потрібно усвідомлювати, що ефективність цього процесу в що свідчить залежить тільки від наявності відновлення всього комплексу необхідних законів, які забезпечують організаційну і економічне самостійність муніципальних утворень, а й від розуміння населенням своїх правий і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування, від нашої здатності цими правами грамотно воспользоваться.

Однією з чинників самостійності місцевого самоврядування Конституція РФ, а й за з нею й Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ «визначають право населення в самостійне визначення структури органів місцевого самоврядування. На це здійснюється самостійної розробкою статуту муніципального освіти, у якому, поряд з іншими питаннями місцевого значення, вказується структура і Порядок формування органів місцевого самоврядування даного конкретного муніципального освіти (стаття 8 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ »).

Вже що є практика підготовки й ухвалення муніципальних статутів показує, що це, найважливіший на подальше успішного функціонування муніципального освіти, процес проходить найчастіше під впливом політичної системи чи особистісної кон’юнктури як органів прокуратури та посадових осіб структурі державної влади регіону, і посадових осіб місцевого самоврядування. Інакше кажучи, у часто право жителів муніципальних утворень створення оптимальної, найпридатнішою для специфічних умов його проживання, моделі місцевого управління підміняється прагненням тих чи інших посадових осіб закріпити через правові механізми, ще тільки нарождающиеся у державі, кон’юнктурну, «зручну собі «систему місцевого самоуправления.

Один з проявів такий тенденції виявляється у розробці лише на рівні суб'єкти федерації про типових статутів муніципальних образований.

Найяскравішим відбитком таких процесів стала ситуація, що склалася в Чуваської Республике.

Державним Радою Чуваської Республіки було розроблено й прийнято типовий статут муніципального освіти, який відбиває уявлення законодавця про організації місцевого самоврядування республіці. Майже з цим контрольно-организационным управлінням адміністрації президента республіки підготували альтернативний типовий статут, який відбиває позицію з цього питання адміністрації президента республики.

Глави районних адміністрацій особливо приховували, що у них надала певне тиск, про те, щоб типовий статут, підготовлений адміністрацією (до речі, у якому грубі порушення як федерального, і республіканського законодавства) рішеннями нечисленних і керованих районних «парламентів », набув статусу повноцінної «районної конституції «. Мін'юст республіки, закривши очі на явні протиріччя законодавству, реєструє такі «продукти «волевиявлення населення, посилаючись на можливість те, що процедура реєстрації є «формальністю ». Держраду республіки звертається до Державну Думу, до прокурору, до інших федеральні і республіканські інстанції… Загалом, пішла писати губерния.

Але й процитована в епіграфі становище конституції Росії і відповідні норми Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «зовсім випадково визначають необхідність розв’язання цього питання на самих муніципальних утвореннях, а чи не лише на рівні суб'єкти федерації. Різниця у структурі органів місцевого самоврядування диктується не тим, що не «суверенне «суб'єкт Російської Федерації перебуває дане муніципальне освіту, а характерні риси саме самого муніципального освіти — його територією, чисельністю населення, географією розташування багатьма іншими конкретними особенностями.

На тих загальні принципи, які диктують необхідність тій чи іншій конкретної структури органів місцевого самоврядування, з загальносвітового досвіду вирішення аналогічних проблем, хотілося б зараз остановиться.

I. Загальні принципи муніципальної организации.

Відповідно до здійснюваної країни реформою місцевого управління за принципами самоврядування населення муніципального освіти отримує декларація про самостійного рішення питань місцевого значения.

Муніципальним освітою чинне законодавство визначає будь-яке міське чи сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальної територією, частина поселення, іншу населену територію, не більше яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоуправления.

Такими муніципальними утвореннями є: місто, район у місті, селище; сільські поселення (село, село, станиця, хутір); район (повіт); волость, сільський округ (група сільських населених пунктів з закріпленими по них територіями), сільраду й другие.

Конкретні види муніципальних утворень встановлюються в відповідно до законів субъектов.

РФ з урахуванням історичних та інших місцевих традицій (це у відповідних законах республік у складі РФ використовуються національні назви муніципальних утворень: кожууны, сумоны, арбаны, улуси тощо., не що змінюють, проте, принципу територіального чи поселенського об'єднання населения).

Реалізація населенням конституційного права на місцеве самоврядування можлива або безпосередньо, або через створювані їм органи місцевого самоврядування і обраних посадових лиц.

Залишаючи за безпосередніми формами прямого волевиявлення населення (місцевий референдум, сход тощо.) декларація про прийняття рішень щодо принциповим, найсуттєвіше питанням місцевого значення (нею можуть бути питання розпорядження муніципальної власністю, будівництва чи придбання об'єктів муніципального господарства, плани і програми розвитку муніципального освіти), слід визнати, що регулярна, повсякденна діяльність із здійсненню місцевого самоврядування і зокрема, із управління муніципальним господарством, практично неможлива поза системою органів місцевого самоврядування, наділених певної компетенцією, яка потрібна на здійснення покладених ними населенням функций.

Стаття 1 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «дає таке визначення органів місцевого самоуправления:

" Органи місцевого самоврядування — виборні інші органи, наділені повноваженнями влади на рішення питань місцевого значення й які входять у систему органів структурі державної влади " .

Органи місцевого самоврядування вирішують дві групи питань: а) питання місцевого значення, б) виконання окремих державних полномочий.

Основним змістом діяльності органів місцевого самоврядування є вирішення питань місцевого значення. Фактично вони сьогодні визначають функції місцевого самоврядування, його компетенцию.

Рішення питань місцевого значення населення здійснює, як правило, через створювані їм органи місцевого самоврядування, шляхом делегування цих органів власних прав, що належить лише населенню компетенції. Структура таких органів визначається населенням самостійно. (Оскільки органи місцевого самоврядування є з елементів організації управління у державі, держава неминуче спирається ними під час вирішення питань державної політики. Головне в цьому питанні - недопущення, щоб взаємодія органів державної влади й органів місцевого самоврядування єдиних цілях не перетворилася на диктат «згори — вниз », зокрема та з питань, не потребують державному регулировании.).

Органи місцевого самоврядування створюються насамперед у в зв’язку зі делегуванням їм частини повноважень населення в вирішення питань місцевого значення, з одночасним наділенням відповідної достатньої компетенцией.

Тому органи місцевого самоврядування можна класифікувати по: механізму делегувати їм повноваження; якості делегованих повноважень; кількості делегованих полномочий.

Класифікація за механізмом делегування полномочий.

Конституція Росії закріплює лише з багатьох можливих принципів класифікації: за способом їх знань, механізму делегування населенням своїх полномочий.

" Місцеве самоврядування здійснюється громадянами … через виборні і інших органів місцевого самоврядування «(частина 2 статті 130 Конституції РФ), причому для виборних органів порядок створення визначається відповідність до законодавством і статутами муніципальних утворень. Порядок створення інших органів визначається відповідність до статутами муніципальних образований.

Під «іншими «тут треба розуміти органи, створені іншим, не виборним, шляхом (наприклад, сформовані шляхом делегування представники інших органів чи організацій; створені відповідним рішенням уповноваженого те що органу чи посадової особи тощо. д.).

Принципова різниця між такими органами у тому, що за виборний механізм населення безпосередньо наділяє відповідні органи власної, що належить тільки Мариновському компетенцією, що дозволяє здійснювати управління муніципальним господарством повному обсязі повноважень власника. Решта, не виборні органи створюються саме з забезпечення делегованих повноважень і мають власної компетенцией.

Статутом муніципального освіти може бути передбачене наявність виборного посадової особи — глави муніципального освіти, який очолює діяльність із здійсненню місцевого самоврядування на території муніципального освіти, і навіть посади інших виборних посадових осіб місцевого самоврядування (це у Псковської області передбачається виборна посаду шерифа — керівника муніципальної міліції, можливі вибори управляючого муніципальним господарством, муніципального скарбника тощо. д.).

Глава муніципального освіти й інші виборні посадові особи місцевого самоврядування наділяються власної компетенцією у вирішенні питань місцевого значення відповідно до статуту муніципального образования.

Поруч із виборними посадовими особами, у управлінні муніципальним господарством, зазвичай, беруть участь інші посадові особи, призначувані чи затверджувані на посаді компетентним органом чи посадовою особою і що входять до категорію муніципальних служащих.

Класифікація за якістю делегируемых полномочий.

Крім різного механізму делегувати їм повноваження (створення органів), необхідно класифікувати органи місцевого самоврядування по якості делегируемых їм повноважень. Така класифікація передбачає наявність органів місцевого самоврядування, наділених представницькими, виконавчими і контрольними повноваженнями вирішення питань місцевого значення. У цьому представницькі і контрольні повноваження делегуються, зазвичай, одному органу (представницькому), але населення може створити окрема, спеціальний орган, наділений контрольними повноваженнями (контрольний комітет, лічильна палата тощо. п.).

Обов’язковою виборним органом, які мають правом представляти інтереси населення Криму і починати з його від імені рішення, які діють території муніципального освіти, є до представницького органу місцевого самоврядування, що з депутатів, що обираються у основі загального і прямого виборчого права при таємне голосування відповідно до федеральними законів і законами суб'єктів Російської Федерации.

Місцеве самоврядування — влада, найбільш наближена до населення. Близькість визначається й не так її місцем ієрархічній градації, скільки тими функціями, що вона виконує. Займаючись питаннями місцевого значення, вона повинна переважно вирішувати в інтересах населення. Тому муніципальне управління передбачає обов’язкову наявність представницьких органів місцевого самоврядування, крім випадків, якщо їх функції може виконувати сход.

Закон визначає виняткове ведення представницьких органов:

1.принятие загальнообов’язкових правил з предметів ведення муніципального освіти, передбачених статутом муніципального образования;

2.утверждение місцевого бюджету та звіту про його исполнении;

3.принятие планів і програм розвитку муніципального освіти, твердження звітів про їхнє исполнении;

4.установление місцевих податків та сборов;

5.установление порядку управління і розпорядження муніципальної собственностью;

6.контроль над діяльністю органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутами муніципальних утворень (частина 2 статті 15 Федерального закону «Про загальних принципах організації місцевого самоврядування Російської Федерації «).

До повноважень представницьких органів місцевого самоврядування слід зарахувати і сформульоване Л. А. Велиховым право видання обов’язкових постанов. За його визначенню, «головна відмінність муніципального закону (обов'язкового постанови) від законів державних у тому, перший діє лише території муніципального освіти і належить тільки в питанням місцевого значення, предметів муніципального господарства та благоустрою » .

Види нормативних актів, які заслуговують приймати органи місцевого самоврядування, перераховуються у статуті муніципального освіти й у законах суб'єктів РФ. Зазвичай до них відносять: рішення і постанови виборного органу країни або глави муніципального освіти — з питань здійснення місцевого самоврядування; розпорядження і накази — з питань внутрішньої організації діяльності органів місцевого самоуправления.

Чинне федеральне законодавство не обумовлює обов’язкове створення муніципальних утвореннях виконавчих органів місцевого самоврядування, передбачаючи можливість обрання глави муніципального освіти та інших виборних посадових осіб, наделяемых у своїй власної компетенцією вирішення питань місцевого значення відповідно до статуту муніципального освіти. Крім цього, в названий статуті крім представницьких органів прокуратури та виборних посадових осіб місцевого самоврядування може бути обумовлено і інші органи влади та посадові особи місцевого самоврядування. Під цим, зазвичай, і мається на увазі створення органів, наделяемых компетенцією виспівати рішень, прийнятих населенням муніципального освіти, або його представницьким органом.

Говорячи про принципи організації таких органів, Л. А. Велихов справедливо зазначав следующее:

" До апарату місцевого самоврядування, відповідальному своєї мети, слід застосовувати такі загальні вимоги. По-перше, він має правильно і з достатньої гнучкістю відображати справжні інтереси та потреби місцевого співтовариства; по-друге, вона має відповідати принципу економії коштів й снаги, тобто. при найменших видатках з його зміст, працювати швидко, гладко і зайвих формальностей, і він, він має висувати на виконавчі посади людей досвідчених і відповідальних, створюючи їм найсприятливішу обстановку роботи. «.

Повноваження представницького органу, і навіть компетенція виконавчих органів місцевого самоврядування слід визначити і закріплені в муниципальном (местном) уставе.

Види органів місцевого самоврядування: представницькі: Збори представників, Рада депутатів, Дума, Хурал (Республіка Тыва), муніципальний рада, муніципальне збори, муніципалітет, окружної сільський (селищний) Комітет (Саратовська область); виконавчі: місцева адміністрація, волостная управа, виконком, мэрия.

Конкретні назви органів місцевого самоврядування, і навіть глав муніципального освіти (голова адміністрації, голова Ради, голова виконкому, мер, міського голову, посадник тощо. п.) та інших виборних посадових осіб місцевого самоврядування і терміни їхнього повноважень визначаються, зазвичай, відповідним законодавством суб'єктів РФ. Однак у цілий ряд суб'єктів РФ (Вологодська обл., Воронезька обл., Новгородська обл. та інших.) питання найменування представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування віднесено до компетенції місцевого самоврядування в кожному даному випадку визначається статуті муніципального образования.

Класифікація за кількістю делегованих полномочий.

Ще однією можливою класифікацією то, можливо поділ як виборних, і створюваних іншим чином органів за обсягом, кількості делегируемых повноважень на спільні смаки й спеціальні (галузеві) органы.

І представницькі, і виконавчі органи місцевого самоврядування можуть створювати постійні чи тимчасові спеціальні органи для реалізації окремих повноважень, зазвичай, виділених по галузевому принципу (комітети — і комісії на вирішення окремих питань, самостійні підрозділи місцевих адміністрацій, муніципальні організації та предприятия).

Отже, делегування повноважень населення приводить до створення в муніципальних утвореннях цілої системи взаємозалежних органів місцевого самоврядування з різноманітною компетенцією, різняться за механізмом їх створення, якості і кількості делегируемых їм полномочий.

Проте сьогодні можна виявити і систематизувати основні, найбільш поширені схеми побудови таких структур.

II. Організаційні моделі муніципальних структур

У основних рисах муніципальні органи різних країн, за небагатьом винятком, мають єдиною спільною типом структури. Л. А. Велихов зазначав: «З часу, коли швейцарські міські комуни (Берн, Женева, Люцерн, Цюріх і ін.) остаточно відмовилися від практично неможливого нашого часу рішення муніципальних справ общинним сходом, цей основний тип муніципального укладу побудований майже всюди за такою східчастої схемою: 1) муніципальний виборчий корпус, як, 2) який із його лона розпорядливий рада, 3) виконавчий орган, і 4) наверху цієї піраміди — посадова особа, убране роллю вищого представника муніципальної комуни. Починаючи з 20-х рр. цей майже всюди поширений чотириступеневий тип муніципального укладу змінили в деяких країнах Європи, де відмовилися, заради економію газу й простоти конструкції, від особливого виконавчого органу, доручивши виконавчі функції одноосібно вищому посадової особи муніципального освіти, або ж поєднуючи як распорядительную, і виконавчу владу єдиному представницькому органі. «.

Розглянемо приблизні моделі організації місцевого самоврядування, які можна використані ролі базових щодо структури органів місцевого самоврядування в кожному конкретному муніципальному освіті, з урахуванням соціального середовища, умов функціонування муніципального господарства і історичних традиций.

Можливі поєднання трьох традиційно стійких елементів системи місцевої влади — представницького органу, виконавчого органу і помилки вищого посадової особи місцевого самоврядування грунтуються наступних основних варіантах розподілу повноважень населення муніципального освіти влади на рішення питань місцевого значения:

Варіант 1: безпосередньо делеговані населенням повноваження реалізуються у різних пропорціях до компетенції представницького органу і виборного вищої посадової лица.

Варіант 2: все безпосередньо делеговані населенням повноваження реалізуються до компетенції представницького органа.

Варіант 3: все безпосередньо делеговані населенням повноваження реалізуються до компетенції виборного вищої посадової особи (у своїй контрольні повноваження населення залишає у себе і реалізують їх у вигляді сходів або створенням спеціального виборного контрольного органа).

Застосування тієї чи іншої варіанта делегувати їм повноваження залежить від чисельності населення муніципального освіти і середніх розмірів його території, від обсягу й складності розв’язуваних населенням питань місцевого значения.

Практичний досвід дає можливість окреслити за цих варіантах такі моделі організації місцевого самоуправления:

Варіант 1.

Зрозуміло, що здійснення місцевого самоврядування великому місті чи територіальному муніципальному освіті (районі) з розвиненою соціальної і технологічного інфраструктурою, складним комплексом муніципального господарства зажадає наявності як представницького органу, який встановлює загальні правила життєдіяльності муніципального освіти, а й досить самостійного оперативно керувати і узгодження відновлення всього комплексу муніципальних проблем, реалізації якого і потрібно безпосереднє делегування частини повноважень населення відповідному посадової особи. Наділений внаслідок саме таких виборів населенням відповідної компетенцією глава муніципального освіти отримує право лише з великим рівнем самостійності здійснювати муніципальне управління, а й подавати значний вплив на процес узгодження неминучих громадських суперечностей у рамках представницького органа.

Цьому варіанту відповідає модель організації місцевого самоврядування, коли він населення обирає як до представницького органу, і главу муніципального освіти, безпосередньо і единоначально який очолює виконавчі органи влади й має дієві механізми впливу рішення представницького органу (право «вето »). У такій моделі іноді умовно позначається як: «рада — «сильний «мер » .

Наведемо зразкову розмежування компетенції при даної моделі: до представницького органу (обирається населенням безпосередньо): приймає рішення, мають обов’язкову силу, зокрема по управлінню муніципальними фінансами; регламентує процес управління муніципальним господарством; має механізмом вирішення суперечностей з головою муніципального освіти (преодоление.

" вето «глави 2/3 голосов).

Глава муніципального освіти (обирається населенням безпосередньо): здійснює безпосереднє управління муніципальним господарством; самостійно формує виконавчі органи влади й призначає відповідних посадових осіб; проти неї «вето «щодо рішень представницького органа.

Різновиду цієї моделі визначаються, зазвичай, обсягом повноважень глави муніципального освіти — насамперед у його стосунки з представницьким органом.

Найтиповішим способом формування колегіального представницького органу є його членів через одномандатні округу, що охоплюють усю територію муніципального образования.

Варіант 2.

Для невеликих муніципальних утворень (середніх і малих міських, великих сільських поселень) найбільш характерна наступна модель організації місцевого самоврядування. Усі делеговані населенням повноваження реалізуються до компетенції колегіального представницького органу, що складається з депутатів, безпосередньо обраних населением.

Задля реалізації своїх рішень до представницького органу формує відповідні виконавчі органи влади й обирає чи призначає відповідних посадових осіб, наділяючи їх необхідної компетенцией.

Чисельність середніх і малих муніципальних утворень обумовила велика різноманітність конкретних моделей організації місцевого самоврядування за спрощеним варіантом 2, різняться насамперед із механізму реалізації виконавчих полномочий.

У найбільш типових випадках виконавчі повноваження реалізуються: а) вищим посадовою особою, що обирається цієї мети зі складу колегіального представницького органу (модель «рада — «слабкий «мер »).

Під час цієї моделі вища посадова особа, зазвичай, дійсних членів колегіального представницького органу і головує з його засіданнях, керує діяльністю виконавчих органів, согласуя питання призначення чи звільнення муніципальних посадових на осіб із представницьким органом. Представницький орган, обираючи вище посадова особа, зберігає право рішення кадрові призначення в виконавчих органах, стверджуючи і відхиляючи все призначення і звільнення, а також здійснюючи безпосередній контролю над діяльністю виконавчих органів; б) членами колегіального представницького органу (модель «міська комиссия/муниципалитет »).

Під час такої моделі населення обирає членів колегіального органу (муніципалітету), що є це й представницьким, і виконавчим органом влади. У цьому представницькі повноваження реалізуються безпосередньо колегіальним органом. Одночасно кожен із членів колегіального органу реалізує ті чи інші виконавчі повноваження, маючи при цьому необхідним адміністративним аппаратом.

І тут можливо також наявність вищої посадової особи, обраного з членів колегіального органу і наделяемого, як правило, лише представницькими функціями і має ніяких додаткових повноважень; в) муніципальним посадовою особою, назначаемым представницьким органом з урахуванням професійної підготовленості (модель «рада — управляючий »).

При реалізації цієї моделі колегіальний орган складається з членів, обраних населенням, та здійснює все традиційні представницькі повноваження. Муніципальне посадова особа (управляючий) наймається представницьким органом на контрактній основі та здійснює виконавчі повноваження: керує всієї структурою виконавчої, виробляє призначення і звільнення муніципальних службовців, будучи самостійним під управлінням муніципальним господарством не більше, встановлених рішеннями представницького органу. Керуючий то, можливо звільнений з посади у вирішенні представницького органа.

Всім моделей другого варіанта, що характеризуються превалюючим значенням колегіального органу, важливим є забезпечення узгодженості можливих різних громадських інтересів. Це найбільшою мірою забезпечується шляхом обрання членів колегіального органу всім населенням муніципального освіти (зі створенням однієї чи кількох багатомандатних округов).

Варіант 3.

Третій варіант найхарактерніший для нечисленних невеликих муніципальних утворень (зазвичай, сільських), де коло реально розв’язуваних питань місцевого значення незначний. У цьому все безпосередньо делеговані населенням представницькі і виконавчі повноваження реалізуються до компетенції виборного вищої посадової особи (старости). Населення залишає у себе право розв’язання найбільш принципових і важливих питань місцевого значення, і навіть контрольні повноваження президента і реалізує їх у вигляді зборів (сходів) і місцевих референдумів. Який Обирається населенням глава муніципального освіти здійснює представницькі функції, керує виконавчим органом, періодично звітує про діяльність в населення і може бути звільнений з посади рішенням, прийнятим населенням муніципального освіти на сході чи референдуме.

При здійсненні цієї моделі можливий варіант обрання населенням не одного, а кількох посадових осіб, наделяемых власної компетенцією щодо реалізації виконавчих повноважень (так, разом із старостою, може обиратися скарбник, шериф тощо.), або формуватися періодично діючий орган (конференція), який реалізує контрольні полномочия. Перечислить навіть уявити все сучасні варіанти структурної організації органів місцевого самоврядування навряд чи представляється можливим, позаяк у в кожному конкретному муніципальному освіті розмежування компетенції між органами місцевого може бути здійснено суто індивідуально, з метою найефективнішого рішення завдань, які місцевим співтовариством задач.

III. Проблеми муніципальної деятельности.

Говорячи про організаційних проблемах на муніципальному рівні, необхідно також торкнутися дискусію навколо проблеми малих територіальних одиниць місцевого самоврядування, що зводиться, зазвичай, до двох позиціям: у тому, щоб забезпечити достатню самостійність муніципальних утворень, необхідно мати значну фінансово-економічну базу, отже — муніципальне утворення має бути настільки великим, наскільки це уможливлює достатні дохідні джерела (зазвичай, лише на рівні району, великого міста), на нижчестоящих рівнях передбачається можливість заснування громадського територіального самоврядування, котрий має ні владними повноваженнями, ні господарськими правами; у тому, щоб стимулювати саморозвиток малих поселень i сільрад, облаштування життя людини саме там, де він живе, потрібно надати можливість здійснення місцевого самоврядування, реалізації наданих йому економічних і соціальних прав у межах територій, максимально наближених доречно безпосереднього проживання людини (зазвичай, у межах малого поселення, села, сільради, сільського округу), у своїй на районному рівні пропонується організація територіальних підрозділів виконавчої державної власти.

Недоліком першої позиції є фактична консервація і навіть посилення тенденції зосередження у центрі всіх більш-менш значних економічних та соціальних ресурсів — та ситуація, яка привела два останніх десятиліття радянської влади до фактичному зубожіння і деградацію містечок і «вимиранню «сільських поселень. Наслідком є, зазвичай, падіння соціальної активності і економічної ініціативи населення поза районних центров.

Недоліком другий позиції є справжня слабкість економічних ресурсів на вирішення всього переліку предметів ведення місцевого самоврядування, певних законодавством, — питань місцевого значення, вирішення яких і спрямоване задоволення повсякденних потреб для місцевих жителів. Наслідком є практичне придушення місцевих інтересів таких муніципальних утворень та його населення інтересами державні органи влади суб'єкти федерації (а найчастіше — і суб'єктивними інтересами державних посадових лиц).

Дозволом цих протиріч, з погляду, є передбачена Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російській Федерації «схема дворівневого місцевого самоврядування (пункт 3 статті 6 Закону), що передбачає можливість розмежування предметів ведення, об'єктів муніципальної власності і вибір джерел доходів місцевих бюджетів у разі, тоді як межах території муніципального освіти (наприклад, — району) є інші муніципальні освіти (наприклад, — мале поселення, сільраду й т.п.). Досить цікаво в організації діяльності такий схеми місцевого самоврядування накопичений у Липецкой, Пензенської, Псковської і, особливо, Астраханській областях.

Так само складної проблемою є формування фінансовоекономічної бази, здатної забезпечити реальну самостійність органів місцевого самоуправления.

Протягом минулого року було вирішені багато принципові питання розподілу власності між різними рівнями влади. Законодавчо визнаний і інтенсивно розвивається новий нашій країні вид власності - муніципальний, що становить економічну основу спільних інтересів населення, населення конкретних міських і сільських поселениях.

У той самий час до нашого часу законодавчо не закріплені за місцевими бюджетами крім частини загальнодержавних податкових надходжень власні дохідні джерела з урахуванням податків із фізичних осіб, податків на власність, земельних платежів, місцевих податків та зборів. Кошти, отримані на місцях від місцевих податків та зборів, встановлених федеральним законодавством, вступають у розпорядження вищих органів, які потім частину цих коштів (близько 25−30%) повертають місцях. Таке регулювання фінансів знижує зацікавленість місцевого самоврядування податках. У той самий час, місцеві податки та збори, встановлювані самими органами місцевого самоврядування, дають лише близько 3% від дохідної частини бюджету місцевих бюджетов.

Диктат суб'єктів Федерації у розподілі територіальних доходів призводить до зменшення дохідних можливостей до місцевих бюджетів, але це означає, що фактично скорочуються можливості фінансування соціальнокомунальної сфери, у своїй одночасно здійснюється передача місцевим владі її в минулому відомчих объектов.

Великі складності у формуванні муніципальної власності викликає відсутність законодавчого закріплення права місцевих співтовариств та їх органів самостійно розпоряджатися муніципальної власністю, включаючи земельні, лісові, водні та інші природні ресурси. Формування муніципальної власності йде з великими труднощами. Владні органи суб'єктів Федерації передають муніципальним утворенням нерентабельні підприємства, а у місцевого самоврядування немає необхідних коштів їхнього про модернізацію й підтримки. Не припинилася практика незаконного вилучення деяких муніципальних підприємств та шкільних установ і передачі в обласне, крайове, республіканське підпорядкування. Всі ці процеси вимагають законодавчого регулирования.

Поруч із організаційними і фінансово-економічними умовами, реальне функціонування місцевого самоврядування залежить від передбачених статтею 133 Конституцією Російської Федерації права на судову захист й скасування заборони на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених законодательством.

Носіями, суб'єктами права на судову захист, з сенсу статті 46 і 133 Конституції РФ, можуть виступатимуть і проти органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо громадян Росії. Прич. м захист порушених правий і законних інтересів місцевого самоврядування для органів місцевого самоврядування як органів, яким довірено народом здійснення публічної влади, не але їхні правом, а й конституційної обов’язком. Громадяни Російської Федерації при захисту своїх прав на місцеве самоврядування можуть скористатися як нормами Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування… », і процесуальними гарантіями, наданими Законом РФ «Про оскарженні неправомірних дій… », основні тези якого включені у Цивільний процесуальний кодекс. За недовгий період, що минув від набуття чинності Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «, накопичили значна судова практика під час вирішення суперечок, які з’явились у що формується російської системі муніципального права.

На жаль, органи місцевого самоврядування час позбавлені права прямого звернення у Конституційний Суд, тоді, як процес становлення місцевого самоврядування неминуче супроводжується численними конфліктами, проистекающими саме з різноманітної розуміння і тлумачення конституційних норм з питань організації і діяльності місцевого самоврядування. За такого стану правової конфлікт, який міг би бути оперативно дозволено через суд знову Конституційним Судом, набуває гіпертрофованих форм протистояння прибічників тієї чи тієї інший правової позиції, призводить до неконструктивної політизації конфликта.

Вирішення проблеми потребує коригування Конституції РФ, чи, як мінімум, відповідного федерального конституційного закону. А, щоб стало можливим, у тому, щоб політичне значення місцевого самоврядування дозволяло надавати реальний вплив шляху подальшого розбудови держави, необхідно включення до діяльність органів місцевого самоврядування не окремих представників, а широкої населення России.

§ 6. ЛЮДСЬКИЙ ФАКТОР.

М ысленно повертаючись до кінця 80-х сучасності, цілей і національним завданням, які декларувалися на обґрунтованість запланованих соціально-економічних перетворень, слід визнати, що сплеск громадської активності населення визначався тієї значимої роллю громадян, у запланованих процесах, яка постійно підкреслювалася «виконробами перебудови ». Глобальні, державні мети перебудови сприймалися більшість населення як глибоко особисті, які стосуються конкретної життя конкретної гражданина.

Але становище громадської експресивності людей може бути постійним, тим більше умовах, коли відбувається усвідомлення розбіжності, нерозмірності державних підприємств і особистих цілей. Носії державних целеполаганий (державних діячів) ми змогли показати безпосередню зв’язок перетворень із приватними, особистими потребами громадянина, а проведена те практика звільнення від реальної участі до прийняття рішень, формуванні влади, у розподілі власності взагалі сприяла відходу широкого загалу населення від участі у процесах, які відбувалися на країні, до політичної, громадської, та був та соціальній апатії. Останній сплеск зацікавлення у громадськості викликали екстраординарні події вересня-жовтня 1993 р. Реакцією на розв’язку цих подій стало остаточне розмежування інтересів громадянина і держави, недовіру суспільства до декларованим державною владою целям.

Аналіз численних спроб російського реформування організації місцевої життя дозволяє: зробити висновок, що проблему невідповідності законодавства, юридично закріплених норм правовідносин з реальною практикою, реальними стосунками між суб'єктами права була тим каменем спотикання, на якому із століття у XXI століття розбивалися логічні і продумані структури громадських відносин, запропоновані Росії щиро радеющими про ній реформаторами. Зрозуміло, що реальний, а чи не формальне становлення самоврядування безпосередньо, безпосередньо залежить від суспільної свідомості, від включення до ці процеси населення, громадянина. Без свідомого участі громадян, у реформаторських процесах, і їх практичної, повсякденної зацікавленості у результатах, у зміні статусу укладу свого життя, всі наші екскурси до історії питання закінчуватимуться констатацією прогресивності тих чи інших юридичних норм, але з будуть спиратися на реально досягнутий результат.

Проте громадська ситуація того дозволяє очікувати підвищення зацікавленості суспільства у реалізації місцевого самоврядування: те й активізація науковим світом під час обговорення теорії питання; значне зростання суспільних соціальних і політичними організаціями, розглядають реалізацію самоврядування ролі програмних вимог; й поява численної наукової і з практичної літератури з цього питання — і у регіонах; і зростання впливу ідей самоврядування серед керівників органів структурі державної влади. Усе це свідчить, що реальний становлення місцевого самоврядування стає общественно-значимой завданням. Такий висновок підтверджується потоком листів із місць, що у органи державної влади піднімаючих питання практичної реалізації самоврядування. Переважна більшість їх — не листи спеціалістів або працівників органів влади, а листи жителів муніципальних утворень. У існуючої політичної та економічної ситуації населення, «рядовий «громадянин, починають розуміти, що місцеве самоврядування — це єдиний дієвий соціальний механізм, здатний працювати з його інтереси. Про це свідчить і значна активність населення за виборах органів місцевого самоврядування тих регіонах, де законодавством забезпечувалася реальна самостійність місцевого самоуправления.

Населення входить у самоврядування. Місцеві Статути давно стали місцях предметом найпильнішої уваги, обговорення населення, ухвалені й працюють у багатьох муніципальних утвореннях Росії. У той самий час законодавчо закріпити питань місцевого самоврядування лише на рівні суб'єктів Федерації не перевищує 50% від потреби, тобто. процеси на місцях випереджають і підштовхують суб'єкти Федерації до реалізації положень конституції Росії і Федерального законодательства.

Нині, відповідно до Указом Президента РФ ?568 «Про основних напрямах реформи місцевого самоврядування Російської Федерації «від 11 червня 1997 р. Адміністрації Президента РФ що з Урядом РФ доручено організувати взаємодію Космосу з асоціаціями муніципальних утворень задля забезпечення участі органів місцевого самоврядування проведенні економічних пріоритетів і соціальної реформ, і навіть забезпечити регулярне висвітлення у засобах масової інформації ходу реформи місцевого самоврядування, організовувати з роз’яснення населенню конституційних основ місцевого самоврядування й Управлінням державної політики у сфері місцевого самоуправления.

Управління Президента РФ з питань місцевого самоврядування забезпечує постійне робоче взаємодію Космосу з асоціаціями місцевого самоврядування, беручи участь у проведених ними заходах. Така робота здійснюється з Союзом Російських міст, Російським союзом місцевих влади, Союзом містечок, Асоціацією міст Сибіру та Далекого Сходу, Союзом міст північного заходу Росії, Асоціацією міст Півдня Росії, Союзом міст Уралу та інших. У травні 1997 р. були готові і проведено зустрічі представників муніципальних утворень із низкою керівників Уряди Російської Федерації і прийняте рішення створенні Постійно чинного наради керівників муніципальних утворень з проведення соціально-економічних реформ при Уряді Російської Федерації. У межах виконання рішення Ради з місцевому самоврядуванню Російській Федерації створена робоча група підготовці пропозицій принципах організації і діяльності Конгресу муніципальних утворень Росії, ведеться робота з узгодженню позицій із цього питання з діючими спілками і асоціаціями місцевого самоуправления.

У той самий час, спроби на федеральному рівні знайти механізми рішення другій частині поставленої Президентом РФ завдання робилися неодноразово. Ще у листопаді 1994 р. Комітетом Державної Думи по питанням місцевого самоврядування було проведено парламентських слухань «Реформа місцевого самоврядування і засоби інформації «, в рекомендаціях яких неможливо було зазначено, що проблеми місцевого самоврядування займуть належного місця у інформаційний простір Російської Федерації, у засобах масової інформації відсутня систематичне висвітлення життя російських міст побільшало, проблем місцевої влади і населения.

Про те, що ситуація висвітлити місцевих негараздів у центральних засобах масової інформації мало змінилася, говорять і відповідні звернення до Президента Російської Федерації Голову Ради Федерації Е. С. Строева (про проблеми висвітлення життя російських регіонів на ГРТ і РТР), доручення президента Російської Федерації керівникам основних телеканалів приділяти більше уваги проблемам становлення російської державності на местах.

На жаль, інформаційна та тематична політика центральних засобів нині неспроможна задовольняти вимогам у сфері висвітлення проблематики місцевого самоврядування. Прикладом невдалих спроб вирішення цього завдання може бути низку випусків передачі «Обрані «(РТР) влітку 1997 р., у яких безсистемно і непрофесійно, а результаті - спотворене, обговорювалися і коментувалися проблеми становлення місцевого самоуправления.

Схожі якості по порушеному питання демонструють і офіційні друковані засоби інформації. Особливо непрофесійні матеріали по цій проблемі, що супроводжуються як термінологічної, і змістовної плутаниною в назвах і повноваженнях місцевих органів влади, публікуються, на жаль, в «Російської газеті «. Так, 3 липня 1997 р. розділ «Документи «» Російської газети »? 126(1736) під рубрикою «Президент відхилив закони. Чому? «друкується висновок на проект прийнятого у повторному першому читанні федерального закону «Про основи муніципальної служби Російській Федерації «мови за підписом Президента Російської Федерації, тоді як саме цей день Раду Федерації повинен своєму засіданні розглядати даний Федеральний закон, ухвалений Державної Думою загалом вже у зміненої редакції з допомогою Повноважного представника президента Російської Федерації в Державній думі. Чи слід дивуватися, що цей закон, внесений у Державну Думу двома профільними Комітетами Державної Думи і Ради Федерації спільно (!), був у результаті відхилений Радою Федерации.

Ця структура і подібні ситуації відбуваються через недостатню координацію діяльності підрозділів Адміністрації президента Російської Федерації і Уряди Російської Федерації, відповідальних за взаємодія зі засобами масової інформації та відповідних підрозділів, відповідальних за розробку й формування політики президента Російської Федерації в області державного строительства.

З іншого боку, припинення відповідно до Розпорядженням Уряди Російської Федерації від 9 червня 1997 р.? 799-р видання журналу «Російська Федерація », викликане багатьма причинами об'єктивного і суб'єктивного характеру, зумовило втрату єдиного у федеральних засобах інформації каналу постійного обміну досвідом та інформацією з проблем становлення місцевого самоврядування, осуществлявшегося через регулярну рубрику даного журналу «Місцеве самоврядування », журналістський колектив якої вирізнявся професіоналізмом і дуже знанням проблематики місцевого самоврядування і неодноразово виходив із пропозицією підготувати з урахуванням зазначеної рубрики окреме самостійне издание.

Потреба такому виданні назріла давно. На муніципальному рівні відчувається найгостріший дефіцит правової, статистичної й методичною інформації з питань місцевого самоврядування, в аналітичних матеріалах суто прикладного характеру, висвітленні практики місцевого самоврядування. Видання (під умовною назвою «Муніципальний блокнот »), орієнтоване насамперед посадових осіб і кількість службовців державних підприємств і муніципальних органів влади, депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, міг би значно заповнити прогалину у інформаційній й методичною роботу з вдосконаленню правових і соціальних організаційних основ місцевого самоврядування, і навіть з роз’яснення державної політики у сфері місцевого самоврядування. Задля більшої такого видання матеріалами і координації діяльності з його випуску доцільно створення редакційного ради у складі відповідальних посадових осіб зацікавлених структур (Ради з місцевого самоврядування у складі Федерації, Миннаца Росії, Комітету Державної Думи з питань місцевого самоврядування і др.).

Багато в чому вирішити зазначені завдання міг би створені останнім часом періодичні методичні журнали «Міське управління », «Муніципалітет », «Муніципальна влада ». Але вони навряд чи зможуть заповнити весь інформаційний ринок, оскільки на самоокупність, отже, не може бути дешевими і масовими виданнями, доступними кожному зацікавленому муніципальному депутату чи служащему.

Після завершення 1996;1997 рр. виборів органів місцевого самоврядування, вони мають показати виборцям своя дієспроможність і ефективність у розв’язанні тих завдань місцевого значення. Неодмінним умовою успіху цього етапу є стала зв’язок муніципальної влади з жителями, їх розуміння труднощів і принципів діяльності органів місцевого самоврядування. Тому сьогодні стає актуальною роботу з масовим свідомістю з метою зміцнення авторитету інституту місцевого самоврядування, активізації прямої участі населення рішенні місцевих проблем.

Особливу роль працювати з масовим свідомістю грають електронні кошти масової інформації - телебачення та радіо. Для цього він необхідно сприятиме створенню духовних на основних телеі радіоканалах мовлення спеціалізованих програм, тож налагодити регулярний випуск тіліі радіопередач з проблем місцевого самоуправления.

Серед існуючих систем забезпечення населення інформацією без уваги до нашого часу залишається розвинена мережа державних підприємств і муніципальних бібліотек, які є в всіх містах, селищах і селах. вона є певною мірою природним монополістом у сфері інформаційного забезпечення, оскільки кошти масової інформації повідомляють передусім поточні відомості, але з можуть забезпечити необхідну повноту офіційної информации.

З іншого боку, Федеральний закон «Про інформацію, інформатизації і захист інформації «, указ президента Російської Федерації? 228 від 28.02.95 р. «Про Федеральної цільової програмі підвищення правової культури виборців і ряду організаторів виборів у Російської Федерації «й інших документів дають підставу розглядати бібліотечну мережу як канал правового освіти і населення, та їхніх представників муніципальної власти.

Діяльність бібліотек забезпечується роботою фахівців, мають додаткову освіту щодо окремих блокам відомчої і з наукового інформації. Інформація правового і методичного характеру обслуговується по встановленим правилами і актуалізується, скасовані акти вилучаються з обігу євро і перетворюються на інший розряд зберігання. Бібліотеки та його посадові особи відповідають за повноту і правильність підтримки і збереження информации.

Крім методичної роботи з населенням з роз’яснення принципів місцевого самоврядування і цілей муніципальної реформи, у рамках добре освоєних технологій позашкільної підготовки населення, з урахуванням муніципальних бібліотек можлива й доцільна організація підготовки й перепідготовки муніципальних службовців і селянських депутатів представницьких органів місцевого самоуправления.

Аби вирішити це завдання необхідно лише на рівні відповідних федеральних структур забезпечити створення робочих каталогах зберігання бібліотечної мережі розділу з питань місцевого самоврядування з визначенням переліку видань, які стосуються категорії обов’язкових примірників; розробку правил збереження і актуалізації законодавства Російської Федерації, відповідного суб'єкта Російської Федерації, нормативних актів і рішень органів місцевого самоврядування; забезпечити централізоване поповнення фондів відповідної литературой.

Важливе значення для інформаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, так роботи з засобами масової інформації та приватними користувачами, має і сучасних інформаційних технологій (комп'ютерних мереж різних типів). Найбільш підходящої технологією розв’язання проблеми є використання мережі «Інтернет «зі створенням «муніципальних «сторінок на Web-серверах відповідних организаций.

Рішення усіх перелічених вище проблем сприятиме реалізації однією з основних завдань роботи з населенням в галузі місцевого самоврядування — домогтися чіткого розуміння громадянами, які органи виконавчої влади і особи у системі керування державою мають тими чи іншими повноваженнями («внаслідок чого відповідають »), може рядовий громадянин впливати на місцева влада і контролювати її деятельность.

З іншого боку, з метою роз’яснення населенню конституційних основ місцевого самоврядування й форми державної політики у сфері місцевого самоврядування, необхідно проводити відповідну роботи з редакціями і існуючими об'єднаннями журналістів (Союз журналістів Росії, Союз головних редакторів, регіональні асоціацію та ін.) про введення періодичних рубрик з питань місцевого самоврядування основних центральних і регіональних газетах, й у обов’язковому порядку — в офіційних друкованих изданиях.

У той самий час, було би за доцільне створити міжвідомчу робочу групу, що включає представників відповідних підрозділів Адміністрації Президента РФ, міністерств та Уряди РФ, для детальної розробки та узгодження відновлення всього комплексу заходів, вкладених у програму популяризації серед населення принципів здійснення місцевого самоврядування й залучення громадян, у практичну діяльність його органів. Ключем до такого залучення є реальна можливість громадян проводити роботу обраних ними при цьому муніципальних органов.

Тема ця, безсумнівно, потребує окремого докладного дослідження. Проте нині, говорячи про методах залучення у реформу широкої населення, мушу торкнутися активно «рекламованої «останнім часом поруч суспільно-політичних і введення державних структур «земської ідеї «- впровадження системи земського самоврядування, як глибоко національної, які забезпечують єдино реальну можливість широкої участі населення у владі та «справжній «контроль за тієї ж властью.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Р оворя про реалізацію конституційного права населення в здійснення місцевого самоврядування, потрібно усвідомлювати, що ефективність цього процесу в що свідчить залежить тільки від наявності відновлення всього комплексу необхідних законів, які забезпечують організаційну і економічне самостійність муніципальних утворень, а й від розуміння населенням своїх правий і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування, від дійсною здібності цими правами грамотно скористатися, здібності реалізації права на місцеве самоуправление.

Для дійсною здібності реалізації права на місцеве самоврядування представляється необходимым:

1) наявність механізмів здійснення права, тобто наявність органів, створюваних населенням для реалізації своїх прав у вирішенні місцевих питань, процедур прямого волевиявлення (референдуми, конференції, сходи) чи залежність від населення створюваних ним органів (вибори, форми контролю). Це питання переважно вирішено у першого, організаційного этапа;

2) наявність можливість здійснення права, тобто наявність фінансовоекономічної бази щодо забезпечення реальної самостійності населення Криму і дієздатності створюваних ним органів (основне завдання другого, економічного этапа);

3) наявність усвідомленої волі у виконанні права, тобто активне участь у процесі організації місцевого самоврядування як держави (через офіційні рішення її органів прокуратури та реалізацію їх посадовими особами), а й населення (через широке участь у процесі, зацікавленість у внаслідок цього). Виконання цього завдання, певне, буде бути переважно метою наступного етапу (назвемо його умовно «соціальним »).

Усі три складові перебувають у зараз у процесі формування, але саме їхній нерозривне поєднання: наявність які мають економічної і питання правової можливістю організаційних структур місцевого самоврядування з участю та держави й населення можуть призвести до створення реального ефективного місцевого самоврядування, отже, і забезпечення стабільного поступального розвитку російського нашого суспільства та російського государства.

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ У СУЧАСНІЙ РОСІЇ. МАТЕРІАЛИ До БІБЛІОГРАФІЇ (1990;

97 гг.).

1. АБРАМОВ В.Ф. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: ИДЕя І ДОСВІД // СОЦІС. — М., 1997. — № 1. — З. 120−125.

2. Авакьян З., Барабашев Р. Позабюджетні фонди // Народного депутата. — М., 1990. — № 15. — З. 35−43.

3. Авакьян З. Із двох законопроектів краще депутатський // Російської Федерації. — М., 1995. — № 5. З. 18−20.

4. Авакьян З. Законодавство у центрі й на і місцях: перехрестя без глухих кутів // Російської Федерації. — М., 1996. — № 20 — З. 15−17.

5. Авакьян С. А. Місцеве самоврядування Російській Федерації: концепції, й рішення новим законом // Вісник МДУ. Серія 11. Право. — М., 1996. — № 2. — з. 3−33.

6. Актуальні проблеми формування місцевого самоврядування Російської Федерації («Круглий стіл «сьогодні в Інституті держави й права РАЙ) / Антонова В. П., Мірошниченко Є.В., Ревенко Л. А. // Держава право. — М., 1997. — № 5. — З. 24- 45.

7. Аналітичний огляд законодавства суб'єктів Російської Федерації Сибірського і далекосхідного регіонів про вибори до органи місцевого самоврядування // Шугрина Є., Новикова Ю., Кирилова М. — Новосибірськ, 1996. — 37 с.

8. Андрющенка О. Г. Проблеми містечок // Влада. — М., 1993. — № 1. — З. 106−107.

9. Артем'єва Л. Але — вперед // Ваш вибір. — М., 1995. — № 2. — З. 29−30.

10. Афанасьєв М. Н. Реформа чи контрреформа // Влада. — М., 1994. — № 5. — З. 30−35.

11. Барабашев Г. В. Самоврядування спочатку // Народного депутата. — М., 1990. — № 4. — З. 6−11.

12. Барабашев Г. В. Раду і мер «в упряжці «самоврядування // Народного депутата. — М., 1991. — № 11. — З. 36−40.

13. Барабашев Г. В. Місцеве самоврядування. — М.: МДУ, 1996.

14. Белораменский В. В. Особливості сучасної концепції місцевого самоврядування // Вісті вузів. Правознавство. — М., 1993. — № 5. — З. 36- 44.

15. Болтенкова Л. Ф. Чому Раду Федерації відхилив Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «? // Регионология. — Саранськ, 1995. — № 3. — З. 19−31.

16. Бондар М. С., Зінченка С.А. Міський Раду і адміністрація: Проблеми розмежування повноважень у сфері муніципальної власності // Держава право. — М., 1993. — № 3. — З. 86−96.

17. Бондар М. С., Чернишов М. А. Муніципальне право і практика його реалізації у цьогорічному міському самоврядуванні. — Ростов-на-Дону, 1996.

18. Бородкин Ф. М. Нова концепція територіального самоврядування // Регіон. — Новосибірськ, 1994. — № 3. — З. 95−112.

19. Бородкин Ф. М. Цінності населення і ще можливості місцевого самоврядування //СОЦІС. — М. 1997. — № 1. — З. 98−110.

20. Бялкина Т. М. Законодавство області місцеве самоврядування. — Воронеж, 1996.

21. Бялкина Т. М. Стратегія законодавства області місцеве самоврядування // Закони області як суб'єкта Російської Федерації / Під ред. Тихомирова Ю. О. — Воронеж: Видавництво Воронезького університету, 1996. — З. 129 — 135.

22. Васильєв В.І. Ради чи муніципалітети? // Народного депутата. — М., 1991. — № 16. — З. 47−54.

23. Васильєв В.І. Місцеве самоврядування та державна влада // Вісник державної служби. — М., 1993. — № 11. — З. 14−19.

24. Васильєв В.І. Не насаджувати штучно, дати прорости із глибин життя. Нотатки про наукове конференції у МДУ // Російської Федерації. — М., 1994. — № 5. — З. 28−31.

25. Васильєв В.І. Готується найважливіший закон. Не допустити б помилок // Російської Федерації. — М., 1994. — № 13. — З. 14−17.

26. Васильєв В.І. Федеральне законодавство ще й компетенція органів місцевого самоврядування // Закони області як суб'єкта Російської Федерації / Під ред. Тихомирова Ю. О. — Воронеж: Видавництво Воронезького університету, 1996. — З. 120 — 128.

27. Воронін О.Г. Чиновницькі пристрасті в приводу влади // Російської Федерації. — М., 1996. — № 2. — З. 36−37.

28. Воронін О. Г. Поки що лише чотири законних закону // Російської Федерації. — М., 1997. — № 6. — З. 30.

29. Воронін О.Г., Батьків В.А., Широков О. Н. Основи управління муніципальним господарством. — М.: МОНФ, 1997.

30. Всеросійські нарада щодо питанням реалізації конституційних положень місцеве самоврядування та молодіжні організації структурі державної влади в суб'єктів Російської Федерації. Москва, 17 лютого 1995 р. — М., 1995.

31. Гарантії прав місцевого самоврядування Російської Федерації. — М.: ІНІСН, 1994.

32. Гельман В. Я. Федеральна політика та місцеве самоврядування // Влада. — М., 1997. — № 9. — З. 73−80.

33. Гладышев О. Г. Правові основи місцевого самоврядування. — М., 1996.

34. Гильченко Л. В. Люди втомилися від команд зверху і знудьгувалися по здоровому глузду // Російської Федерації. — М., 1994. — № 5. — З. 34−36.

35. Гильченко Л. В. Влада народу: ходіння із широкого кола // Російської Федерації. — М., 1995. -№ 12. — З. 24−27.

36. Гильченко Л. В. Чому хочуть «государеві люди «поділитися владою з народом // Російської Федерації.- М., 1995. № 16. — З. 41−44. Примеч.: історія місцевого самоврядування, включаючи РРФСР з 1991 г.

37. Гильченко Л. В. Зигзаги реформи // Російської Федерації. — М., 1996. — № 8. — З. 26−27.

38. Гильченко Л. В. Новий етап реформи місцевого самоврядування // Влада. М., 1997. -№ 3. — З. 19−22.

39. Гильченко Л. В. Варіанти підказує життя // Російської Федерації. — М., 1997 -№ 3. — З. 20−21.

40. Гильченко Л. В. Виконавчий апарат виконувати не поспішає… // Російської Федерації. — М., 1997. № 12. — З. 21−22.

41. Голованов В.І. Арбатский досвід самоврядування // СОЦІС. — М., 1997. — № 6. — З. 120−128.

42. Голуб Ю., Динес У., Коннычев Д. Формування представницьких органів місцевого самоврядування Саратовської області // Влада. — М., 1997. — № 8. — З. 33−37.

43. Горський І. Місцеві податки // Народного депутата. — М., 1991. — № 13. — З. 63−68.

44. Два погляду / Тосунян Р. Який банк краще виконає місцевий бюджет? / Юлдашев Р. Краще зробить муніципальний банк. — Російської Федерації. — М., 1994. — № 9. — З. 22−25.

45. Дементьєв А. Про систему Рад і земських установах у Росії: можливі історичні паралелі // Держава право. — М., 1965. — № 8. — З. 112−120.

46. Доповідь Центральну виборчу комісію Російської Федерації про результати виборів до органів структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації і органи місцевого самоврядування // Вісник Центральну виборчу комісію Російської Федерації. — М., 1997. — № 2 (44). — З. 31−64.

47. Єфремова М.М., Лаптєва Л.Є. Історія земств і розвитку самоврядування // Держава право. — М., 1993. — № 11. — З. 150−153.

48. Зайцев У., Винокуров Ю. Перевірки законності правових актів місцевого самоврядування // Законність. — М., 1993. — № 6. — З. 14−20.

49. Інституційні аспекти регіоналізму в загальноєвропейському контексті. Матеріали II бельгийско-российского наукового семінару. Єкатеринбург, 1−9 липня 1996 р. — Єкатеринбург, 1996.

50. Ісаєва М. До питання природі муніципальної влади // Право життя й. — М., 1996. — № 9. — З. 33−38.

51. Як децентралізувати бюджетно-податкову систему Федерації і його суб'єктів / Лексин В. М., Ситников А.І., Швеців О.Н. // Російський економічний журнал. — М., 1993. — № 3. — З. 29−34.

52. Кашо У. Формула партнерства. Нові правові основи взаємодії місцевих рад з органами територіального громадського самоврядування // Народного депутата. — М., 1991. № 18. — З. 48−51.

53. Кармолицкий А. А. До питання місцевої адміністрації, як органі управління // Вісник МДУ. Сер 11. Право. — М., 1993. — № 3. — З. 23−30.

54. Цеглярів У. Ні закону — немає порядку // Російської Федерації. — М., 1995. -№ 2. — З. 17−20.

55. Цеглярів У. Діалог із державою // Російської Федерації. — М., 1995. — № 19. З. 39−41.

56. Козлов Ю. М. Виконавча влада: Муніципальний рівень // Вісник МДУ. Сер. 11. Право. — М., 1993. — № 2. — З. 14 -22.

57. Коментар до Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «/ Васильєв В.І., Петрова Г. В., Пешин Н. Л. / Відп. редактор Тихомиров Ю. О. — М.: Інститут законодавства і порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації. — М., 1997.

58. Концепція реформи місцевого самоврядування сучасної Росії. — Єкатеринбург, 1995.

59. Корнієнко М. Нове як місцевих рад // Народного депутата. — М., 1991. — № 18. — З. 73−79. Примеч.: Порівняння закону СРСР і РСФСР.

60. Костюков А. Прокрустове ложе освітянських. Так охарактеризувати правову базу реформи місцевого самоврядування // Російської Федерації. — М., 1994. — № 10. — З. 26−27.

61. Котенков А. Перший Закон про владу // Російської Федерації. — М., 1995. — № 18. — З. 47.

62. Краснов М. А. Введення у муніципальне право. — М., 1993.

63. Кряжков В. А. Місцеве самоврядування: Правове регулювання і структури // Держава право. — М., 1992. — № 1. — З. 16−24.

64. Кряжков У. З урахуванням способу життя й традицій. Правові основи самоврядування нечисленних народів Півночі // Народного депутата. — М., 1993. — № 11. — З. 2−22.

65. Лапін У. Реальний сенс заїжджених термінів // Російської Федерації. — М., 1995. — № 12. — З. 28−29. Примеч.: «Реформа місцевого самоврядування » .

66. Лаптєва Л.Є. У вступній статті // Місцеве самоврядування Російській Федерації. Збірник нормативних актів. — М., 1998. — З. 8 — 21.

67. Ларькина О. П. Органи територіального громадського самоврядування. — Саранськ., 1993.

68. Легорнев З. Муніципальна власність в якості основи реального самоврядування // Житлове і комунальне господарство. — М., 1993. — № 1. — З. 10−12.

69. Маликов А. Є обнадійливі тенденції… // Влада. — М., 1995. — № 2. — З. 48−51.

70. Мартинов М. Самоврядування: панацея чи ілюзія? // Ваш вибір. — М., 1995. — № 1. — З. 21−23.

71. Марченко Г. В. Державна влада й місцеве самоврядування // Росія та сучасний світ. — М., 1995. — № 4. — З. 84−86.

72. Місцеве самоврядування в Вологодської області: Проблеми, пошук, рішення. Збірник матеріалів з проблем місцевого самоврядування Вологодської області / Подгорнов М. М., Дергаева Л. И., Чирков В.І. та інших. — Вологда, 1996.

73. Місцеве самоврядування. Політологічний підхід. Збірник статей. Під ред. В. М. Долгова. — Саратов: Саратовський державний університет, 1994.

74. Місцеве самоврядування у Росії: Стан, проблеми, перспективи. — М., 1994.

75. Місцеве самоврядування у Росії / Аяцков Д. Ф., Володін В.В. та інших. — Саратов, 1995.

76. Місцеве самоврядування Російській Федерації: Стан, особливості формування, проблеми // Вісник Центральну виборчу комісію. — М., 1997. — № 4 (46).

77. Місцеве самоврядування: російський варіант. — М., 1993.

78. Місцеве самоврядування: Теорія і практика / Під ред. Г. Люхтерхандт з участю В. Я. Гельмана — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.

79. Місцеве самоврядування: Теорія і практика. 2-ге изд-і, ізм. і доп. / Під ред. Г. Люхтерхандт — М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.

80. Місцеве самоврядування у Росії. Аналітичний доповідь: Реалізація законодавства Російської Федерації з питань місцевого самоврядування й захопити основні проблеми розвитку самоврядування у Росії. — М.: МОНФ, 1998.

81. Місцеві органи виконавчої влади: соціально-політичні аспекти діяльності. Рб. оглядів / Під ред. В. С. Ажаева. — М., 1993.

82. Місцеві органи виконавчої влади: соціально-економічні аспекти діяльності. Рб. оглядів. — М.: ІНІСН, 1993.

83. Місцеві Ради за умов політичні й економічні реформ: Рб. научн. праць / Наук. ред. В. С. Вильямский. — М., 1991.

84. Мірошниченко Є.В. Місцеве самоврядування у Росії. Теорія і практика // Держава право. — М., 1993.

85. Муравйов І.В. Голова податкової адміністрації - посаду виборна // Російської Федерації. — М., 1995. — № 10. — З. 36−37.

86. Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації. Матеріали науково-практичній конференції, 25 квітня 1996 р. / Ред. Авакьян С. А. — М.: МДУ, 1996.

87. Овчинников І.І. Місцеве самоврядування: Конституционно-правовая основа формування // Конституційний лад Росії. — М., 1992. — Вип. 1.

88. Паніна Є. Візьмемо найкраще з досвіду земств // Російської Федерації. — М., 1994. — № 17. — З. 22, 24−25.

89. Паніна Є.В. Земське рух — шлях до творення // Росія та сучасний світ. — М., 1997. — № 2. — З. 33−36.

90. Пансков В. Г. Реформа місцевих фінансів гранично актуальна // Російський економічний журнал. — М., 1994. — № 9. — З. 21−25.

91. Пахомов Є. Питання законодавства Республіки Саха (Якутія) місцеве самоврядування // Держава право. — М., 1996. — З. 24−26.

92. Печерський У. Місцеве нормотворчість і прокурорський нагляд // Закон. — М., 1993. — № 10. — З. 57−66.

93. Писарєв О.Н. Муніципальне право Російської Федерації. — М., 1997.

94. Пискотин М. Нова війна законів? Російської Федерації. — М., 1996. — № 22. — З. 5−7.

95. Пискотин М. Рішення ухвалили — конфлікт триває // Російської Федерації. — М., 1997. — № 3. — З. 15−16.

96. Підемо уперед, чи повернемо тому. Круглий стіл // Російської Федерації. — М., 1996. — № 22. — З. 17−23.

97. Поняття і різноманітні види місцевого нормотворчості. Статут муніципального освіти / Савченка Д. А., Шугрина Е. С., Городянин В. А. — Новосибірськ, 1997.

98. Постовой М. Чітко розмежувати функції. До розробки республіканського законодавства місцеве самоврядування // Народного депутата. — М., 1991. — № 4. — З. 19−26.

99. Прохоров В. Т., Кашо В. С. Органи територіального громадського самоврядування системі місцевого самоврядування // Держава право. — М., 1992. — № 7. — З. 46- 53.

100. Поважні і виконавчі органи виконавчої влади у системі місцевого самоврядування. — М., 1994.

101. Ревенко Л. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «: від концепції до реалізації // У конституційному праві: Східноєвропейський огляд. -М., 1995. — № 3. — З. 10−14.

102. Регіональна політика та місцеве самоврядування. — Самара, 1995.

103. Регіональна економіка і регіональна політика. — Єкатеринбург, 1994.

104. Реформа місцевого самоврядування / департамент із питань проблемам самоврядування, Миннац Росії // Місцеве самоврядування у Росії. Збірник матеріалів з проблем становлення місцевого самоврядування Російської Федерації. — Вип. 1. — М., 1995. — З. 9−10.

105. Савранская Про. Правові основи місцевого самоврядування // СОЦІС. — М., 1997. — № 1. — З. 111−119.

106. Самоврядування: теорія і практика: Рб. научн. тр. / Відп. ред. А. А. Безуглов. — М., 1991. — 111 с.

107. Зливу А. Я. Якою буде місцева влада // Російської Федерації. — М., 1993. — № 1. — З. 41−44.

108. Зливання А. Я. Закон приймемо, але чи буде він? // Російської Федерації. — М., 1994. — № 7. — З. 24−25.

109. Зливу А. Я. Повернутися до минулого не можна // Російської Федерації. — М., 1994. — № 17. — З. 22, 25−26.

110. Соляник М. Це має бути державна програма. Парламентські слухання // Російської Федерації. — М., 1994. — № 8. — З. 23−29.

111. Соляник М. Місцеве самоврядування: реформа чи боротьба влади? // Оглядач — М., 1994. — № 15. — з. 23−28.

112. Соляник М. Місцеве самоврядування: згідно з Конституцією і … у житті. // Оглядач — М., 1994. — № 18. — з. 17−27.

113. Соляник М. Вижити легше разом // Російської Федерації. — М., 1995. — № 9. — З. 24−26.

114. Соляник М. Гра в земство. Погралися… Тепер закручують гайки // Російської Федерації. — М., 1996. — № 11. — З. 20−22.

115. Соляник М. Адміністративний раж. — Російської Федерації. — М., 1996. — № 20.

116. Становлення самоврядування в селі // СОЦІС. — М., 1997. — № 1. — З. 126−130.

117. Стрончина М. Н. Принципи організації місцевого самоврядування // Вісник державної служби. — М., 1993. — № 8. — З. 34−37.

118. Стрончина М. Н. Де закінчується вертикаль влади // Ваш вибір. — М., 1995. — № 2. — З. 27−29.

119. Тамбовцев У. Забрати чи примножити? // Народного депутата. — М., 1991. — № 8. — З. 33−35.

120. Тощенко Ж. Т., Цвєткова Г. А. Місцеве самоврядування: проблеми становлення (досвід соціологічного аналізу) // СОЦІС. — М., 1997. — № 6. — З. 109−119.

121. Умнова І. Реформуємо, реформуємо, а рухаємося тому // Російської Федерації. — М., 1994. — № 21. — З. 28−29.

122. Фадєєв В.І. Муніципальне право Росії. — М., 1994.

123. Фадєєв В.І. Поважні і виконавчі органи виконавчої влади у системі місцевого самоврядування Російської Федерації. Науково-аналітичний огляд. — М. ІНІСН РАН, 1994.

124. Фадєєв У. Система гарантій місцевого самоврядування // Право життя й — М., 1995. — № 7. — З. 184−217.

125. Фасеев І. Вибори у вирішенні Феміди // Російської Федерації. — М., 1997. — № 10. — З. 20−21.

126. Фоминих А. А. Становлення самоврядування регіоні // Регионология — Саранськ, 1997. — № 2. — з. 45−51.

127. Хід кампанії з виборів органів державної влади місцевого самоврядування суб'єктів РФ (Волгоградська, Кемеровська, Мурманська, Псковская, Рязанська області). Регіони Росії: інформаційноаналітичні огляди. — М.: РОПЦ, 1996. Випуск 3 (жовтень 1996).

128. Хочемо самоврядування. Не гряде чи самоправність? Учені й практики про реформування влади у Росії // Васильєва У., Дихтярев А., Хронів Ю. // Народного депутата. — М., 1991. — № 12. — З. 26- 28.

129. Шахов Ш. К. Місцеве самоврядування, як одне з форм облаштування народів РФ // Регионология. — Саранськ, 1994. — № 4.

130. Шахрай С. М. Федералізм, національні взаємини спікера та місцеве самоврядування // Федералізм і міжнаціональні відносини у сучасної Росії (Всеросійська науково-практична конференція). — М., 1994. — З. 7−20.

131. Шлемин П.І., Фадєєв В.І. Місцеве самоврядування: Російський варіант. Научно-аналитические огляди. — М.: ІНІСН, 1993.

132. Широков О. Н. Федеральне законодавство Росії місцеве самоврядування. — М., 1996.

133. Шугрина Е. С. Місцеве самоврядування: Поняття і змістом // Право і ринок. — Барнаул, 1994.

134. Шугрина Е. С. Організаційно-правові форми місцевого самоврядування // Матеріали ХХХII Міжнародної научно-студенческой конференції. — Новосибірськ, 1994. — З. 24−25.

135. Шугрина Е. С. Муніципальне право. Навчальний посібник. — Новосибірськ, 1995. — 268 с.

136. Шугрина Е. С. Влада: Муніципальний рівень // Матеріали ХХХIII Міжнародної научно-студенческой конференції. — Новосибірськ, 1995. З. 14- 15.

137. Шугрина Е. С. Організаційні основи місцевого самоврядування. Учебнометодичний посібник. — Новосибірськ, 1997.

138. Якубовський Д. Теоретична основа, правова Природа і зміст поняття «місцеве самоврядування «// Право життя й. — М., 1992. — № 6. — З. 81−97.

———————————;

[1] Веселовський Б. Б. Земство і земська реформа. Петроград, 1918 р., с.30−32.

[2] Пажитнов К. А. Міське і земське самоврядування. СПб.: 1913 г., з. 38−42.

[3] Пажитнов К. А. Міське і земське самоврядування. СПб. 1913 р. т.1, с. 6.

[4] Фадєєв В.І. «Муніципальне право Росії «М.: 1994 р., с. 28.

[5] Градовский А. Д. Перебудову нашого місцевого управління. Повне Зібр. тв. о 9-й т. СПб.: 1903 р., т.8, с. 546.

[6] Свєшніков М. И. Основи і межі самоврядування. СПб, 1892 р., приложение.

[7] Пажитнов К. А. Міське і земське самоврядування. СПб.: 1913, т.2, с. 78.

[8] Головачов А. А. Упродовж десяти років реформ. СПб.: 1872 г.

[9] Пажитнов К. А. Міське і земське самоврядування. СПб:1913г., т.1, с.31−32.

[10] Там же.

[11] Головачов А. А. Упродовж десяти років реформ. СПб.: 1872 г.

[12] Твардовська В. А. Ідеологія пореформенного самодержавства. М.:1978г., с. 232.

[13] Веселовський Б. Б. Земство і земська реформа. Петроград, 1918 р., с. 14.

[14] Пажитнов К. А. Міське і земське самоврядування. СПб.: 1913 г., з. 38−42.

[15] Лаптєва Л.Є. Земські установи у Росії. М.: 1993 р., с. 90.

[16] Веселовський Б. Б. Земство і земська реформа. Петроград, 1918 р., с.30−32.

[17] Лаптєва Л.Є. Земські установи у Росії. М.: 1993 р., с.124−127.

[18]Журналы засідань Тимчасового Уряди // 101−103, червень 1917 р., із першого. ГА РФ.

[19]Собрание Узаконений і розпоряджень робочого і вільного селянського уряду від 28.12.17 р., ст. 153.

[20]Там ж, з. 179.

[21] Резолюції, усталені з'їзді земських і Харківського міських самоврядувань Півдня Росії у Сімферополі 30 листопада — 8 грудня 1918 г.

[22] З. Л. Ронін. Перша радянська Конституція. М. Юр. вид-во. 1948 г.