Вынужденная міграція і міжнародний право

Вынужденная міграція і міжнародний право

Алла Ястребова.

Институт притулку — право приймаючої держави

Международное міграційне право зараз є дуже рухливий механізм, який базується досить старих міжнародно-правових документах, сучасних регіональних інструментах і багатою національною практиці держав. Його невід'ємною частиною є притулок — спеціальний міжнародно-правової інститут, який залежить від наданні покровительства державою особі, змушеному залишити країну свого громадянства чи перебування. Елементи, складові цей інститут, такі:

— гарантії безпеки особи;

— невидача і невысылка їх у країну, де обличчя може піддатися переслідуванню;

— надання особі основних права і свободи людини.

Основой права притулку є державного суверенітету, що у відповідність до поруч міжнародних документів будь-якій державі належить виняткова прерогатива надання притулку у своїй території. Декларація про територіальному притулок 1967 року у п. 3 ст. 1 говорить: «Оцінка підстав щодо надання притулку лежить на жіночих предоставляющем його государстве"[1]. Європейська Конвенція про територіальному притулок 1977 року у ст. 2 проголошує право держав надавати притулок, зокрема й за обставинами гуманітарного характеру. Проте держави зовсім на прагнуть обмежувати свій суверенітет обов’язковим універсальним міжнародно-правовим угодою, таким, наприклад, як Конвенція про територіальному притулок. Ідея створення єдиного документа було відкинуто під час роботи над проектом Конвенції про територіальному захисток у 70−80 роки минулого століття. Тоді держави не змогли знайти єдиного підходи до реалізації зобов’язань з надання притулку. Декларація ж, як відомо, має лише рекомендаційною силою.

Опасения держав торкнутися чужій суверенітет якнайкраще ілюструє ст. 1 Каракасской конвенції 1954 року про територіальному притулок, прийнятої Організацією американських держав: «Кожне держава проти неї в здійснення свого суверенітету допускати зважується на власну територію таких осіб, допуск яких вона визнає доцільним, те щоб здійснення цього права й не викликало скарг у будь-якої іншої государства"[2].

Убежище — право індивіда. Статус біженців міжнародне право

Осуществление фундаментальних права і свободи людини у міжнародне право ув’язується зі правами держави. Правом держави стосовно міграції виступає встановлення імміграційних і правил, а правом індивіда — механізм визнання правового статусу імігрантів та гарантій його реалізації країни перебування. Стаття 14 Загальної Декларації правами людини надає кожному індивідові право залишати будь-яку країну включаючи своє власне. Міжнародний пакт про громадянських і політичні права 1966 року містить п. 2 ст. 12 з тією ж формулировкой[3].

К жалю, російське громадянське суспільство не було цілком готовий до сприйняттю поняття «біженець», прийнятого у міжнародне право. Усіх переселенців, потянувшихся в Російську Федерацію внаслідок розпочатих в останні роки існування СРСР й у період її розпаду міжнаціональних конфліктів, заходилися вперто називати біженцями. Такий розхожий побутової підхід, вживаний у тому однині і засобами масової інформації, не проясняє істоти поняття «біженець». Певне, позначилася і наш відстороненість від проблематики вимушеної міграції у період, і відсутність основ правового освіти населення досі.

Стандартное міжнародно-правове визначення «біженець» міститься насамперед у Конвенції 1951 року про статус біженців і включає у собі такі принципові компоненти:

— перебування поза межами своєї країни;

— відсутність захисту із боку своєї країни;

— обгрунтоване побоювання людини упродовж свого життя, волю і безпеку;

— наявність чи можливість переслідування за ознакою раси, релігії, громадянства, політичних переконань, приналежність до певної соціальної групи;

— неможливість чи небажання, внаслідок зазначених причин, повернутися у свій страну[4].

Российский федеральний закону про біженців 1993 року, із змінами і доповненнями 1997, 1998 і 2000 років, практично цілком відтворює цей набір компонентів, додаючи в визначення біженця такий ознака, як приналежність особи до іноземного громадянству або до категорію осіб без громадянства. З іншого боку, закон виключає зі сфери дії осіб, залишили свою країну з економічних причин чи внаслідок надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру (і обумовлює це особливо — п. 2 ст. 2). Ведучи мову про практиці визнання біженцями біля РФ, слід зазначити вибірковість закону, що здебільшого застосовувався у відношенні громадян країн далекого зарубіжжя, як-от Ірак, Афганістан, Конго, Ефіопія, Шрі-Ланка та інших. Колишніх ж співвітчизників за СРСР передбачалося спонукати до імміграції в Росію у вигляді придбання громадянства РФ і статусу вимушеного переселенця.

Важно відзначити, що правової статус біженця носить міжнародного характеру, причому негативне рішення якоїсь держави про визнання людини біженцем не звільняє інше держава, якому він звертається, від розгляду прохання про визнання.

Сегодня учасниками Конвенції 1951 року про статус біженців является141 країна. Тільки 2001 року, коли виповнилося 50 років після її прийняття, предметом турботи Управління верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) стали 21 мільйона чоловік, що у різних країн світу у його мандатом[5].

Историко-правовой огляд міжнародного регулювання проблеми вимушеної міграції

Проблема біженців й пошуку притулку існувала протягом усього історії всього людства. Але перші пошуки її міжнародно-правового рішення почалися завдяки діяльності створеної 1919 року Ліги Націй.

В 1918—1922 роки з світу розбіглися пошуках притулку і пристановища, відповідно до різних джерелам, від однієї близько трьох мільйонів лише переважно з Росії. 1923;го року загальна кількість людей, які шукають притулку у Європі (вірмени, болгари, російські, албанці, серби), досягало двох — двох із половиною миллионов[6]. Рада Ліги Націй 26 лютого 1921 року прийняла свою першу резолюцію по російським біженцям. У червні 1926 року з ініціативи Міжнародного комітету Червоного Хреста створюється посаду верховного комісара по біженцям, яким обрано відомого арктичний дослідник та благодійник Фрітьоф Нансен саме, і бюро із справам біженців. Положення про отриманні посвідчень особи росіян біженців підписано 53 го сударствами й отримало пізніше назва Положення про «нансенівських паспортах». 31 травня 1924 року ухвалено аналогічне Положення про посвідченні особистості вірменських біженців.

Впервые поняття «біженець» стосовно певної групи було сформульовано в травні 1926 року як доповнення до вищевказаним угодам. Так було в ролі російського біженця визнавалося «всяке обличчя російського походження, яке має взагалі чи більше не має захистом уряду СРСР і набуло іншого гражданства"[7]. На міжнародній конференції, скликаній верховним комісаром, 30 червня 1928 року було прийнято Угоду про поширення на інші категорії біженців заходів, встановлених стосовно росіян і вірменських біженців. Угоду містив рекомендації державам щодо заснування самостійних служб допомоги біженцям після згоди національних урядів. Так було в 1922—1928 роках уряд Франції давало згоду створення Лігою Націй про «російських бюро» у Парижі, Марселі і Ніцці, які здійснювали функції посередників між біженцями та владою країни перебування.

В загалом усе вищенаведені міжнародні документи носили рекомендаційний характері і не передбачали спеціальної процедури визнання особи біженцем.

В 1930 року, по смерті Нансена, бюро із справам біженців перейменували на Нансеновскую міжнародну організацію по біженцям. До функцій ставилися: необхідна реєстрація людей, видача їм тимчасових проїзних документів, приєднання можливо більшої кількості європейських урядів до чинним угодам по біженцям.

Приход Гітлера до влади 1933 року встановлення нацистського режиму викликали у відповідь міжнародну реакцію і зумовили розробку міжнародної угоди, має обов’язкового характеру. Ліга Націй 28 жовтня 1933 року ухвалила Конвенцію, що стосується міжнародного статусу біженців. Її ратифікували вісім країн. Положення Конвенції вперше спрямовані на закріплення принципу невидачі і невысылки біженців (non-Refoulement) й створення національних комітетів у справах біженців. У 1933−1938 роках існував спеціальний Верховний комісаріат Ліги Націй по німецьким біженцям. 4 липня 1936 року приймається Угоду про статус біженців із Німеччини, 10 лютого 1938 року — Конвенція про їхнє статусі, ратифікована лише трьома країнами. Ці дві документа спрямовані про надання тимчасового перебування біженців на території держави, коли немає можливості прийняти їх у основі. Триває процес закріплення принципу non-Refoulement, біженцям гарантується право пересування і резиденції біля приймаючої держави.

Последним міжнародно-правовим угодою передвоєнного періоду став Додатковий протокол 1939 року до Конвенції 1938 року, покликаний захистити австрійських біженців і жертв нацистського переслідування, які посунули європейських країн після окупації Австрії Німеччиною у березні 1938 року.

Начавшаяся Другої світової війни поклала край діяльності Ліги Націй, поховавши і його дітище — систему міжнародної захисту біженців.

В розпал бойових дій, 9 листопада 1943 року, 44 держави створили Агентство Об'єднаних Націй з питань допомогу й післявоєнної відбудови (UNRRA). Його першорядними завданнями стали сприяння ре патриации переміщених у час війни осіб, що були звільнених територіях, й притягнення до цієї проблеми зацікавлених урядів, військових влади й тих органів. Агентство наполягало на добровільності будь-якої репатріації. За оцінками фахівців, у період йому вдалося допомогти двом мільйонам біженців і переміщених осіб, у Европе[8].

Уже на першої сесії генеральної Асамблеї ООН у грудні 1946 року у порядок денний було внесено питання біженців, вимагає невідкладного вирішення. Країни двох сформованих після капітуляції Німеччини блоків — Східного і Західного — неоднозначно підходили до проблеми повоєнних біженців. Перші наполягали на якнайшвидше повернення людей держави, громадянами що вони були, і укладанні з цього приводу двосторонніх угод. Другі відзначали необхідність дотримання принципу свободи вибору людиною місця свого перебування, який передбачає виключно добровільну репатріацію.

Резолюцией 62/1 Генеральної асамблеї ООН від 15 грудня 1946 року була створена Міжнародна організація по біженцям (МОБ), у якій брало участь 18 країн. У тому числі — Англія, Франція, Китай, Швейцарія, Канада, Австралія, Нова Зеландия. МОБ одночасно прийняла він зобов’язання щодо передвоєнних біженців і переміщених осіб, насильно депортованих в часи війни з території своїх держав для відбування трудовий повинності чи з політичних причин. У період 1947−1951 років МОБ вдалося переселити на батьківщину понад мільйон переміщених осіб.

Термин «внутрішньо переміщене обличчя» поступово отримав усі більш розширене тлумачення. Його повоєнний значення мало на увазі лише осіб, насильно депортованих в часи війни з окупованих територій. Нині цей термін застосовується у основному відношення до особам, які зазнали масовому вигнання чи примусовому переселенню внаслідок збройних конфліктів, порушень правами людини чи внутрішніх заворушень. Причому частіше всього за умови вживання він городить додаткову значеннєву навантаження, нагадуючи про локальність переміщень цих осіб, скоєних у свого держави. Тим самим було те що державного кордону виділяється як отличительного ознаки біженців від внутрішньо переміщених осіб. Ще 1986 року Незалежна комісія з міжнародним гуманітарним питанням поставила своєму доповіді питання ініціативах міжнародного співтовариства щодо внутрішньо переміщених осіб. У 90-х роках до цієї проблеми активно підключилося УВКБ ООН, встановивши своїми директивами критерії до роботи з внутрішньо перемещенными особами. Ці критерії збігалися з стосовно біженцям у тому частини, що стосується оцінки ситуації та чинників, що зумовили результат людей, згоди відповідного держави щодо надання їм допомоги, забезпечення вільного доступу до вказаних лицам[9]. У 1996 року силами ООН були підготовлені й прийнято звані Керівні принципи з переміщенню, які становлять своєрідну міжнародну декларацію, де містяться гарантії прав внутрішньо переміщених осіб, зокрема права й не піддаватися произвольному виселенню, права безпечне перебування і право на правове визнання.

Признание особи біженцем відбувалося за посередництва делегацій МОБ і національних комітетів. Було створено Рада з питань оскарженню негативних рішень про наданні статусу біженця. На 1947−1948 роки доводиться висновок спеціальних угод між МОБ і низкою держав (Англія, Бельгія, Австрія) про використання біженців і переміщених осіб, у ролі робочої силы[10].

Резолюцией № 319, прийнятої на IV сесії генеральної Асамблеї ООН 3 грудня 1949 року, було засновано Управління верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) і встановлено початок своєї діяльності з початку 1951 року. У 1946 року одним з спеціалізованих установ ООН стала Міжнародна організація праці (МОП), яка має особливим мандатом щодо трудящихся-мигрантов.

Современные підходи Європейського Союзу до питань імміграції

Как у історичному огляді, країни Західної Європи пов’язано з початку активну участь у створенні міжнародно-правового захисту біженців. Їх позиція принципово відрізнялася від лінії СРСР і більшості країн Східної Європи, не приєдналися до Конвенції 1951 року про статус біженців і що відкинули «західне» заступництво вихідцям із багатьох країн Східного блоку, не які схочуть повертатися у яких після війни.

Римские угоди про ЄЕС 1957 року говорять про свободу пересування людей межах європейського співтовариства, маю на увазі лише трудову міграцію. Що ж до вимушеної міграції, то тут регулювання залишається у межах універсальної Конвенції 1951 року й національного імміграційного законодавства. Маастрихтський договір 1992 року про Європейському Союзі (ЄС) встановив єдине громадянство ЄС і визначив такі сфери співробітництва у сфері правосуддя і розвитку внутрішніх справ: політика надання притулку, правила перетину кордонів Шотландії й імміграційна політика. Потім пішли звані Шенгенські домовленості. Вони складаються з Угоди 1985 року про поступової скасування контролю загальних межах, Конвенції 1990 року про застосування Угоди (набула чинності 25 березня 1995 року) і протоколів стосовно приєднання. На сьогодні Угоду підписали 13 держав ЄС: Франція, ФРН, Голландія, Бельгія, Люксембург, Іспанія, Португалія, Італія, Данія, Швеція, Норвегія, Ісландія, Фінляндія. Рада внутрішніх справ України та юстиції ЄС веде таку переговори з приводу участі Швейцарії в Шенгенських домовленостях. Домовленості оформлені окремим протоколом до Амстердамському договору 1997 року, який містить розділ «Вільне пересування осіб, право притулку і імміграція». Принциповим є становище договору визнання державою-кандидатом всіх пунктів домовленостей як обов’язкове умови до розгляду питання про його прилученні до ЄС. Що ж є визначальною для імміграційну політику ЄС?

С одного боку, пріоритет віддається максимальному спрощення переміщення своїх громадян, у межах загальних кордонів ЄС. З іншого— передбачені впровадження єдиних стандартів роботи з громадянами інших країн, що в'їжджають завезеними на територію ЄС, створення жорстких імміграційних правил стосовно біженцям і приватним особам, які шукають притулок, формування спільної процедури визнання їхнього статусу. Третій аспект політики до прийняття загальноєвропейських методів боротьби з незаконної міграцією і його запобіганню.

Говоря про застосування регіонального регулювання міграції у межах ЄС, потрібно відзначити, що Східна Європа стає дедалі закритою територією для «чужих». Наднаціональний принцип цього регулювання вступає що суперечило до нових норм Конвенції 1951 року про статус біженців. Ось лише кілька останніх прикладів обмежень за прийому осіб, які шукають притулку у Європі.

— Червень 2003 року. Комісія ЄС визначила збільшення бюджету прийому імігрантів та здійснення прикордонного контролю на 2004−2006 роках суму 140 мільйонів євро. Кошти повинні прагнути бути витрачені ось на підтримку проектів із прикордонному співробітництву, депортацію нелегальних імігрантів та створення візової інформаційної системи (VIS). Одночасно Комісія підтримала пропозицію Великобританії з заяв претендентів на притулок і статус біженців безпосередній близькості до зон конфліктам та організації такої процедури з допомогою регіональних груп під егідою ЄС і УВКБ ООН. До того ж, Великобританія висунула ідею перенести процедуру надання притулку за кордону ЄС спеціальні транзитні центри, яка Комісією підтримана не була.

— Жовтень 2003 року. Під час зустрічі міністрів внутрішніх справ у межах єдиної Європейської політики надання притулку було узгоджене створення списку про «безпечних країн», громадяни не можуть на захисток у країнах ЄС. Міністрами досягнуто також політичне згоду по приводу організації Європейської мережі представників імміграційних служб в третіх країнах.

— Січень 2004 року. Під час зустрічі міністрів внутрішніх справ України та юстиції країн ЄС Дубліні Комісія ЄС заявила, що готова затратити 30 мільйонів євро на репатріацію нелегальних іммігрантів, і навіть фінансувати пілотні проекти з прийому та облаштування депортованих осіб, у їх державах. Комісія також висловила намір остаточно 2004 року укласти домовленості про реадмиссии[11] з Марокко, Туреччиною, Росією і виконання Україною. На зазначеної зустрічі верховний комісар ООН у справах біженців пан Р. Лабберс звернув увагу міністрів те що, що число претендентів на притулок зростає, та його заяви доведеться розглядати новим учасникам ЄС, які поки що хто не готовий витримати це навантаження самостійно. До запропонованим заходам і зокрема, розподілу фінансового тягаря з прийому іммігрантів міністри поставилися скептически[12].

Таким чином, наведені факти свідчить про наміченої у сучасній імміграційної практиці тенденції ігнорування базових норм Конвенції 1951 року про статус біженців. Обмеження контингенту потенційних біженців, відмова від оцінки реальних обставин результату (концепція «безпечної країни»), прагнення угодам про реадмісію осіб, які шукають притулку біля транзитних їм країн, — усе це свідчить про приматі регіональних механізмів і узкоевропейских інтересів стосовно універсальним міжнародно-правовим стандартам правами людини. Наочним правовим підтвердженням політики «закритих дверей» служить ст. 29 Конвенції 1990 року про застосуванні Шенгенської угоди, де год. 1 і год. 2 входять у явне протиріччя друг з одним. Процитуємо її:

«1. Договірні боку зобов’язуються розглядати будь-яке клопотання про надання притулку, подані іноземцем біля кожної.

2. Це зобов’язання не вимагає, щоб Договірна сторона дозволяла кожному заявнику в'їжджати чи залишатися її території.

Каждая Договірна сторона зберігає у себе право відмовити у в'їзді заявнику, ходатайствующему про надання притулку, чи вислати їх у третє держава виходячи з своїх національних законів і згідно відносини із своїми міжнародними обязательствами"[13].

Непонятно, де й що зможе довести людина, який одержав відмова на в'їзд до держава, до якому він звернувся за притулком?

Российская практика і проблему незаконної міграції

К справжньому моменту тенденції правовим регулюванням вимушеної міграції до можуть бути такими напрямами:

— Федеральний Закон про правове становище іноземних громадян, що вступив у дію з початку 2003 року, робить різниці між громадянами малого й далекого зарубіжжя. Вони мають рівним правовим статусом біля Росії. На зміну Бишкекскому угоді 1992 року про безвізовому пересуванні громадян держав СНД із його учасників прийшли обопільні умови між Росією і країнами про взаємних безвізові поїздки. Режим перебування громадян зазначених держав біля РФ значно посилився. Законом запроваджені такими інститутами, як тимчасова постійне перебування, квотування трудову міграцію і проживання;

— загальна концепція російського громадянства, котре виражається у Федеральному законі про громадянство РФ 2002 року, виходить з тому, що діти наші колишні співвітчизники за СРСР вже мали визначитися за минуле десятиріччя з аналогічним запитанням свого громадянства. Основну проблему більшість людей, обертаються за отриманням громадянства РФ, представляє умова безперервного проживання на терені Росії впродовж п’яти років після придбання виду на проживання (год. 1 ст. 13). Попри те що що Закон (у редакції 2003 року) знімає ця умова щодо колишніх громадян СРСР, замінюючи його вимогою мати реєстрацію по місця проживання до за станом 1 липня 2002 року, це полегшує розв’язання проблеми. Багато мігранти нині цієї реєстрації не мають, позаяк у основному були зареєстровані кращому разі за місцем свого перебування;

— Закон про правове становище іноземних громадян, у РФ передбачає ряд суворих вимог до роботодавцю, котрі використовують працю іноземного працівника. У тому числі — наявність обов’язкового врегулювання роботу (воно видається після розгляду обгрунтованого клопотання із боку підприємця), надання документів для реєстрації, сприяння виїзду після закінчення терміну трудового договору. Разом про те зазначений закон, як й ухвалення 2001 року Трудової кодекс РФ, зовсім позбавлений жодної спеціальної норми щодо умов наймання та соціальні гарантії праці іноземних працівників у Росії.

Отдельной проблемою імміграційної практики Росії виступає незаконна міграція. Чинне російське міграційне законодавство замовчується визначення незаконної міграції. Присвячений боротьби з ній угоду про співробітництво країн — учасниць СНД 1998 року відносить до категорії нелегалів громадян третіх країн й з без громадянства, які порушили правила в'їзду, виїзду, перебування чи транзитного проїзду територіями сторін угоди. Одночасно Закон про правове становище іноземних громадян, у ст. 2 жадає від іноземних громадян на утвердження законності їх перебування або дійсний вид на проживання, або дозволу тимчасове перебування, або візу.

Предотвращение незаконної міграції, зокрема її трудовий складової, в справжнє час однією з пріоритетних напрямів у діяльності Федеральної міграційної служби МВС Росії. Але потрібно уявляти собі, що з загального потоку незаконних трудових мігрантів не з Казахстану, Молдови або ж Китаю цілком може виявитися потенційні біженці. З різних обставин чимало їх в'їхали до без віз і належних проїзних документів або перебувають без обов’язкової реєстрації. Міжнародні зобов’язання Росії, які з ратифікованою нею Конвенції 1951 року, полягають у звільнення біженців від стягнень за незаконний в'їзд перебування, за умови добровільного і негайного надання владі відповідних задовільних пояснень. Це дуже важлива річ правового захисту недокументированных змушених мігрантів, який ще слід доопрацювати у російському імміграційному законодавстві. У будь-якому разі процедура визнання біженцем повинна мати суто індивідуальний характер.

Таким чином, підключення Російської Федерації до міжнародних механізмів підтримки біженців за минуле десятиріччя стимулювало формування власних підходів, відповідного імміграційного законодавства і практики його застосування.

Список литературы

[1] Міжнародні акти про права людини. М., 1998. З. 405.

[2] Юридичний довідник мігранта. М., 2002. З. 125.

[3] Права людини: Збірник міжнародних документів. М., 1998. З. 14, 31.

[4] Докладний аналіз зазначених компонентів див: Гудвин-Гилл Р. З. Статус біженців міжнародне право. М., 1997.

[5] Refugee Protection: A guide to international Refugee Law, 2001. P. 61.

[6] Наприклад, див.: La reconnaissance de la qualite de refugie et l’octroi de l’asile. Collection de droit international. Bruxelles, 1990. P. 22−23.

[7] LoNTS n 2004. Vol. LXXXIX (89). P. 47.

[8] Див.: Vernant J. Les refugies dans l’apres-guerre. Monako, 1953.

[9] Докладні відомостей про цих критеріях зберігають у виданні УВКБ ООН «Становище біженців у світі» 1997 року видання.

[10] Див.: Біженці: динаміка переміщень. М., 1987; Потапов У. І. Біженці і міжнародне право. М., 1986.

[11] Поняття «реадмісія» означає повернення котрі в'їхали в Шенгенська простір імігрантів та осіб, які шукають притулку, тій державі (зазвичай прикордонному), з території якої вони прибутку. Ця процедура складає основі двосторонніх угод.

[12] Європейський Союз: факти і що коментарі. М., 2003. Вип. 33−34.

[13] Цит. по: Гудвин-Гилл Р. З. Указ. тв. З. 510.