Проблемні аспекти правового регулювання боргових зобов"язань yряду, що виникли не на кредитних засадах (реферат)

Реферат на тему:

Проблемні аспекти правового регулювання боргових зобов’язань yряду, що виникли не на кредитних засадах Різні види боргових зобов’язань держави, підстави їхнього виникнення та їхні правові форми зумовлюють особливості реалізації правового статусу держави як публічної влади та одночасно господарюючого суб'єкта. Поєднання публічних і приватно-правових можливостей у процесі реалізації фінансово-господарської та адміністративної діяльності породжує проблему розмежування боргових зобов’язань між державою та іншими суб'єк-тами, а також ставить питання про якість критеріїв, за якими певний вид заборгованості відноситься саме до державного боргу. Дуже часто, незалежно від підстави виникнення боргових зобов’язань, джерелом їхнього погашення є бюджет. Фактично, можна вважати, що державний борг охоплює фінансові зобов’язання уряду, які повинні задовольнятися за рахунок коштів публічних фондів. Це зобов’язання держави, що виникають унаслідок запозиченьіз наданих державою гарантій по зобов’язаннях третіх осіб — суб'єктів господарської діяльностізобов'язань, що виникли на умовах правонаступництвасум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязісуми компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу юридичним і фізичним особам тощо. Проте це надто різні категорії. Спільною ознакою для них є потреба здійснення виплат або повернення коштів з державного бюджету, проте інші ознаки і принципи не завжди збігаються. Правовий статус держави в контексті визначення боргових зобов’язань державного сектора має свої особливості в кожному конкретному випадку їхньої реалізації. Аналіз правового статусу держави у відносинах у сфері державного боргу дозволяє виділити сукупність відносин, унаслідок яких виникають боргові зобов’язання держави як позичальника, як гаранта або як боржника. Ці ролі в багатьох випадках поєднуються і накладаються, проте, як уже було зазначено, мають свої характерні особливості і є головним критерієм до розмежування понять державний борг, боргове зобов’язання, бюджетна заборгованість.

Особливу проблему сьогодні складає правовий режим державної заборгованості, що виникла не на кредитних засадах. Тобто йдеться про реалізацію статусу держави у ролі боржника без права (можливості) використання додаткових фінансових ресурсів на кредитних засадах.

Подібне питання вже розглядалося у сучасних наукових дослідженнях учених-правовиків і фінансистів, зокрема у М. П. Кучерявенка, Л.К. Воронової, економістів Д. Л. Головачева, О.А. Яковлевої та інших. Зокрема, у науково-практичному коментарі Бюджетного кодексу визначено, що борг становить лише одну з частин державної заборгованості. На думку професора М. П. Кучерявенка, заборгованість держави можна розглядати як сукупність трьох складових:

1) поручительські зобов’язання — зобов’язання, що виникають у разі надання державою (або уповноваженими нею органами) певних гарантій (під час експортно-імпортних операцій, підтримки малого бізнесу тощо);

2) видатково-бюджетні зобов’язання — зобов’язання за затвердженими показниками видатків бюджетів, фактичні виплати за якими не відбулися (заборгованість за виплатами соціальних допомог, пенсій, заробітної плати працівникам бюджетних підприємств та організацій);

3) запозичені зобов’язання — грошові зобов’язання, що виникли в результаті запозичення державою грошових коштів. На думку автора, саме ця форма зобов’язань виникає на підставі та у формі позики і фактично є державним боргом [1, с. 45].

Метою цієї статті є здійснення аналізу практики правового регулювання боргових зобов’язань уряду, що виникли не на кредитних засадахдослідження механізму перетворення бюджетної заборгованості у державний борг і формулювання висновків щодо законності та доцільності подібних заходів і їхнього правового закріплення.

Сьогодні в Україні виник специфічний борг держави перед населеннямвідчутною є заборгованість держави перед публічними органами за виконання агентських послуг держави, але за власний рахунок (державними цільовими фондами) — бюджетами вищих рівнів тощо. Разом з тим відстежуємо деяку неузгодженість правового регулювання щодо подібного виду боргових зобов’язань, адже згідно з Бюджетним кодексом усі зобов’язання повинні виникати на кредитній основі. З іншого боку, Бюджетна класифікація у відповідному розділі передбачає статті, у яких визначено публічні органи та фонди, перед якими держава має борг [2].

Дуже складним питанням у контексті визначення структури державного боргу є також заборгованість держави, що утворюється в процесі здійснення її господарської діяльності, зокрема в міжнародній сфері. Йдеться про стосунки з Росією та іншими державами за поставлені товари, надані послуги тощо. Законність здійснення операцій, що передбачають міждержавні розрахунки, прямо впливає на рейтинг держави, зокрема кредитний, успіх усіх інших господарських операцій, політичних та інших відносин. Очевидно, такі розрахунки здійснюють відповідно до міждержавних договорів. Заборгованість і відповідальність у цих відносинах може виникнути винятково відповідно до положень міждержавного договору. У зв’язку з цим цікавою є позиція російського економіста Д. Л. Головачова. Конкретизуючи зміст категорії «державний борг», він робить висновок, що борги державних підприємств, особливо заснованих відповідно до норм публічного права, потрібно враховувати під час оцінки державного боргу. Те ж саме стосується також і заборгованості, утвореної державою і фінансованих за її рахунок посередницьких фінансових установ [3, с. 10]. Заборгованість державних підприємств, заснованих відповідно до норм приватного права (наприклад, у вигляді акціонерних товариств, акції яких повністю чи більшою частиною належать державі) не потрібно зачислювати до державної заборгованості. З такою думкою можна погодитись, проте її доцільно доповнити і конкретизувати, адже такі суми прямо впливають на бюджетні видатки, бюджетний дефіцит і державний борг. Необхідно дотримуватися чітких критеріїв щодо зарахування боргових зобов’язань держави до державного боргу. І тут визначальними критеріями є суб'єктний склад конкретного правовідношення та правова форма, якою закріплено відповідне зобов’язання. Боргові зобов’язання, що виникають із міждержавних договорів у сфері економічної та господарської діяльності, можуть бути зачислені до державного боргу тільки тоді, якщо таку угоду укладено від імені Кабінету Міністрів України або якщо Уряд виступає гарантом погашення такого зобов’язання, і це передбачено у відповідному нормативно-правовому акті з посиланням на Закон про державний бюджет України.

Так, в одному з проектів Закону України «Про Державний борг України» № 1229−1 визначено категорію «валові зобов’язання державного сектору економіки України», яка містить основну суму боргу та супутні витрати, що охоплюють: державний внутрішній борг, державний зовнішній борг, борг Національного банку України перед Міжнародним Валютним Фондом, борг органів місцевого самоврядування України та борг Автономної Республіки Кримкредиторські заборгованості бюджетних установзаборгованість за виплатами Державних цільових фондівсуми умовних боргових зобов’язань держави. У проекті також роз’яснено, що валові зобов’язання державного сектора економіки України — економічний показник, який розраховують із метою визначення безпечних величин державного боргу для забезпечення боргової безпеки країни [4]. Отже, це ще раз підтверджує необхідність визначення тих видів боргових зобов’язань, які зараховують до державного боргу.

У структурі державного боргу містяться також статті, які за своєю природою є заборгованістю, а не борговим зобов’язанням у класичному розумінні, хоч підлягають до сплати за рахунок бюджетних коштів. Наприклад, заборгованість сільськогосподарських підприємств за довгостроковими та короткостроковими позиками зачислена до державного боргу за сумами, спрямованими на індексацію оборотних коштів державних підприємств і організацій. Великого резонансу набрала справа із заборгованістю педагогічним і науково-педагогічним працівникам щодо статті 57 Закону «Про освіту» .

Відсутність механізму «перетворення» бюджетної заборгованості в статус боргових зобов’язань не дозволяє класифікувати борг, порушує права та законні інтереси суб'єктів, яким не було здійснено виплатисвідчить про відсутність гарантій законності, соціальної захищеності, справедливості, зрештою, соціальної спрямованості фінансового регулювання загалом.

Свідченням того, що бюджетна заборгованість набуває ознак складової державного боргу, є випуск облігацій ПДВ.

Сьогодні існують деякі сумніви щодо справедливості деяких заходів Уряду в цьому напрямі. Спробуємо розглянути основні з них.

Правовою передумовою такого заходу став Закон України «Про Державний бюджет України на 2004 рік», відповідно до якого і було створено новий механізм погашення простроченої бюджетної заборгованості з повернення ПДВ шляхом оформлення її державними цінними паперами. Отже, відповідно до статті 12 Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік», погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість, яка виникла станом на 1 листопада 2003 р. і не відшкодована на 1 січня 2004 р., здійснюється шляхом її оформлення облігаціями внутрішньої державної позики з терміном обігу п’ять років [5]. На виконання статті 12 Закону Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 25.12.2003 № 2014 «Про випуск облігацій внутрішньої державної позики для погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість», якою затверджено Порядок випуску, обігу, погашення облігацій внутрішньої державної позики зі строком обігу п’ять років та Основні умови випуску облігацій внутрішньої державної позики для погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість [6]. Було також видано спільний наказ Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Державної податкової адміністрації України від 14 січня 2004 р. «Про затвердження заходів щодо випуску облігацій внутрішньої державної позики для погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість» [7].

Ставку дохідності за облігаціями встановлено на рівні 120% облікової ставки Національного банку України, яка діяла у відповідному періоді нарахування доходу.

Головна особливість цих облігацій полягає в тому, що їхнє погашення здійснюється шляхом проведення щорічних виплат із погашення основної суми боргу в розмірі 20% номінальної вартості облігації, а нарахування доходу здійснюється за період з 1 січня по 31 грудня відповідного року (протягом п’яти років). Погашення основної суми боргу та сплата доходу за облігаціями здійснюється у безготівковій формі 31 грудня. Отже, платники податку наприкінці цього року, а саме з 31 грудня 2004 р., отримували суму нарахованого доходу, керуючись фактичним розміром облікової ставки та погашенням основної суми боргу у розмірі 200 грн на кожну облігацію. Остаточне погашення облігацій відбудеться 31 грудня 2008 р.

Умови випуску облігацій внутрішньої державної позики не передбачають та не встановлюють будь-яких обмежень як щодо обігу облігацій, так і щодо володіння та розпорядження облігацій, що повністю відповідає нормам чинного законодавства, яке регулює відносини власності та обігу цінних паперів.

Для платників податку, які оформили прострочену бюджетну заборгованість з податку на додану вартість облігаціями, не встановлено будь-яких обмежень щодо використання та розпорядження цінними паперами. Отримані у власність платниками податку облігації можуть бути використані: як застава під час отримання банківського кредитудохідний фінансовий інструмент, який забезпечує отримання гарантованого відсоткового доходуреалізовані на вторинному ринку цінних паперів відповідно до умов, які будуть запропоновані його учасниками.

Оформлення простроченої бюджетної заборгованості облігаціями є підтвердженням і визнанням державою безумовності зобов’язань щодо погашення платникам податку належних сум бюджетного відшкодування з податку на додану вартість, свідченням її намірівостаточно вирішити проблему забезпечення своєчасності виплати бюджетного відшкодування та встановити паритетні відносини з платниками податків [8].

З одного боку, прогресивно, що проблему з існуючою бюджетною заборгованістю було розв’язано у ринковий спосіб і боргове зобов’язання Урядового органу стало ліквідним. Крім того, правовою підставою оформлення такого боргового зобов’язання стала законодавча норма, що з правової позиції є правильним. Проте правовий механізм, на нашу думку, належним чином ще не відпрацьовано і в майбутньому, якщо виникне така необхідність, ця формула не повинна спрацьовувати. Реалізація такого цінного паперу, як облігація внутрішньої державної позики, передбачає добровільність їхнього набуття (додамо, що часто покупців ОВДП називають інвесторами). У цьому випадку йдеться про ущемлення прав платників податку. З іншого боку, випуск ОВДП означає надходження додаткових ресурсів до бюджету. Крім того, відповідно до бюджетного законодавства, суми запозичень скеровуються на визначені цілі тощо. Загалом видатки на проведення заходів щодо випуску, розміщення даного виду цінних паперів, виплата доходу їхнім власникам несе додаткові витрати у сумі, що перевищує суму заборгованості перед платниками податків, хоч ці кошти вже освоєно державою на поточні завдання виконання бюджету попереднього року, а додаткових надходжень з інвестиційною метою або на фінансування бюджету чи боргу не передбачається.

Разом з тим, цікавим, на нашу думку, є висновок Колегії Рахункової палати, яка розглянула Звіт про результати перевірки використання бюджетних коштів на відшкодування простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість, врегульованої шляхом випуску облігацій внутрішньої державної позики. Згідно з цим документом фіскальної мети держави не було досягнуто, крім того, фактично було створено нерівні умови перед законом для суб'єктів права щодо відшкодування їм інших боргових зобов’язань держави і широке поле для корупційних дій. Як встановили аудитори, це рішення коштує державі понад 600 млн грн, які необхідно сплатити в рахунок обслуговування випущених ОВДП-ПДВ протягом п’яти років, і за якими вже сплачено понад 180 млн грн. Натомість вигоду від реалізації цього механізму отримали фінансові посередники, у тому числі нерезиденти, які придбали державні цінні папери зі значним дисконтом, а також Державна податкова адміністрація України, яка переклала невиконані бюджетні зобов’язання перед платниками податків на державний борг України.

Очевидно, фінансові розрахунки є достатньо серйозним аргументом. Проте хотілося б звернути увагу на правові проблеми реалізації вказаного механізму перетворення бюджетного зобов’язання у державний борг з огляду на те, що згідно з Конституцією України питання державного боргу зазнають виключно законодавчого регулювання. Відтак Уряд і Верховна Рада через відповідні органи та структури законодавчої та виконавчої влади повинні проаналізувати причини виникнення такої заборгованості у бюджетіздійснити аудит цього виду боргових зобов’язань і взяти до уваги відповідні висновки Рахункової палативизначити джерела надходження коштів для покриття заборгованості і закріпити відповідні положення у належних правових формах. Крім того, при виникненні такого виду заборгованості і неможливості її відшкодування, Уряд, зокрема Голова ДПА, повинен нести відповідальність відповідно до законодавства.

Важливим є також питання правового оформлення набуття бюджетною заборгованістю статусу боргового зобов’язання Уряду. У відповідному нормативно-правовому акті Верховна Рада повинна визначити джерела обслуговування та погашення нового боргового зобов’язання, а також внести зміни до Закону про структуру державного боргу на відповідний рік та до закону про державний бюджет на відповідний рік. Рішення Верховної Ради повинно ґрунтуватись, зокрема, на експертному висновку Департаменту державного боргу, Національного банку, Комісії з цінних паперів і фондового ринку тощо.

Вважаємо, що на законодавчому рівні потрібно визначити питання щодо правової форми боргових зобов’язань, а також момент, з якого вони відносяться до державного боргу. Оскільки, відповідно до Конституції України, питання державного боргу підлягають винятково законодавчому регулюванню, вважаємо, що необхідно у законодавчому порядку, а саме у Законі України «Про державний борг» (а також у Бюджетному кодексі України) передбачити, що винятково законодавча норма є правовою підставою зарахування боргового зобов’язання до державного боргу України. Обов’язковим є визначення механізму обслуговування й повернення такого боргового зобов’язання. Структуру державного боргу та зміни до неї повинен визначати законодавчий орган — Верховна Рада України.

Державну заборгованість (бюджетну заборгованість) визначають як проблему бюджетного регулювання та його недосконалість, проблему невиконання чи неналежного виконання бюджету поточного року. Отже, держава виступає в ролі боржника за невиконання відповідних зобов’язань, що виникли не в результаті запозичень (тобто додаткових фінансових ресурсів не використовували). Очевидними тут є проблеми бухгалтерського обліку, скритого бюджетного дефіциту тощо. Проте держава не може не зважати на ці види заборгованості. Усі фінансові зобов’язання держави необхідно обов’язково виконати. Якщо немає змоги це здійснити у поточному році (році, у якому було передбачено здійснення відповідних платежів), ця заборгованість автоматично не зникає і строк давності на неї не поширюється. Відповідні суми переносяться у бюджет наступного року, проте вже не можуть визначатись як видатки відповідної галузі (сфери). Тому так важливо визначити механізм перетворення бюджетної заборгованості у боргове зобов’язання держави на засадах доцільності, відповідальності, об'єктивності, законності, економічності.

Література:

1. Науково-практичний коментар Бюджетного кодексу України / За заг. ред. П.В. Мель-ника. — К.: Юрінком, 2003. — С. 45.

2. Про бюджетну класифікацію України та її запровадження: Наказ Міністерства фінансів України від 27 грудня 2001 р. // Бюлетень законодавства і юридичної практики України Бюджетне законодавство. — 2002. — № 2.

3. Головачов Д. Л. Регулирование государственного долга в рыночной экономике: Автореф. дис… д-ра эконом. наук: 08.00.01 / Моск. гос. ун-т. — М., 1996. — С. 10.

4. Про державний борг України: Проект Закону України від 17.06.2004 № 1229−1 // www. rada gov.ua.

5. Про Державний бюджет України на 2004 рік: Закон України вiд 27.11.2003 № 1344-IV // Офіційний вісник України. — 2003. — № 49. — С. 7. — Ст. 2552.

6. Порядок випуску, обігу, погашення облігацій внутрішньої державної позики із строком обігу 5 років та Основні умови випуску облігацій внутрішньої державної позики для пога-шення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2003 № 2014 // Офіційний вісник України вiд 09.01.2004. — 2003. — № 52. — Т. 1. — С. 213. — Ст. 2791.

7. Про затвердження заходів щодо випуску облігацій внутрішньої державної позики для погашення простроченої бюджетної заборгованості з податку на додану вартість: Наказ Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Державної податкової адміністрації України від 14 січня 2004 року № 8/4/18 // Офіційний вісник України вiд 27.02.2004. — 2004. — № 6. — С. 281. — Ст. 361.

8. http://sta.kmu.gov.ua/control/uk/publish/printable_article?art_id=52 233.