Світовий досвід організації фінансового контролю щодо місцевих фінансів (реферат)

Реферат на тему:

Світовий досвід організації фінансового контролю щодо місцевих фінансів Важливу роль у економічній системі держави відіграють місцеві громади, а це, в свою чер­гу, вимагає створення необхідних передумов для їх належного функціонування та розвитку.

На сьогодні в Україні проводиться реформа місцевого самоврядування, метою якої є на­ближення його до європейської конституційної практики. Саме гармонізація законодавства на­шої держави і законодавства європейських країн є одним із кроків на шляху до удосконалення но­рмативно-правового регулювання організації і діяльності органів місцевого самоврядування. Це дозволить створити правові, економічні та організаційні умови для формування те­ри­то­рі­аль­них громад, які б володіли матеріальними, фінансовими й іншими ресурсами в обсязі, до­статньому для реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.

Питанням здійснення фінансового контролю, місцевим фінансам приділяли увагу вчені, як економісти, так і юристи: О. Ю. Грачова, О. Б. Заверуха, В.І. Кравченко, Л. А. Савченко, І.П. Ус­тинова та інші. Але в їх працях не розкриваються особливості організації фінансового контролю що­до місцевих фінансів саме в зарубіжних країнах.

Мета даної статті полягає в тому, щоб на основі аналізу міжнародно-правових документів, лі­тературних джерел проаналізувати принципи організації фінансів місцевого самовря-дування рі­зних країн, визначити деякі особливості щодо їх формування та охарактеризувати організацію фі­нансового контролю за місцевими фінансами.

У будь-якій державі місцеве самоврядування не може належним чином функціонувати без чіткого законодавчого забезпечення компетенції органів, які його здійснюють, виділення та­кої кількості фінансових ресурсів, що є необхідною для виконання ним завдань і функцій. Загальновідомим документом, за принципами якого організовують свою діяльність органи мі­сцевого самоврядування країн-членів Ради Європи, є Європейська Хартія місцевого са­мо­вря­дування [1], яку у 1985 році схвалив Комітет міністрів Ради Європи.

Метою цього міжнародно-правового документа є встановлення загальноєвропейських стан­­дартів щодо визначення і захисту прав територіальних громад, органів місцевого са­мо­вря­дування.

Оскільки Україна підписала Європейську Хартію місцевого самоврядування, то зо­бо­в'я­за­на будувати систему місцевого самоврядування відповідно до міжнародних стандартів. Відомо, що без фінансової незалежності органи місцевого самоврядування не зможуть на­ле­ж­ним чином функціонувати. Оскільки саме місцеві фінанси являють собою сукупність гро­шо­вих коштів, що формуються і використовуються для вирішення питань місцевого значення, то, як видно із змісту зазначеного вище документа, важливе місце у ньому відведено саме ос­новним принципам організації фінансів місцевого самоврядування. Цьому присвячено ста­ттю 9 Хартії, яка має назву «Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування» .

У статті зазначається, що органи місцевого самоврядування мають право в межах на­ці­о­на­льної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть ві­льно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Крім цього, зазначається, що обсяг фі­нан­­сових ресурсів органів місцевого самоврядування повинен відповідати функціям. Це означає, що фінансові ресурси органів місцевого самоврядування повинні бути достатніми для ви­ко­на­ння їх функцій. Відповідно із збільшенням завдань цих органів повинен збільшуватися і об­сяг фінансових ресурсів. У п. 3 Хартії зазначається, що принаймні частина фінансових ре­сурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та збо­рів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону. Вказується і на не­обхідність запровадження процедур фінансового вирівнювання чи еквівалентних заходів. А з метою фінансування інвестицій органи місцевого самоврядування мають право на доступ до внутрішнього ринку позичкового капіталу.

У Німеччині загальновідомо, що громади та інші органи місцевого самоврядування по­вин­ні отримувати від Федерального уряду та федеральних урядів земель адекватне фі­на­н­су­ва­н­ня для того, щоб забезпечити належне виконання завдань, поставлених перед ними [2, с. 48].

У США, крім федеральних субсидій і субсидій штатів, джерелами надходжень на місцевому рі­вні є місцеві податки і збори. Органи місцевого самоврядування стягують різноманітні по­датки, у тому числі збори і плату за користування. Зокрема, головним є майновий по­даток. Ба­гато органів місцевої влади стягують місцеві податки на підприємство [5, с. 59].

Доходи рад і муніципалітетів Швеції складаються з таких джерел: власні місцеві податки, су­бсидії на вирівнювання податкових надходжень різних адміністративних одиниць, незв’язані де­ржавні субсидії, цільові державні субсидії, збори, прибутки від продажу, позики. Найбільшою не­залежністю ради муніципалітетів та ленів користуються, якщо кошти походять з власної мі­сцевої податкової бази і вони можуть на власний розсуд установлювати ставки опо­даткування у межах, визначених законом [5, с. 90−91].

У країнах Центральної і Східної Європи майже постійно обговорюється фінансова реформа мі­сцевих органів влади. Основною метою реформ є підвищення незалежних доходів як основи ро­зширення місцевої автономії. Розробляються не лише схеми місцевого оподаткування, але й залучення прибуткових податків — це відбувається в Естонії і Польщі, а в Чехії залишаються не­вирішеними питання власності [3, с. 18].

До речі, вчені відмічають відносно низький рівень місцевих витрат у Словакії і Словенії, і зниження частки місцевих витрат — у Латвії, Литві, Чехії і Угорщині. Лише в Польщі ситуація по­ки що залишається протилежною [3, с. 59]. Все це пов’язано з тим, що ці держави йшли шля­хом вступу до ЄС, а відповідно, країни-кандидати не повинні мати великого бюджетного де­фіциту. Щодо систем фінансового регулювання, то відбулися значні зміни. По-перше, ви­ро­сло значення податків у структурі доходів і, по-друге, змінилася участь держави, зокрема бу­ла введена система дотацій, що замінила субсидії. Поряд із загальними нормативними введено спеціальні дотації для особливих цілей. Органи місцевого самоврядування по­винні звертатися із заявою про надання допомоги згідно зі встановленим порядком, рішення при­ймається демократичним шляхом [3, с. 60−62].

Недостатнє фінансування не дозволяє місцевим органам влади Естонії забезпечити не­о­б­хід­ну якість соціальних послуг. Часта зміна надання бюджетних асигнувань і дотацій не дозволяє мі­сцевим органам планувати власні бюджети на довгострокову перспективу. Місцеві доходи скла­дають лише незначну частку в місцевих бюджетах [3, с. 107].

Муніципальні ради Естонії повинні отримати право підвищувати або знижувати ставку му­ніципального прибуткового податку з громадян. Цікавою практикою у цій державі є те, що існують асоціації місцевих органів влади, які виступають з ініціативою створення спільного му­ніципального кредитного союзу для того, щоб вести переговори про отримання іноземних кре­дитів на найбільш вигідних умовах, оскільки процентна ставка місцевих банків занадто ви­сока [3, с. 113].

Місцевий орган влади Латвії має право отримувати і стягувати рухоме і нерухоме майно, при­ватизувати майно місцевого органу влади, заключати договори і брати участь в інших при­ватних комерційних операціях, вводити місцеві податки і збори, встановлювати податкові ста­вки і звільняти від сплати податків [3, с. 153].

Економічна база місцевих органів влади в Латвії складається з майна і володінь, що належать міс­цевому органу влади, а також фінансових ресурсів, що складаються з: податкових від­ра­ху­вань у місцевий бюджет, субсидій із державного бюджету, займів, місцевих мит і інших платежів, шт­рафів, доходів від управління майном місцевих органів влади, а також підприємницької ді­яльності місцевих органів влади і муніципальних підприємств, добровільних внесків, інших до­ходів [3, с. 168]. Цікавим у практиці даної держави є те, що, крім державних, місцеві органи влади отримують загальні субсидії від регіонів, що більш забезпечені через механізм фонду фі­нансового «вирівнювання» місцевих органів влади.

Як правило, структура доходів місцевих органів влади Литви складається із доходів від по­датків, доходів, не пов’язаних з податками і грантами. Якщо звернути увагу на питому вагу цих доходів у структурі, то найбільше надходжень від прибуткового податку з громадян, податку на нерухоме майно [3, с. 225−227]. З метою покриття тимчасових недостач муніципального бю­джету, центральний орган влади може проводити випуск займів на підставі Закону «Про про­цедуру визначення бюджетних доходів місцевих органів влади». До речі, кредити носять без­процентний характер [3, с. 231].

Доходи місцевих органів влади Польщі складаються з їх власного доходу, а також субсидій за­гального і спеціального призначення із державного бюджету. Центральне керівництво вста­но­влює верхню межу місцевих податків, а муніципальні та окружні комітети — ін­дивідуальні ставки платежів. Досить рідко муніципалітети використовують кредити або випуск об­лігацій [3, с. 271−272].

Доходи місцевого бюджету Чеської Республіки складаються з податків, доходів від му­ні­ци­па­льних облігацій, що забезпечуються муніципальною власністю, субсидій тощо [3, с. 322].

Бюджети місцевих органів влади в країнах СНД в основному формуються із місцевих по­датків і зборів, державних субсидій, відрахувань із державного бюджету та інших джерел [4, с. 43].

Враховуючи досвід зарубіжних країн, в Україні необхідно провести реформу місцевого са­моврядування. По-перше, можна підтримати думку щодо необхідності прийняття спе­ці­а­ль­ного нормативного акта, який би регулював адміністративно-територіальну структуру Ук­ра­їни [2, с. 41]. Це необхідно для належного управління комунальною власністю, іншими міс­цевими фінансами. Погоджуємося з позицією, що комунальні підприємства, пов’язані, на­приклад, з водопостачанням, прибиранням сміття тощо, можуть управлятися громадою як під­приємницькі структури, які одночасно забезпечуватимуть громаду необхідними фінансами [2, с. 46]. Діюче законодавство допускає випуск органами місцевого самоврядування позик, ло­терей та цінних паперів, але на сьогодні не існує спеціального органу, який би слідкував за цим. Важко погодитися з позицією, що нагляд за такою діяльністю місцевої влади здійснювати по­винно Контрольно-ревізійне управління України [2, с. 47]. На нашу думку, це повинні зді­й­сню­вати контрольно-рахункові органи, які створюватимуться на місцях.

Важливу роль у реалізації зазначених положень Хартії відіграє фінансовий контроль. Саме за­вдяки його здійсненню може перевірятися виконання принципу відповідності фінансових ре­сурсів місцевого самоврядування обсягу завдань, які на нього покладаються, бо одним із йо­го завдань є перевірка доцільності витрачання фінансових ресурсів.

Фінансовий контроль у зарубіжних країнах завжди рентабельний. На один долар США, ви­трачений контрольними органами, в бюджет додатково надходять 5 доларів, на один фунт сте­рлінгів у Великобританії - 13 фунтів [6, с. 43].

Хоча Європейська Хартія місцевого самоврядування і визначила основні стандарти по­бу­дови фінансів місцевих органів влади, але фінансовому контролю в ній увага не приділяється. У свою чергу, в зарубіжних країнах контроль, що здійснюється щодо місцевих фінансів, може бу­ти внутрішнім і зовнішнім. Внутрішній фінансовий контроль організовують самі органи мі­сцевого самоврядування.

У Швеції найбільш поширеним та найбільш ефективним є внутрішній самоконтроль над ді­яльністю місцевих адміністрацій з боку обраних ревізорів, які мають право укладати договори на аудит з незалежними аудиторськими конторами. Такий контроль є найбільш важливим, ос­кільки держава практично не веде власного фінансового контролю за діяльністю органів мі­сцевого самоврядування за винятком випадків про використання цільових державних фі­на­н­сових дотацій цим органам [5, с. 89].

У Німеччині виконання рішень виконавчим органом місцевого самоврядування підлягає ко­нтролю з боку ревізійного відділу. Безпосередній контроль і нагляд над виконавчим органом на­лежить у цілому представницькому органу, оскільки саме перед ним щорічно звітує ви­ко­навчий орган і саме муніципальна рада чи збори затверджують бюджет і звіт про його ви­ко­нання. Представницький орган має право у разі неналежного виконання іншим органом де­легованих радою чи зборами функцій повернути ці повноваження собі [5, с. 123].

Фінансовий контроль в Естонії здійснює аудиторський комітет, який є єдиним статутним ко­мітетом муніципальної ради, що обирається радою з-поміж членів ради на строк виконання своїх повноважень. До повноважень комітету відносяться: слідкування за своєчасним зби­ра­н­ням і реєстрацією доходів і відповідністю витрат муніципальному бюджету, слідкування за то­чністю роботи бухгалтерських адміністративних установ, підприємств і організацій му­ні­ци­палітету і за належним використанням муніципальних коштів, їм виділених, тощо. Ау­ди­тор­сь­кий комітет повинен інформувати муніципалітет про будь-які викриті ним недоліки і подавати пи­сьмові пропозиції щодо їх усунення. Він звітує про свою роботу і подає коментарі в раду до за­твердження звіту за результатами контролю [3, с. 87−88].

Місцеві органи влади в Естонії не можуть повно організовувати контроль за особистими і корпоративними прибутковими податками, які повинні перераховуватися в їх бюджети через По­даткове управління, бо у них немає доступу до списків платників податків [3, с. 108]. Це ус­кладнює планування і розробку муніципальних бюджетів, а також здійснення контролю.

Внутрішній контроль за діяльністю місцевих органів влади в Латвії здійснює комісія ау­ди­то­рів, яка обирається радою. Вона контролює витрати коштів місцевих органів влади відповідно до прийнятого бюджету, слідкує за тим, щоб управління фінансовими ресурсами, рухомим і не­рухомим майном місцевого органу влади здійснювалось відповідно до рішень ради і в ін­тересах населення, проводить аудиторські перевірки кожної установи місцевих органів влади [3, с. 161].

У структурі місцевих органів управління міста Вільнюса є контролер, який обирається та­ємним голосуванням. Він здійснює нагляд за використанням бюджетних коштів му­ніц­и­палі­тету і за законністю, доцільністю та ефективністю використання муніципальної власності і де­ржавної власності, переданої в управління муніципалітету. На жаль, контролер залежить від ра­ди, яка може його звільнити [3, с. 222], а це, звичайно, впливає на незалежність проведення кон­трольних дій.

У складі муніципалітету Чеської Республіки є відділ бюджету, який здійснює контроль за ви­конанням усіх рішень відносно бюджету [3, с. 312].

У Словакії в кожному муніципалітеті є посада головного інспектора, який регулює витрати му­ніципального бюджету і розпорядження муніципальною власністю, що обира-ється му­ні­ци­пальною радою [3, с. 368].

Можна зробити висновок, що така особа не є незалежною, а це, в свою чергу, не впливає на об'єктивність контролю.

Внутрішній контроль місцевих органів влади в Угорщині здійснюють аудитори, які кон­т­ро­лю­ють управління фінансами та фінансовий комітет, що оцінює річні бюджетні пропозиції і зві­ти [3, с. 420].

Муніципалітети в Словенії призначають спостережні ради, в обов’язки яких входять: ко­н­т­роль над управлінням муніципальними активами, контроль законності і ефективності ви­ко­ри­стання бюджету, контроль над фінансовими операціями споживачів бюджету [3, с. 457].

У державі Білорусь у законі про місцеве управління і самоуправління немає спеціальних но­рм про контроль, створення або обирання контрольних органів (ревізійної комісії, ревізора, ау­д­итора). Діють загальні норми законодавства, що стосуються контрольних повноважень дер­жавних органів [4, с. 93]. Крім цього, центральні органи затверджують інструкції про по­ря­док проведення перевірок і ревізій фінансово-господарської діяльності підвідомчих під­при­єм­ств, що поширюються на місцеві органи [4, с. 93].

У структурі місцевої ради Грузії створюються комісії по нагляду, метою діяльності яких є нагляд за обліком і збиранням податків, правомочністю витрат і їх відповідності місцевому бю­джету [4, с. 348].

З метою перевірки використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування здій­снюється зовнішній фінансовий контроль, який є незалежним і відповідно можна говорити про його об'єктивність.

У Німеччині контроль за фінансовою діяльністю громад здійснюється через відповідну державну структуру, яка контролює, чи всі громади дотримуються принципів економічності та корисності витрат, наскільки ефективно функціонує відповідний виконавчий орган тощо [2, с. 53−54]. Такий державний нагляд над місцевим самоврядуванням здійснюється міністром внутрішніх справ федеральної землі, міністром контролю над місцевим самоврядуванням, а також державними органами правового і спеціального контролю [5, с. 123].

У державах Центральної і Східної Європи фінансовий контроль, саме стосовно місцевого са­моврядування, знаходиться на стадії розвитку. Надання більшої автономії означає, що вплив це­нтрального уряду зменшився і, в свою чергу, його основною функцією залишається ре­гулю­вання, яке повинно бути жорстким. З цією метою створені інститути і механізми влади, вклю­чаючи і незалежних аудиторів, що призначаються місцевими органами влади [3, с. 31].

Зовнішній контроль за діяльністю органів місцевого самоуправління в Латвії здійснює Дер­жавне управління аудиту, а також Міністерство охорони навколишнього середовища і ро­звитку регіонів [3, с. 161].

Проведення внутрішнього і зовнішнього аудиту місцевих органів влади у Вільнюсі до­ру­ча­ється незалежним аудиторським компаніям. Крім цього, зовнішній контроль за доцільністю і ефективністю використання державних фондів, правильністю виконання муніципального бю­джету, економічною і фінансовою діяльністю муніципальних установ і підприємств здійснює Управління державного контролю [3, с. 221−222].

Кожен муніципалітет у Словакії може підлягати перевірці незалежним аудитором, членом Ра­ди аудиторів Словакії. Інших форм контролю над фінансовими діями муніципалітетів не іс­нує [3, с. 368].

Законодавством Словенії передбачено, що на замовлення муніципального органу може проводитися аудит незалежними аудиторами, і Аудиторським Судом Республіки Словенії [3, с. 457].

Зовнішній контроль за дотриманням законодавства в сфері фінансових і податкових від-но­син у системі місцевих бюджетів у Білорусії здійснює Комітет державного контролю і його органи в областях і м. Мінськ. До речі, організаційний механізм контролю за місцевими рад­ами і виконкомами в законодавстві не закріплений — не визначено, в який термін, які рішення і які органи повинні направлятися для здійснення контролю [4, с. 94].

Фінансовий, а точніше у Грузії його називають економічний контроль за місцевими ор­га­нами здійснює спеціалізований суб'єкт — Палата контролю [4, с. 349].

Якщо на органи місцевого самоврядування покладаються нові завдання, то відповідно на їх виконання повинні бути виділені відповідні фінансові ресурси. Шляхи, якими підуть органи мі­с­цевого самоврядування в Україні, шукаючи відповідні ресурси, можуть бути різ­но­ма­ніт­ни­ми. Деякі вчені [2, с. 50] пропонують використовувати досвід Німеччини і створити комітети за участю представників асоціацій місцевого самоврядування, Адміністрацій Президента Ук­раїни, Кабінету Міністрів України і Верховної Ради України, які вирішуватимуть такі питання: які фінансові ресурси потрібні для виконання того чи іншого завдання на муніципальному рів­нічи доцільно законодавчо делегувати муніципальному рівню окремі більш економічно ефе­ктивні завданнянеобхідний обсяг інвестицій тощо. На нашу думку, неефективно і недо­цільно створювати таку структуру. Враховуючи досвід діяльності фінансових органів нашої держави, ці функції повинно виконувати Міністерство фінансів України, яке розробляє та про­водить єдину державну фінансову політику, а також забезпечує її проведення.

Література:

1. Європейська хартія місцевого самоврядування // Збірка договорів Ради Європи.- К.: Пар­ламентське видавництво, 2002.

2. Вюртенбергер Т., Колишко Р. Розвиток місцевого самоврядування в Україні: на-ближення до європейських конституційних принципів і практики // Українсько-Європейський журнал між­народного та порівняльного права. — Т. 1. — Випуск 3. — 2002. — С. 39−54.

3. Децентрализация: Эксперименты и реформы / Под ред. Тамаша М. Хорвата. — Local Government and Public Service Reform Initiative. — OSI / LGI, 2000. — 484 с.

4. Разработка новых правил игры в старых условиях / Под ред. И. Мунтяна и В. Попа. — Local Government and Public Service Reform Initiative. — OSI / LGI, 2001. — 822 с.

5. Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Місцеве самоврядування: Світовий та український до­свід: Посібник (друге видання). — К.: Заповіт, 1998. — 187 с.

6. Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика пр­и­менения в России: Научно-методическое пособие. — М.: Финансы и статистика, 1997. — 240 с.