Інститут омбудсмена в роботах українських дослідників

Інститут омбудсмена в роботах українських дослідників

Дідковська І.О.

Однією з проблем сучасності визнають необхідність проведення реформ в відносинах між владою та людиною, що зумовлює створення нових інститутів, діяльність яких повинна базуватись на якісно новому сприйнятті аспектів захисту прав людини. Останнім часом спостерігається тенденція відмежування інтересів державних інститутів від інтересів людини. Саме тому, для врегулювання даної проблеми у багатьох країнах світу на державному рівні був створений інститут належного забезпечення прав людини інститут омбудсмена. Інститут омбудсмена своєю діяльністю посилює відповідальність державної влади і посадових осіб, забезпечує демократизацію соціально-політичного життя та гармонізує взаємовідносини держави, суспільства та людини.

Сьогодні інститут омбудсмена в Україні знаходиться в стані перманентного становлення, а тому, для удосконалення функціонування вітчизняної моделі, слід провести порівняльно-правовий аналіз різних світових моделей цього інституту неформального правозахисту. Такий аналіз дає нам змогу зробити висновки з метою як попередження недоліків в роботі вітчизняного омбудсмена, так і вдосконалення його конституційно-правового статусу виходячи з особливостей політико-правової системи України, національного менталітету та ряду інших чинників.

Комплексний аналіз проблематики функціонування інституту омбудсмена на національному рівні досліджували як Карпачова Н.І., Закоморна К. О., Марцеляк О. В., Тодика Ю. М., так і інші науковці. Але перші дослідження правового статусу інституту омбудсмена ще у 1971 році провели українські науковці Шемшученко Ю. С. та Мурашин Г. А. З огляду на особливості того часу та проведення тоталітарної політики колишнього СРСР є зрозумілим, що автори не змогли повністю розкрити позитивні акценти функціонування цієї служби на заході та переконати в необхідності запровадження на теренах СРСР даної служби. «Радянське» сприйняття апарату омбудсмена зводилось до визначення його як залежного від закону інституту з незначною ефективністю [1,139−143].

Аналізуючи правові джерела діяльності неформального інституту правозахисту у світі, відзначимо, що його створення ініціюється законодавчою або виконавчою гілками влади на або конституційному рівні з наступним відображенням у спеціальному законі (Швеція, Данія, ФРН, Іспанія, Угорщина, Намібія, Україна та цілий ряд інших країн), або прийняттям спеціального закону та наступною його конституційною регламентацією (Португалія, Польща та деякі інші держави), або створенням лише спеціального закону (Франція, Великобританія, Австралія, ряд штатів США та інші країни).

Україна прийняттям Конституції у 1996 році запровадила посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у ст.ст. 55,85,101, де ст. 55 встановлює право людини і громадянина звернутись за захистом своїх прав до Уповноваженого; ст. 85 п.17 вказує на парламентську модель українського омбудсмена та його обов’язок надавати щорічні доповіді про стан дотримання прав і свобод людини в Україні; ст. 101 констатує здійснення Уповноваженим парламентського контролю за дотриманням конституційно задекларованих прав людини в Україні. Запровадження даного інституту мало підґрунтям реалізацію зобов’язань, які виникли внаслідок вступу України до Ради Європи у 1995 році, та вимагали приведення національної системи захисту прав людини у відповідність до європейських стандартів.

Проте, на конституційному рівні не було належним чином регламентовано усі аспекти діяльності омбудсмена, тому 23 грудня1997 року був прийнятий Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Започаткування посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (надалі Уповноважений) було досить демократичним кроком для того часу. Досвід багатьох країн світу довів, що інститут омбудсмена виникає на певному етапі демократичного розвитку суспільства як відповідь на посилення бюрократичного свавілля. За цих умов робота існуючих правозахисних служб не є настільки ефективною, як цього потребує час, а тому виникає потреба в запровадженні додаткових правозахисних механізмів, які б гармонійно взаємодіяли з вже існуючими (судова система, прокуратура, нотаріат, адвокатура тощо). В цьому аспекті інститут омбудсмена виступає найкращим варіантом як захисту прав людини, так і попередження порушень у галузі прав людини шляхом реалізації наданих йому повноважень, адже, з одного боку відсутнє бюрократичне обтяження для особи, що звертається, а з іншого висновки омбудсмена та моделі виходу із ситуації носять рекомендаційний характер для державного органу-правопорушника, що з самого початку створює основу для спокійного (толерантного) вирішення проблеми. До моменту прийняття Конституції 1996 року, назва посади українського омбудсмена декілька раз трансформувалась народний захисник або Уповноважений Національних Зборів тощо. Цікавим є те, що даний період, за словами Марцеляка О. В., означився виступами як прихильників, так і противників ідеї «українізації» даного інституту та запровадження його на державному рівні. Останні мотивували свою думку тим, що функціонування інституту омбудсмена створить зайве дублювання діяльності вже існуючих інститутів [2,169]. Наприклад, прихильники діяльності органів прокуратури наголошували на її великому правозахисному досвіді, наявності фахівців, можливостях впливу тощо в порівнянні з новою інституцією, якій буде потрібен певний період становлення, що обов’язково призведе до втрати ефективності її функціонування [3,429−433].

Процес становлення інституту омбудсмена в Україні, безумовно, привернув увагу науковців. Беручи до уваги дослідження Марцеляка О. В. «Конституційно-правовий статус інституту омбудсмена: світовий досвід та українська модель», відзначимо, що вперше, в українській науці, було здійснено узагальнення теоретичних та практичних проблем конституційно-правового становища омбудсмена, розкриті елементи його статусу, визначено місце інституту омбудсмена в системі органів державної влади, виокремлено основні етапи становлення інституту в світі та характерні риси кожної служби, виходячи з особливостей політико-правового режиму країни. Автором дослідження було виокремлено три етапи утвердження інституту омбудсмена в світі, де перший етап охоплює початок XVm ст. до 30-х років ХХ ст., другий бере свій початок від закінчення Другої світової війни до 80-х років XX ст., третій сучасний етап. Надбанням даного дослідження слід вважати результати аналізу конституційно-правового статусу омбудсмена різних країн відповідно до форми та змісту, виділенні певних типів та моделей, з огляду на що розкриті недоліки та проблеми, та окреслені позитивні риси кожної з моделей інституту омбудсмена. Автор запропонував новий концептуальний підхід до вирішення проблеми забезпечення прав людини на місцевому рівні шляхом запровадження місцевих омбудсменів, які стали б для громадян гарантом доступності місцевих органів влади. З огляду на діяльність російського Уповноваженого з прав людини у дослідженні запропоновано створити інститут спеціальних омбудсменів, які б захищали права найуразливіших категорій населення: пенсіонерів, дітей тощо [2].

Обґрунтування необхідності утвердження посади омбудсмена з прав дитини, виходячи з факту соціально-економічного розвитку будь-якої країни відображено у статтях Марцеляка О. В. «Запровадження дитячого омбудсмена у світі та Україні» та «Омбудсмен з прав дитини». Вищезгаданий автор підкреслив, що головними причинами появи такого спеціального омбудсмена є особливість фізичного та психічного розвитку дитини, відсутність життєвого досвіду та можливості захищатись самим та перспектива розвитку держави за рахунок відповідного розвитку дитини. Автор впевнений, що формування даного інституту є нагальною проблемою як влади, так і суспільства в цілому з огляду на відсутність гарантій існуючої системи опіки та піклування в забезпеченні прав дітей [4].

Особливість функціонування спеціальних інститутів омбудсмена полягає в тому, що кожний з них, окремо узятий, «наводить лад» в певному напрямку суспільних відносин. У Швеції, наприклад, на сьогоднішній день діють 9 омбудсменів, з яких при парламенті працюють лише 4, але й вони щорічно розглядають близька 3000 скарг. На думку Класа Еклюнда, парламентського омбудсмена Швеції, роль омбудсмена як прокурора сприймається громадськістю як вельми важлива, що створює прецедент використання владою досвіду, порад та рекомендації омбудсмена, проте найбільший ефект досягається в роботі саме галузевих омбудсменів [5].

Не є випадковим те, що Швеція, як колиска ідеї омбудсменства, стала першою країною, де було запроваджено галузеве розмежування напрямків діяльності омбудсменів, і, як наслідок, в Швеції функціонує інститут омбудсмена по антитрестовському законодавству, діяльність якого заснована на Законі про протидію обмеженням конкуренції від 1982 року. До завдань омбудсмена з антитрестовському законодавству належить протидія випадкам незаконного обмеження свободи конкуренції та звернення уваги суспільства до проблем свободи конкуренції. В Україні, на державному рівні у цьому напрямку діє Антимонопольний комітет, проти, як показує досвід, його діяльність не є ефективною, що вимагає створення неформальних субсидіарних механізмів.

Завданнями шведського омбудсмена з захисту прав споживачів є забезпечення дотримання двох законів: Закону про торгову діяльність та Закону про несправедливі договірні умови.

Ще однією цікавою інституцією шведською системи правозахисту є омбудсмен по рівним можливостям. Дана посада була започаткована у 1980 році разом з прийняттям Закону о рівності прав чоловіків та жінок при здійсненні ними трудової діяльності.

До повноважень омбудсмена з преси в Швеції відносять право приймати скарги або протести з приводу певних публікацій, які, на думку скаржника, порушують його права, честь та гідність.

З огляду на вищевикладене, ми дійшли висновку про те, що для досягнення демократизації інституту омбудсмена в Україні слід було створити колегію у складі Уповноваженого з прав людини та його представників; в такому випадку колегіальні рішення стануть імунітетом даної служби та унеможливлять переслідування з боку зацікавленої сторони (органу державної влади чи посадової особи).

Цікавість до діяльності омбудсмена в Україні стали виявляти правозахисні групи, дослідницькі інститути тощо. В рамках проекту «Зміцнення ролі громадян як платника податків, виборця та особистості» Східноєвропейського Інституту розвитку С. Панцир провів дослідження ролі інституції Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у формуванні громадянської та правової свідомості українців. Увага у дослідженні зверталась на практичну діяльність українського омбудсмена, яка сприяє підвищенню ролі прав людини в свідомості громадянського суспільства чим прискорює розбудову демократичної держави з сильним громадянським суспільством. Автором надається порівняльний аналіз діяльності інституту цього неформального захисника в України, Євросоюзі та Російській Федерації, відслідковуються недоліки в функціонуванні кожної з служб та вказуються оптимальні шляхи вирішення проблем, що виникають.

Дане дослідження є цікавим з точки зору детального аналізу процедури звернення до Уповноваженого, як однієї з головних форм його діяльності. Автором надаються пропозиції відносно удосконалення процедури звернення, що значно зменшить кількість звернень громадян, які не підпадають під повноваження омбудсмена та спростить формальність скарги з огляду на вимоги, наведені в брошурі «Як звернутись до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (видання ГО «Фонд регіональних ініціатив»). С. Панцир вважає щорічні Доповіді Уповноваженого «найбільш масштабним інструментом реагування на порушення прав громадян», проте за час діяльності українського омбудсмена (з 1998 року) видано лише дві Доповіді. Хоча структурно вони відрізняються, загальним є подання в них інформації за класифікацією окремих підрозділів з огляду на міжнародні норми прав людини. Вагомим доповненням Другої Доповіді є розгляд проблеми забезпечення права на звернення до Європейського Суду з прав людини. Якщо проаналізувати зміст Доповідей, відзначимо, що пріоритетного аналізу (відносно звернень громадян) надано офіційним матеріалам, виступам та публікаціям. Слід додати, що щорічні Доповіді Уповноваженого містять статистичні дані моніторингу дотримання прав людини в Україні та акцентують увагу на найбільш брутальних та масових випадках порушення її (людини) прав.

Але найвагомішим напрямком роботи Уповноваженого щодо вдосконалення національного законодавства є подання до Конституційного суду щодо відповідності законодавчих та нормативних актів Конституції України та подання до Верховної Ради України на предмет відповідності українського законодавства стандартам у галузі прав людини на міжнародному та європейському рівнях. Цей напрямок діяльності омбудсмена корегує законодавство відповідно до загальноприйнятих норм у галузі прав людини та створює правову базу, спрямовану на встановлення демократично-правових відносин у суспільстві.

Також автор приділив уваги діяльності омбудсмена Європейського Союзу, який діє відповідно ст. 192 Маастрихтського договору 1992 року, визначивши, що основними напрямками діяльності євроомбудсмена є забезпечення права на належне державне управління, прозорості та відповідальності влади, покращення якості надання послуг інституціями ЄС та забезпечення верховенства права. Аналізується регламентація процедури звернення громадян за допомогою структурованості бланку звернення, що значно прискорює розгляд скарги. Схема розгляду скарги омбудсменом передбачає наступні кроки:

повідомлення інституції про порушення (найчастіше достатньо цього кроку);

досягнення «дружнього рішення» ;

надсилання проекту рекомендації з зазначенням термінів поновлення прав позивача;

надання спеціального звіту до Європарламенту, який приймає імперативне рішення.

На відміну від українського колеги, до повноважень європейського омбудсмена належить координація діяльності омбудсменів на національному та регіональному рівнях шляхом проведення зустрічей, розгляду найбільш резонансних глобальних питань та пошуку оптимальних шляхів їх вирішення. З метою подальшого розвитку міжнаціональної співпраці омбудсменів та вивчення феномену цього неформального правозахисного інституту в Австрії з 1988 року діє.

Європейський інститут омбудсмена, основними напрямками діяльності якого є поширення та сприяння розвитку ідеї омбудсмена в Європі [6,27].

Головна мета діяльності європейського омбудсмена є захист прав людини та попередження порушень у цій галузі шляхом оприлюднення стану дотримання прав людини у щорічних звітах, які надаються до Європарламенту та спеціальних звітах, які стосуються найбільш гострих проблем. Дослідники інституту омбудсмена в Україні пропонують Уповноваженому звернути увагу на структуру щорічних звітів його європейського колеги та використати такий позитивний досвід.

Наприклад, особливість статусу Уповноваженого з прав людини Російської Федерації полягає у можливості створення суб'єктами федерації інститутів регіональних уповноважених. На відміну від українського законодавства, регламентуючого діяльність омбудсмена, у російському не встановлено умов відмови в прийнятті скарги, також, щорічно (з 1998 року, окрім 2003 року) подаються звіти, які структурно містять інформацію відповідно до категорії порушених прав та заявників. Особливістю таких звітів є відсутність інформації про результати розгляду скарг у вигляді аналітичної упорядкованої звітності. ВЕБ сторінка Уповноваженого РФ містить типовий зразок звернення та правову консультацію щодо подання скарги.

Додамо, що Уповноважений РФ здійснює об'ємну інформаційнопросвітницьку роботу через видання «Інформаційного бюлетеня Уповноваженого з прав людини Російської Федерації», просвітницьких брошур та журналу «Вісник прав людини», де подаються матеріали щодо концептуальних основ захисту прав людини та діяльності російського омбудсмена у цьому напрямку.

Зазначимо, що за період своєї діяльності інститут українського Уповноваженого напрацював ряд ефективних методів забезпечення прав людини та попередження порушень у галузі прав людини шляхом розгляду особистих скарг, надання консультацій, направлення Актів реагування, подань та Конституційних подань; оприлюднення щорічних та спеціальних звітів тощо. Разом з тим, як наголошують фахівці, методи діяльності Уповноваженого потребують удосконалення у вигляді, наприклад, встановлення єдиної форми скарги, збільшення обсягу інформаційних повідомлень, покращення змістовної якості доповідей та викладення інформації в них, подання фінансової звітності в щорічних доповідях (на прикладі омбудсмена ЄС, який в останньому розділі щорічних звітів надає повну фінансово-бюджетну звітність). Особливої уваги слід приділити ВЕБ ресурсу українського омбудсмена шляхом зміни концепції сторінки, яка, в порівнянні з ВЕБ сторінкою багатьох омбудсменів, містить мало інформації щодо звернень громадян та суті розглянутих справ. Наприклад, розділи «Бібліотека прав людини» та «Діяльність Уповноваженого» ще й досі знаходяться в стані розробки.

На нашу думку, істотним недоліком ВЕБ сторінки українського Уповноваженого є відсутність результатів наукових досліджень вітчизняних та закордонних науковців у галузі прав людини та відносно діяльності інституту омбудсмена. Також, для більшої поінформованості населення щодо омбудсменівської концепції слід було б надати посилання на ВЕБ сторінки світових омбудсменів, омбудсменів Євросоюзу та Ради Європи, та Європейського й Міжнародного інститутів омбудсмена. Доцільним було б запровадити стажування в службі Уповноваженого ВРУ з прав людини для студентів, науковців тощо, з огляду на практику, яка застосовується в інституціях Євросоюзу та Ради Європи (Програма Шумана).

Аналізуючи дослідження як вітчизняних, так і закордонних науковців, ми прийшли висновку про те, що дана служба виникає не за умов функціональної кризи інституцій державної влади, а з метою гарантії прав на належне управління. При цьому, інститут омбудсмена виникає в демократичному суспільстві або в такому, що знаходиться на шляху демократичних перетворень. Слід додати, що переважна кількість дослідників дійшла висновку про те, що, з юридичної точки зору, інститут омбудсмена має ознаки усіх гілок державної влади та наділена контрольно-наглядовими функціями. Крім того, окресливши коло повноважень омбудсмена, теоретично було виокремлено певні його моделі, а саме, в залежності від органу, який створює даний інститут існують парламентський або виконавчий омбудсмена. В залежності від схеми отримання скарг омбудсмена, який безпосередньо отримує їх, або через парламентський чи інший фільтр. Виходячи з особливостей територіального устрою федеративний, регіональний, спеціалізований, муніципальний та змішані типи статусу омбудсмена. Відносно впливовості на судову систему, державні органи та характеру повноважень розрізняють імперативних та неімперативних. Особливо слід відзначити омбудсменів, які наділені політичними функціями або є деполітизованими, що, на, нашу думку, напряму залежить від рівня політичної культури.

Підсумовуючи вищенаведене, визначимо, що передумовою виникнення інституту омбудсмена на державному рівні слід вважати не лише посилення бюрократизму, а, скоріш, реалізацію принципів парламентаризму та верховенства права. Незважаючи на велику кількість моделей запровадження даного інституту та його типологію, конституційно-правова природа цього неформального правозахисного інституту підтверджує єдність його правового статусу. Підтвердженням тому є контрольно-наглядові та правозахисні повноваження омбудсмена, надані йому державою. При цьому, статус омбудсмена визначається або положеннями конституції країни, або спеціальним законом, або і положеннями конституцій та спеціальними законами, що було застосовано в Україні. Найбільш поширений неімперативний характер повноважень омбудсмена (переконання, гласність, критика, доведення про правопорушення, доповіді, подання тощо) створює позитивну основу у взаємовідносинах між людиною, суспільством та державою, врегульовуючи конфлікти приватних, суспільних та державних інтересів. Дослідження вище означених науковців та фахівців вивели дефініцію стосовно того, що обрання типології служби омбудсмена напряму залежить від конституційного устрою, особливостей форм державного правління, громадянського менталітету та ступені моральної зрілості громадянського суспільства, від проведення політико-правових реформ, доступності та ефективності інших засобів захисту прав людини та ряду інших чинників. При цьому, маючи можливість гармонійно імплемінтуватись в будь-яку політико-правову систему та пристосовуватись до соціально-політичних умов, інститут омбудсмена не змінює своєї природи та правової суті і залишається впливовим, ефективним, доступним та демократичним правозахисним інститутом.

реформа омбудсмен правовий.

Література

• 1. Шемшученко Ю. С., Мурашин Г. А. Институт омбудсмена в современном буржуазном обществе // Советское государство и право. 1971, № 1.
• 2. Марцеляк О. В. Статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Х., 2004.
• 3. Пінаєв А.О. Місце прокуратури в системі органів влади на сучасному етапі розвитку України // Правова система України: теорія і практика. К., 1993.
• 4. Марцеляк О. В. Запровадження дитячого омбудсмена у світі та в Україні //Актуальні проблеми держави і права: Зб. Наук. пр. Одеса: Юр. літ., 2003.Вип. 18; Омбудсмен з прав дитини: проблеми формування і розвитку у світі і в Україні // Право України.-2003, № 10.
• 5. «Взаємодія омбудсмена з судовою гілкою влади та ЗМІ у захисті прав людини: український та шведський досвід», За матеріалами круглого столу від 13 березня 2003 р. / www.ombudsman.kiev.ua
• 6. Карпачова Н.І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні. Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Х., 2000.