Проект Закону України «Про аудит з промислової безпеки та охорони праці»

працеохоронний аудит безпека.

29 листопада 2006 р. Верховна Рада України прийняла в першому читанні за основу проект Закону України «Про аудит з промислової безпеки і охорони праці». Проведення аудиту з охорони праці передбачається Закону України «Про охорону праці» (у редакції 2002 р.), і тому прийняття законодавчого акта, який би визначав процедуру та періодичність проведення аудиту, встановлював вимоги до аудиторських організацій та їх відповідальність, можна було б лише вітати, якби не численні «але», на яких хотілося б зупинитись детальніше.

Перше, що привертає увагу в зазначеному законопроекті, — це те, що його автори, надто не мудруючи, запозичили поняття «аудит з охорони праці» з визначення «екологічний аудит» 1 Закону України «Про екологічний аудит»), лише злегка трансформувавши його. Водночас, екологічна безпека і охорона праці є дещо різними поняттями. Щоб упевнитись в цьому, слід звернутись до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та чинного Закону України «Про охорону праці. Тому було б цілком логічним, аби визначення «аудит з охорони праці» виходило б із поняття «охорона праці».

«Спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади з нагляду за охороною праці, яким є Держгірпромнагляд, відводиться роль реєстратора або ж статиста. Хоча за логікою саме він мав би видавати документ дозвільного характеру на діяльність аудиторських організацій».

Визначаючи об'єкти аудиту, автори вказують, що такими є «підприємства, установи та організації, їх філії та представництва чи об'єднання, окремі виробництва, інші суб'єкти господарювання зазначаючи при цьому, що суб'єктами аудиту є «юридичні особи, які використовують найману працю відповідно до вимог чинного законодавства», тобто ті ж самі підприємства, установи, організації. Таким чином, автори законопроекту ототожнюють поняття «об'єкт» і «суб'єкт» правовідносин, що є безумовною «новацією» законопроекту.

Знайомлячись із законопроектом, виникає запитання: хто ж має право на здійснення аудиту? Ст. 3 говорить, що «виконавцем зовнішнього аудиту є аудиторська організація, акредитована для здійснення аудиту з промислової безпеки і охорони праці відповідно до вимог цього Закону та Закону України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності».

Виконавцем внутрішнього аудиту є фізична особа, яка пройшла у встановленому порядку навчання та отримала документ на право здійснення внутрішнього аудиту з промислової безпеки і охорони праці".

Звернувшись до Закону України «Про акредитацію органів з оцінки відповідності», ми дізнаємось, що «акредитація — процедура, у ході якої національний орган з акредитації документально засвідчує компетентність юридичної особи чи відповідного органу з оцінки відповідності виконувати певні види робіт (випробування, калібрування, сертифікацію, контроль)», а з п. 3 цього ж Закону, що «до створення національного органу з акредитації його функції виконує спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань стандартизації, метрології та сертифікації».

Тобто зовнішній аудит з охорони праці, критерієм якого є «вимоги нормативно-правових актів національного законодавства України з питань промислової безпеки та охорони праці», буде здійснювати організація, що акредитована спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до основних функцій якого належать управління якістю, акредитація вимірювальних та випробувальних лабораторій тощо, який має досить опосередковане відношення до державного управління охороною праці. Водночас, спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади з нагляду за охороною праці, яким є Держгірпромнагляд, відводиться роль реєстратора або ж статиста. Хоча за логікою саме він мав би видавати документ дозвільного характеру на діяльність аудиторських організацій.

Що ж стосується виконавців внутрішнього аудиту, то наразі українське законодавство не встановлює порядок навчання, атестації та кваліфікаційні вимоги до аудиторів із промислової безпеки та охорони праці. Не встановлює таких вимог та порядку і запропонований законопроект.

До речі, критерії аудиту є також не зовсім зрозумілими. З одного боку, відповідно до ч. 1 ст. 6 законопроекту «критерії аудиту — вимоги нормативно-правових актів національного законодавства України з питань промислової безпеки та охорони праці, керуючись якими виконавець аудиту оцінює докази та інші матеріали аудиту, проводить їх аналіз та готує висновок щодо об'єкта аудиту». З іншого боку, згідно із ч. 2 цієї ж статті «критерії аудиту також визначаються у договорі на його проведення». Останнє можна тлумачити як можливість аудиторської організації, за домовленістю з роботодавцем, звужувати критерії, цим самим формалізуючи власне процедуру аудиту.

Існують певні застереження і щодо висновків аудиту, їх значення та правових наслідків. Відповідно до законопроекту «висновок аудиту є офіційним документом, який засвідчується підписом керівника аудиторської організації та печаткою аудиторської організації. …Висновок аудиту може бути негативним або позитивним».

Слід зазначити, що негативний висновок, який видається роботодавцю, не має жодних правових наслідків. Його автори не враховують, що, виходячи з критеріїв аудиту, негативний висновок може свідчити про таке: роботодавець порушує вимоги правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою на виробництві або будь-якому підприємстві, і ці порушення створюють загрозу загибелі людей чи настання інших тяжких наслідків, що, відповідно, містить ознаки злочину, передбачені Кримінального кодексу України.

«Маємо спробу (на законодавчому рівні) підмінити наглядову діяльність спеціально уповноважених державних органів у сфері промислової безпеки та охорони праці - комерційною діяльністю окремих суб'єктів господарювання. Чи виграють від цього наймані працівники, — питання риторичне».

При цьому перевищується значимість позитивного висновку та виданого на його підставі свідоцтва, якому надається статус «індульгенції» на роботу з порушеннями правил безпеки та охорони праці, оберігаючи цим роботодавця від перевірок наглядових органів (за винятком випадків групового та смертельного травматизму). Якщо ж свідоцтво буде видаватись з періодичністю в три роки, то таке підприємство взагалі фактично виводиться з-під нагляду державних органів. Цим самим порушуються конституційні права громадян на здорові та безпечні умови праці, на звернення до органів влади відповідно до чинного законодавства України про звернення громадян. Водночас, у законопроекту йдеться, що, «якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші вимоги, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору».

В зв’язку з цим необхідно зазначити, що Верховна Рада України ратифікувала 8 вересня 2004 р. Конвенцію МОП № 129 про інспекцію праці в сільському господарстві (1969 р.). та Конвенцію МОП № 81 про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, (1947 р.), які визначають завдання інспекції та основні засади інспекційної діяльності у сфері охорони праці. Зокрема, в зазначених конвенціях вказано, що посадові особи органів державного нагляду мають право «здійснювати будь-які перевірки, контроль і розслідування, котрі вони можуть вважати потрібними, щоб упевнитись в тому, що законодавчі положення ефективно виконуються». Тому положення абз.10 ст. 8 можна вважати такими, що істотно звужують права державних органів впливати на роботодавця при порушенні ним вимог нормативно-правових актів з охорони праці, травмуванні працівників, надходженні скарг від найманих працівників на шкідливі та небезпечні умови праці, на вимогу правоохоронних органів, та у інших випадках, передбачених законами України.

«Погодьтеся, коли застосовуються дієслова „повинен здійснюватись“ і при цьому встановлюються терміни проведення, про „добровільність“ говорити важко».

Таким чином, маємо спробу (на законодавчому рівні) підмінити наглядову діяльність спеціально уповноважених державних органів у сфері промислової безпеки та охорони праці - комерційною діяльністю окремих суб'єктів господарювання. Чи виграють від цього наймані працівники, — питання риторичне.

Автори законопроекту в ч. 1 ст. 2 визначають, що аудит з охорони праці є добровільним, і в цій само статті (ч. 3) вказують, що «внутрішній аудит повинен здійснюватись один раз на рік, і його результати повинні надаватись аудиторській організації перед проведенням зовнішнього аудиту». Погодьтеся, коли застосовуються дієслова «повинен здійснюватись» і при цьому встановлюються терміни проведення, про «добровільність» говорити важко.

Наприкінці хотілося б звернути увагу на санкції, які передбачає законопроект, щодо недобросовісних аудиторів та аудиторських організацій. Ця стаття містить загальні положення про цивільну, адміністративну чи кримінальну відповідальність виконавців відповідно до законодавства України і носить скоріше декларативний характер, не несучи правового навантаження. Тобто така обов’язкова складова законопроекту, як санкція відсутня. Стаття не відповідає вимогам Закону України «Про дозвільну діяльність», який визначає основні вимоги до дозвільної системи в сфері господарської діяльності. Зокрема, вимогу щодо наявності в законодавчих актах, які передбачають видачу документів дозвільного характеру, вичерпного переліку підстав для анулювання документа дозвільного характеру тощо.

Виходячи з цього можливо з впевненістю стверджувати, що без проведення Аудиту ОП створення безпечних та нешкідливих умов праці майже нереально.

Потрібно конкретно розуміти, що аудит направлений на оцінку якості і ефективності функціонування системи управління охороною праці(СУОП), а не на пошук конкретних порушень. Порушення не можна розглядати як окремо взяте, тому що воно дає змогу для пошуку невідповідності в системі, або в процесі її організації. Не одна СУОП не може вважатися ефективно функціонуючою, якщо вона постійно не удосконалюється через аналіз та оцінку її критеріїв. Саме для отримання адекватності інформації про СУОП і існує аудит.

Спеціалісти з охорони праці вже давно розробляють СУОП за міжнародними стандартами OHSAS-18 000 які є інструментом для побудови системи управління. Стандарти OHSAS-18 000 представляють вимоги до системи оцінки промислової безпеки та здоров’я.Вони розроблені з метою надання можливості керувати професійними ризиками в області безпеки та здоров’я і підвищення ефективності управління. Вимоги стандартів OHSAS-18 000 не змінюють законодавчих вимог і не втручаються в сфери дії національних нормативів, а навпаки доповнюють їх, об'єднуючи в єдину управлінську систему. Впровадження OHSAS-18 000 є невід'ємною умовою для виходу на міжнародний ринок. Впровадження OHSAS-18 000 підтверджується міжнародними аудиторами, які на основі позитивних висновків видають сертифікат, що істотно підвищує імідж компанії на міжнародному рівні.Таким чином використання OHSAS-18 000 дає можливість не тільки впровадити СУОП, а й налаштувати її серед проектної задля забезпечення життя та здоров’я.

Через те, що в Україні ще не створена система аудиту з урахуванням норм міжнародного права, підвищення загального рівня безпеки на виробництві можливе лише за використання міжнародних систем.