Деякі історико-правові аспекти розвитку адміністративної юстиції

Деякі історико-правові аспекти розвитку адміністративної юстиції

Серед багатьох інститутів публічного права, створених в різні часи історичного розвитку будь-якої держави, вагоме значення має адміністративна юстиція. Історія становлення цього інституту є відображенням боротьби громадянина за створення гарантій своїх суб'єктивних публічних прав. Хоча перші завдання, які покладали на адміністративну юстицію, були пов’язані скоріше не із захистом громадянина, а із захистом публічного правопорядку Адміністративно-правові спори в дореволюційній Росії у другій половині ХІХ ст. розглядалися спеціально створеними органами — змішаними губернськими присутностями, до складу яких входили чиновники та представники дворянського, земського та міського самоврядування. Розгляд ними адміністративних спорів не мав окремих процесуальних основ. Змішані губернські присутності були першою інстанцією і розглядали спори з сільських, земських, міських, податкових питань, з питань військової та дорожньої повинності, фабричні та заводські справи, а також спори, пов’язані з порушенням поліцейських постанов, незаконним затриманням тощо.

Другою інстанцією був Перший департамент Сенату, який хоча і не був судовим органом, але розглядав певні спори, і в деяких випадках навіть без їх попереднього розгляду в змішаних губернських присутностях. Сенату було надано можливість широко використовувати свої повноваження органу адміністративної юстиції. По-перше, він був наділений функціями нагляду за діяльністю всіх державних, земських, міських органів та установ. По-друге, громадянин мав право, якщо його питання не вирішувалося в змішаній губернській присутності, звернутися зі скаргою до Першого департаменту Сенату [1].

Діяльність Сенату як судово-адміністративного органу мала багато недоліків. Розгляд справ не базувався на принципах змагальності та гласності, мали місце складне та застаріле діловодство, тяганина. Більш того, широкі верстви населення не були обізнані в питаннях діяльності Першого департаменту Сенату, і, як наслідок, до нього доходила відносно невелика кількість скарг і апеляцій [2].

Таким чином, у царській Росії адміністративна юстиція ще не стала ефективним правовим інститутом, який би забезпечив незалежний розгляд адміністративних спорів та захист від незаконних дій чиновників. Хоча в спеціальній літературі того часу йшло активне обговорення питань сутності, значення та правових форм адміністративної юстиції. Однією з головних функцій адміністративної юстиції в ті часи вважалося направлення в спеціальний орган адміністративного позову з метою оскарження адміністративного акта. Існувало декілька підходів до розуміння адміністративної юстиції.

Згідно одного з них, передбачалося вважати адміністративною юстицією безпосередньо адміністративні органи. Представники цієї доктрини дотримувалися того, що для розгляду адміністративних спорів слід створювати в органах управління, тобто всередині самої адміністрації, особливі адміністративно-судові колегії. На користь цієї ідеї створення таких квазісудових органів висувалися наступні аргументи:

• 1) питання адміністративного права мають знаходитися в компетенції самої адміністративної влади;
• 2) юстиція не має права втручатися в діяльність адміністрації; не можна змішувати судові та адміністративні функції, а також позбавляти публічне управління самостійності і незалежності. Інакше публічне управління буде підпорядковано судовій владі;
• 3) судді загальних судів не обізнані в питаннях управлінської діяльності, а тому не підготовлені до розгляду адміністративних спорів.

Критики цієї доктрини наводили свої аргументи:

• 1) адміністративні судді-чиновники не мають судової незалежності, підпорядковані керівнику органу управління;
• 2) виконуючи функції адміністративних суддів, чиновники поєднують у своїй діяльності як суддівські, так і адміністративні повноваження;
• 3) адміністрація сама для себе стає судом, оскільки квазісудові адміністративні органи входять до складу адміністрації і розглядають скарги на рішення адміністрації.

Існувала інша доктрина, відповідно до якої функції адміністративної юстиції пропонувалося надати виключно судам.

Так, С.Є. Десницький ще до скасування кріпосного права пропонував позбавити органи управління судових функцій та встановити судовий контроль за законністю дій і рішень органів управління [3]. М. М. Коркунов, який вважав головною гарантією законності незалежний суд, називав С.Є. Десницького «праотцем російської юридичної професури». М. М. Коркунов також стверджував, що російські умови адміністративної діяльності не забезпечують повної законності управління тільки за допомогою цивільних та кримінальних судів [4].

У 1900 р. М.М. Палібін писав, що для забезпечення законності управління необхідна адміністративна юстиція, яка розглядала би справи, що виникають з таких правовідносин:

• 1) органів адміністрації між собою;
• 2) органів адміністрації з приватними особами.

У зв’язку з цим, ним був зроблений висновок, що в Росії не існує правильно організованої й завершеної системи адміністративної юстиції [5].

С.А. Корф у 1910 р. зазначав, що чим більше зміцнювалася виконавча гілка влади, тим більше відчувалася потреба в створенні гарантій для захисту громадянина від необмеженої влади адміністрації. Революційні епохи поклали центр ваги такого захисту громадян у створення конституцій, політичних свобод, розділення влади, в реформу законодавчої влади на принципах народного представництва. І це був лише перший крок, подальша історія розвитку принципів конституціоналізму зовсім скоро довела, що їх недостатньо для забезпечення прав і свобод громадянина. І навпаки в багатьох державах після конституційного перетворення адміністрація ставала більш потужною, ніж раніше. І на практиці виявлялося, що положення громадянина ставало навіть гіршим. Ці фактори у свою чергу викликали нову політичну боротьбу, подальший розвиток держави. І ось тут зароджувалася оновлена адміністративна юстиція як важлива складова гарантій прав громадянина в правовій державі [6].

Останні твердження більш ніж сторічної давнини нагадують мені сучасну Україну.

Варто також згадати події 1907 року, коли П.А. Столипіним був запропонований проект губернської реформи. На засіданнях Ради міністрів окремо розглядалося питання адміністративної юстиції. Було прийнято рішення створити ще одну присутність губернської ради — адміністративно-судну, до складу якої мали увійти представники окремих відомств, судових і громадських установ. При цьому вирішили також порядок розгляду скарг максимально наблизити до цивільного судочинства [7].

Таким чином, за реформою П.А. Столипіна зробили тільки прогресивний крок щодо розгляд у складі губернського управління.

Після лютневої революції 1917 р. Тимчасовим урядом було прийнято рішення створити окремі адміністративні суди. Так, розпочала свою діяльність Особлива комісія для складання проектів основних законів, і одним із них став проект закону про створення суду з адміністративних справ, який був прийнятий в тому самому році.

Попри нетривалий час існування Української Народної Республіки, становленню органів наближення до судового порядку розгляду адміністративних скарг, але разом з тим залишили їх адміністративної юстиції було приділено окрему увагу. Конституція Української Народної Республіки 1918 р. встановила, що судова влада здійснюється судовими органами в межах цивільного, кримінального та адміністративного судочинства.

За часів правління гетьмана Скоропадського вищим судом з адміністративних справ став Генеральний Суд Української держави. А основний Закон Української Народної Республіки часів Директорії 1920 р., який так і не був втілений в життя, передбачав створення в судовій системі України Вищого адміністративного Суду [8].

Аналіз прийнятих і розроблених проектів актів законодавства УНР дає нам можливість зробити висновки, що Українська Народна Республіка чітко рухалась у напрямку створення окремої системи адміністративних судів.

Ризький мир у березні 1921 р., коли українські землі без згоди на те самих українців були поділені, зробив неможливим подальше існування УНР, боротьба за яку тривала 4 роки. А тому і подальший розвиток адміністративної юстиції потрапив у залежність від більшовистської ідеології.

Уряд УНР після цих подій продовжив свою діяльність в екзилі - спершу в Тарнові (Польша), потім осередками державних установ стали Варшава, Париж і Прага. Але і там не зупинилась наукова і законотворча робота з питань розвитку і становлення адміністративної юстиції. Підтвердженням тому є книги та документи, які зберігаються у Державній науковій архівній бібліотеці Києва: проект закону про суди в адміністративних справах Української Народної Республіки 1932 року, проекти Адміністративного кодексу Української Народної Республіки 1932 року та Тимчасового Судоустрою Української Народної Республіки 1931 року [9].

У 1927 році було прийнято Адміністративний кодекс УРСР. Стаття 1 цього Кодексу визначала, що завданням його є укріплення революційної законності в управлінні і забезпеченні засад революційного порядку та безпеки. А ось Адміністративний кодекс УНР 1932 року своїм завданням визначав унормування діяльності адміністративних та інших органів, сприяння їхньою правомірною чинністю погодженню інтересів людності й здійсненню загального добра.

Вже по одному визначенню завдань двох Адміністративних кодексів можна зробити висновки, які пріоритетні завдання вони перед собою ставили. Кодекс УНР в екзилі - захист інтересів людини та панування загального добра, із встановленням гарантій судового оскарження рішень адміністративних органів. Кодекс УРСР — захист революційного порядку. І це не дивно. Зародження могутньої адміністративно-командної системи та тоталітаризму в радянській державі вимагали побудови сильної і неконтрольованої ніким влади. Крім того, ідеологія правлячої радянської комуністичної партії передбачала, що звернення громадян до суду на дії, рішення органів управління та посадових осіб могли підірвати міф про ефективне радянське державне управління. А тому і заперечувалося право громадян на судовий захист своїх суб'єктивних публічних прав.

Разом з тим, варто пригадати праці відомого в ті часи адміністративіста О.І. Єлістратова, який розглядав адміністративну юстицію як застосування форм судового процесу при вирішенні скарг на рішення та дії адміністрації [10]. Також він зазначав, що адміністративний позов — це найвища гарантія публічного права, яку державний устрій в змозі дати громадянину [10]. Більше того, ним було запропоновано при розробці й обговоренні вищезгаданого Адміністративного кодексу УРСР створити систему адміністративних судів. Але, на жаль, з відомих причин його ідеї не були реалізовані в Кодексі.

Таке ставлення до ідеї створення адміністративної юстиції і судового контролю за рішеннями і діями органів влади збереглося до 60-х рр. минулого століття. У цей період світ побачили відомі книги Н. Г Саліщевої «Адміністративний процес в СРСР» [11] та «Громадянин і адміністративна юрисдикція в СРСР» [12].

Однією з головних в ті часи наукових робіт стала книга Д. М. Чечота «Адміністративна юстиція: теоретичні проблеми», в якій він обґрунтовує необхідність розширення судового контролю за рішеннями органів державного управління, а розгляд скарг в адміністративних органах ввести в рамки адміністративного процесу [13].

З моменту здобуття незалежності у 1991 р. перед Україною постало завдання побудови правової демократичної держави, спроможної забезпечити ефективний захист прав людини.

Україна поступово наближалася до формування адміністративної юстиції. Першим кроком у цьому напрямку стало схвалення Верховною Радою України у 1992 р. Концепції судово-правової реформи в Україні, якою було визначено основні завдання цієї реформи, і серед них — поступове здійснення спеціалізації судів.

Особливої актуальності питання формування системи адміністративної юстиції набуло після прийняття у 1996 р. Конституції України, яка гарантувала кожній особі право на оскарження в суді рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У подальшому Концепцією адміністративної реформи в Україні в 1998 р. було визначено, що одним із ключових заходів адміністративної реформи є здійснення судового контролю за діяльністю органів влади і посадових осіб. Вирішальну роль у забезпеченні законності, захисту порушених прав і свобод людини і громадянина у сфері адміністративноправових відносин має відігравати адміністративна юстиція.

Прийнятий у 2002 р. Закон «Про судоустрій України» на реалізацію зазначених положень Конституції України та концепцій визначив одним із видів судового захисту здійснення правосуддя у формі адміністративного судочинства, встановивши трирічний строк для побудови системи адміністративних судів.

З того часу в нашій державі розпочалося створення системи адміністративних судів та формування на нових принципах адміністративного процесу.

Список використаних джерел

• 1. Ипполитов М. И. Функции Первого департамента Правительствующего сената / М. И. Ипполитов // Вестник права. — 1904. — № 5. — С. 266−267.
• 2. Корф С. А. Реформа Сената / С. А. Корф // Юридический вестник. — 1915. — № 12. — С. 38−39.
• 3. Томсинов В. А. Первые российские профессора юридического факультета Московского университета: С. Е. Десницкий и И. А. Третьяков / В. А. Томсинов // Вестник Московского университета. Серия «Право». — 2004. — № 6. — С. 27−50.
• 4. Зорькин В. Д. Теория права Н. М. Коркунова / В. Д. Зорькин // Правоведение. — 1978. — № 3. — С. 80−86.
• 5. Палибин М. Н. Курс лекций полицейского права / М. Н. Палибин. — С.-Петербург., 1900. — С. 33−35.
• 6. Корф С. А. Административная юстиция в России. Книга вторая / С. А. Корф. — С.-Петербург., 1910. — С. 447−449.
• 7. Корф С. А. Административная юстиция в России. Книга первая / С. А. Корф. — С.-Петербург., 1910. — С. 493−495.
• 8. Слюсаренко А. Г. История Украинской Конституции / А. Г. Слюсаренко, М. В. Томенко. — К., 1993. — С. 83−84.
• 9. Бернард Шлоер. Адміністративна юстиція в Україні: проект закону про суди в адміністративних справах 1932 р. / Бернард Шлоер, Роман Корнута. — Івано-Франківськ, 2011. — С. 55.
• 10. Елистратов А. И. Административное право / А. И. Елистратов. — М.-Л., Госиздат, 1929. — С. 266.
• 11. Салищева Н. Г. Административний процесс в СССР / Н. Г. Салищева. — М.: Юридическая литература, 1964.
• 12. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР / Н. Г. Салищева. — М.: Наука, 1970.
• 13. Чечот Д. М. Административная юстиция: теоретические проблемы / Д. М. Чечот. — Л.: Издательство Ленинградского университета, 1973. — С. 63.