Незмінюваність суддів в Україні: конституційно-правове регулювання та проблеми реалізації

Незмінюваність суддів в Україні: конституційно-правове регулювання та проблеми реалізації

Важливим аспектом конституційних перетворень 2016 року в Україні стало реформування правового статусу суддів, внаслідок якого він зазнав значних змін. Ці зміни є неоднозначними, оскільки вони, як підвищують рівень незалежності суддів, так і послаблюють цю ключову складову їх правового статусу. новація незмінюваність суддя Однією із головних та перспективних змін, що принесла остання конституційна реформи, на наш погляд, є те, що відбулося чітке закріплення інституту незмінюваності суддів, який тепер не обмежується жодним випробувальними строками У попередніх редакціях ст. 126 Конституції України передбачалось, що судді обіймають посади безстроково, крім суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначаються на посаду судді вперше, а згідно ст. 128 встановлювалось, що перше призначення на посаду професійного судді строком на п’ять років здійснювалось Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обиралися Верховною Радою України безстроково, в порядку, встановленому законом. перебування судді на посаді. На сьогоднішній день згідно ч. 5 ст. 126 Основного Закону України передбачається, що суддя обіймає посаду безстроково.

Варто звернути увагу, що у більшості цивілізованих країн світу зі сталою демократією, інститут незмінюваності суддів становить одну з ключових основ статусу професійних суддів та є важливим принципом судоустрою, який гарантує безстрокове перебування судді на посаді, а також не переміщення судді з посади та місця посади без його згоди. Забезпечення терміну перебування на посаді та незмінюваність — ключові елементи принципу незалежності суддів. Відповідно, судді повинні мати гарантований термін перебування на посаді до часу обов’язкового виходу у відставку, де такий існує.

Узагальнення головних ознак незмінюваності суддів дало нам можливість виділити його найголовніші елементи, зокрема:

вперше призначений на посаду суддя з самого початку повинен ставати незмінюваним. Згідно цього правила граничний термін перебування суддів на посаді має бути чітко визначеним у законі. Зазвичай, строк повноважень судді гарантується досягненням обов’язкового пенсійного віку або моментом досягнення фіксованого строку повноважень;

особу, яку призначено на суддівську посаду, не можна без її згоди звільнити, відсторонити, перевести на іншу посаду, ні на більш низьку, ні на більш високу;

За загальним правилом, суддя, який призначений на постійній основі може бути звільнений з посади лише у випадках вчинення значного дисциплінарного проступку або заподіяння кримінального правопорушення. Водночас, достроковий вихід судді у відставку повинен бути можливим лише на добровільне прохання цього судді або у зв’язку зі станом здоров’я.

Відступ від гарантій незмінюваності може бути також виправданий здійсненням реформування в організації судової системи, що тягне за собою необхідні кадрові перестановки.

Крім того, до судді можуть бути вжиті дисциплінарні санкції, які передбачають переведення на іншу судову посаду без його згоди. Крім того суддю можуть тимчасово призначити для надання допомоги в роботі сусіднього суду. Проте, максимальна тривалість таких переведень повинна бути суворо обмежена рамками закону.

гарантія незмінюваності повинна знаходитись під судовим захистом, а її порушення може допускатись лише в судовому порядку;

У випадку невиконання суддею одного із своїх обов’язків, чітко визначених законом, він може підлягати відповідальності лише на підставі рішення за пропозицією, рекомендацією або згодою комітету чи органу, принаймні половина складу якого становлять судді. Справа такого судді повинна бути повністю розглянута цим органом, заслухано сторони, а суддя, справа якого розглядається, повинен мати право на представництво.

суддя має бути захищений на випадок повного скасування посади, яку обіймає, тобто, йому повинна надаватись відповідна його рівню посада, чи держава повинна брати на себе обов’язок утримання судді за весь час знаходження поза штатом.

Варто звернути увагу, що інститут незмінюваності суддів прямо залежить від способу формування суддівського корпусу. Незмінюваність не мириться з виборним порядком, сила і значення якого ґрунтується на праві громадян контролювати діяльність своїх обранців періодичними виборами. Правова природа виборів полягає в тому, що вони проводяться з чіткою періодичністю, що слугує надійним засобом громадянського контролю та забезпечує заміщення посад особами, які користуються суспільною довірою. Тому, інститут незмінюваності може бути ефективним, за умови, якщо суддівські повноваження передаються не шляхом прямого народовладдя.

У даному контексті однією із ключових конституційних змін стала реформа механізму формування суддівського корпусу. У ч. 1 ст. 128 Конституції України (далі - КУ) встановлено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом. Тим самим законодавець відмовився від: п’ятирічного випробування суддів, які призначалися вперше; поетапного формування складу суддів за участю різних гілок влади (перше п’ятирічне призначення президентом та подальше можливе призначення парламентом). Також на заміну Вищій раді юстиції впроваджується модернізований орган під назвою Вища рада правосуддя.

Можна припустити, що в далекій перспективі такі зміни принесуть свої результати, а це передусім зменшення політичного впливу та тиску на суддів під час їх добору та призначення на посади; мінімізує корупційні складові цього процесу.

Водночас, не повинно бути хибного уявлення, що незмінюваність — це запорука безвідповідальності. Ні, незмінюваність суддів не гарантує їм повного імунітету від безкарності, і, як правило, підстави звільнення судді прямо встановлюються у конституціях.

У цьому відношенні потрібно звернути увагу на те, що після конституційної реформи 2016 року законодавець змінив підхід до розмежування підстав для звільнення та припинення повноважень судді. На наш погляд, такий розподіл був здійснений із недостатнім врахуванням вимог наукової методології та обґрунтованості, внаслідок чого складно простежити раціональні критерії виокремлення цих підстав.

Нагадаємо, що у попередніх редакціях Конституції України повноваження судді припинялися лише в одному випадку — факту його смерті (ч. 6 ст. 126 КУ). В усіх інших випадках відбувалося звільнення судді з посади (ч. 5 ст. 126 КУ). Такий підхід вочевидь зумовлювався неможливістю розірвати юридичні відносити із суб'єктом за відсутності існування самого суб'єкта.

На даний момент підставами для звільнення судді є такі (ч. 6 ст. 126 КУ): 1) неспроможність виконувати повноваження за станом здоров’я; 2) порушення суддею вимог щодо несумісності; 3) вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді; 4) подання заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням;

незгода на переведення до іншого суду у разі ліквідації чи реорганізації суду, в якому суддя обіймає посаду;

порушення обов’язку підтвердити законність джерела походження майна.

Водночас, повноваження судді припиняються у разі: 1) досягнення суддею шістдесяти п’яти років; 2) припинення громадянства України або набуття суддею громадянства іншої держави; 3) набрання законної сили рішенням суду про визнання судді безвісно відсутнім або оголошення померлим, визнання недієздатним або обмежено дієздатним; 4) смерті судді; 5) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо судді за вчинення ним злочину.

Аналізуючи як підстави для звільнення, так і підстави для припинення повноважень судді, складно вловити принцип, за яким проводилось їх розмежування. Адже, як видається, частина підстав, позначених законодавцем як підстави для звільнення судді з посади, насправді повинні були б мати своїм наслідком припинення повноважень (зокрема пункти 1, 4 і 5 мають більше відношення саме до припинення повноважень) і навпаки (зокрема пункти 2 і 5 більше тяжіють до звільнення).

На нашу думку, звільнення судді з посади є вольовим владним актом конституційного органу, відповідно до якого суддя позбавляється не тільки владних повноважень, але й звання судді. Вбачається, що звільнення судді з посади є реакцією на його дії чи поведінку, які несумісні з таким високим статусом. Припинення ж повноважень, як видається, не має позбавляти особу її правового статусу та звання судді. Більш того, припинені повноваження судді у певних випадках можуть бути поновлені чи пролонговані.

Варто звернути увагу і на те, що законодавець відмовився від такої підстави для звільнення судді з посади, як порушення присяги (п. 5 ч. 5 ст. 126 КУ в ред. 1996 р.). Цей крок обумовлений спробою позбутися засилля проблем, що виникали у зв’язку з неоднозначним розумінням та тлумаченням інституту порушення присяги та не менш одіозною практикою його застосування. Натомість, законодавець своєю реформою ввів низку нових, подекуди не менш одіозних, підстав для звільнення та припинення повноважень судді, зокрема такі.

Вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді (п. 3 ч. 6 ст. 126 КУ).

Порушення обов’язку підтвердити законність джерела походження майна (на нашу думку ця підстава охоплюється попередньою підставою для звільнення — нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді) (п. 6 ч. 6 ст. 126 КУ).

Повноваження суддів, призначених на посаду строком на п’ять років, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено (Розділ XV «Перехідні положення» п. 16−1). На наш погляд, дана норма істотно нівелювала конституційну гарантію незалежності професійного судді - його незмінюваність, яка полягає у тому, що суддя обіймає свою посаду безстроково (ч. 5 ст. 126 КУ). Фактично політики скористалися моментом й отримали додатковий важіль впливу на судову владу шляхом механічного «очищення» суддівського корпусу з метою вивільнення простору для нових суддів. Вбачається, що у правовій державі по закінченню випробувального п’ятирічного строку, суддя, якого не звільнили за вчинки чи поведінку, що дискредитують його статус та звання, має автоматично ставати незмінюваним.

Відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п’ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади (Розділ XV «Перехідні положення» п. 16−1). Дана підстава для звільнення судді тісно кореспондується із попередньою та викликає серйозні застереження. Зокрема, чому суддя із п’ятирічними повноваженнями, який пройде перевірку на відповідність займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, в подальшому підлягає звільненню? У такому випадку виникає ще одне питання: як слід розцінювати те, що діючі на сьогодні судді гіпотетично вже пройшли відповідні перевірки, передбачені Законами України «Про очищення влади» (2014 р.) [1], «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» (2014 р.) [2], «Про забезпечення права на справедливий суд» (2015 р.) [3].

Як стверджує О. Філатов, саме в такий спосіб ставиться крапка навколо спекуляцій з приводу оновлення суддівського корпусу. Замість пропозиції звільнення всіх суддів передбачається цивілізований, правовий та дієвий механізм перезавантаження судової влади через індивідуальне оцінювання суддів за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності. На думку політика, судді, які впевнені у своєму професіоналізмі та етичній поведінці, ті з них, хто може підтвердити чистоту джерел своїх доходів та майна, хто дотримується вимог антикорупційного законодавства, не матимуть жодних проблем із проходженням цієї процедури [4, с. 21]. Проте, сучасні реалії вітчизняної політико-правової практики навряд чи дають підстави для такого оптимістичного погляду.

5. Ще одна конституційна підстава для усунення суддів пов’язана із реорганізацією чи ліквідацією окремих судів, утворених до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (2016 р.) (далі - Закон № 1401 -VIII), судді таких судів мають право подати заяву про відставку або заяву про участь у конкурсі на іншу посаду судді в порядку, визначеному законом (Розділ XV «Перехідні положення» н. 16−1). Вбачається, що такий механізм реорганізації чи ліквідації судів може набути зручної форми впливу на суддів та створювати передумови для звільнення неугодних суддів, що суттєво вплине на їхню незалежність загалом.

Фактично, в Розділі XV «Перехідні положення» та у н. 16−1 Конституції України (2016 р.) закладено окремий механізм політичного контролю за судовою владою, що викликає серйозне занепокоєння. Таке застереження можна було б розглядати як безпідставне, коли б світовій історії не були відомі приклади зловживань у цьому питанні. Зокрема, в період реставрації абсолютизму у Франції кінця XVII — початку XVIII століть уряди в цій країні змінювались досить часто, а суди не завжди були віддалені від політики, що викликало невдоволення влад, які змінювали своїх попередників, а тому питання про очищення суддівської спільноти ставилося неодноразово. Наполеон І, Бурбони і Наполеон ІІІ заповзято очищали суди, тобто змінювали суддів, по закону незмінюваних. Це відбувалось як за допомогою адміністративних засобів, так і на підставі загальних розпоряджень, які відривали принцип незмінюваності. Так, за Наполеона І практикувалося закриття та перейменування судів, що фактично залишало суддів поза штатом.

Питання про очищення суддівського корпусу виникло і в часи Третьої республіки, однак її очільники поставилась до принципу незмінюваності суддів більш обережно, аніж всі попередні уряди Франції. З 1870 р. почалась розробка цього питання у законодавчих установах Франції. Завершився цей процес лише 1 серпня 1883 р. ухваленням закону, який, не скасовуючи незмінюваність як принцип, надав уряду нетривалий час для видалення суддів, які не відповідали державним вимогам. На думку І. Фойницького, в цьому законі не можна не помітити нову перемогу принципу незмінюваності і новий доказ того, що порушення його у Франції мало суто політичний характер [5, с. 221].

У цьому контексті, на думку експертів Українського центру економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова заперечення викликає доповнення до Розділу XV «Перехідні положення» Конституції (н. 16−1), відповідно до якого «упродовж двох років переведення судді з одного суду до іншого здійснює Президент України на нідставі відповідного подання Вищої ради правосуддя». Компромісну позицію Венеціанської комісії [6] щодо цього пункту фахівці вважають необґрунтованою, оскільки, з їх погляду, дворічний термін є достатнім для того, щоб розставити на посади в судах «своїх людей», зберігши тим самим вплив на судову систему й надалі (така практика була досить поширеною за часів президентства В. Януковича) [7, с. 8].

Водночас, не можна оминути увагою практичні проблеми, які вже виникли в результатів втілення конституційних змін внесених Законом № 1401-VIII) [8] та відповідного імплементаційного закону (далі - Закон № 1402-VIII) [9]. Гострота існуючої проблематики абсорбувалася в Конституційному поданні від [10], з яким звернувся Верховний Суд України до Конституційного Суду України.

У своєму поданні Верховний Суд України наголошує, що пункти 13, 14 та 17 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402- VIII не відповідають ч. 1, 5 і 6 ст. 126 Конституції України, виходячи з наступного.

Так, у н. 14 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII суддям Верховного Суду України, Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищого господарського суду України, Вищого адміністративного суду України надається право брати участь у конкурсі на осади суддів Верховного Суду у відповідних касаційних судах у порядку, визначеному цим Законом.

Згідно з н. 13 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-УШ проведення конкурсу на посади суддів Верховного Суду у відповідних касаційних судах має бути розпочато не ніжніше двох місяців з дня набрання чинності цим Законом.

Так, судді Верховного Суду України були обрані на посади безстроково, пройшовши всі передбачені законодавством, що регламентує порядок діяльності судів і суддів, процедури, і можуть бути усунені з посад лише у випадках, передбачених цим законодавством, включаючи не підтвердження відповідності займаній посаді. Указані судді для зайняття посад суддів Верховного Суду не змінюють рівень суду. Верховний Суд України до 2010 року був касаційною інстанцією та найвищим судовим органом одночасно, після 2010 року й прийняття нового Закону України «Про судоустрій і статус суддів» переглядав справи з підстав неоднакового застосування норм матеріального права, а пізніше й процесуального. Законом № 1402- VIII утворюється реорганізована касаційна інстанція на базі всіх існуючих в Україні вищих судів та Верховний Суд України зауважує, що вичерпний перелік підстав звільнення судді з посади визначено чинною редакцією ч. 6 ст. 126 Конституції України. Такої підстави звільнення судді, як звільнення у зв’язку з ліквідацією суду, — не передбачено.

Однією з підстав для звільнення судді згідно з н. 5 ч. 6 ст. 126 Конституції України (віднові дно до змін, унесених Законом № 1401-VIII) є незгода на переведення до іншого суду в разі ліквідації чи реорганізації суду, у якому суддя обіймає посаду. Ця норма також не передбачає «автоматичного» звільнення судді у зв’язку з ліквідацією суду. Очевидно, поняття «незгода на переведення до іншого суду» включає в себе, як мінімумі, такі складові:

отримання суддею пропозиції на переведення до іншого суду;

висловлена в певний спосіб відмова від такої пропозиції.

Отже, судді, які працюють у Верховному Суді України й обіймають штатні посади, не можуть бути звільнені у зв’язку із самим фактом ліквідації відповідного суду, оскільки це суперечить п. 5 ч. 6 ст. 126 Основного Закону України.

Натомість Закон № 1402-VIII передбачає, що принцип незмінюваності судді гарантує перебування на посаді до досягнення ним 65 років, крім випадків звільнення або припинення повноважень судді відповідно до Конституції України та цього Закону, яким установлено, що: суддю не може бути переведено до іншого суду без його згоди, крім переведення в разі реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду чи в порядку дисциплінарного стягнення (ст. 53); оголошення й проведення конкурсу Вищою кваліфікаційною комісією суддів України здійснюється лише на заміщення в суді вакантних посад судді (статті 70, 79 й 81); переведення судді на посаду судді до іншого суду здійснюється на підставі та в межах рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, внесеної за результатами конкурсу на заміщення вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному ст. 79 Закону № 1402- VIII, але переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого рівня може здійснюватися без конкурсу у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду (ч. 3 ст. 82).

Отже, згадані норми передбачають, що в разі реорганізації (навіть ліквідації) Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів і утворення Верховного Суду працюючі судді Верховного Суду України мають бути переведені на посади суддів Верховного Суду як суду того самого рівня без конкурсу й навіть без їх згоди на це. Лише в разі відмови від такого переведення (що може розцінюватися як незгода на переведення) їх може бути звільнено з посади судді на підставі п. 5 ч. 6 ст. 126 Конституції України.

Однак сама по собі відмова працюючого судді Верховного Суду України від участі в конкурсі на зайняття посади судді у Верховному Суді не є підставою для звільнення судді з посади, оскільки це не передбачено нормами ст. 126 Конституції України та не є дисциплінарним проступком.

Водночас призначення суддів вищих спеціалізованих судів до Верховного Суду як до суду вищого рівня, який є не лише судом касаційної інстанції, а й найвищим судовим органом: України (ч. 3 ст. 125 Конституції України (зі змінами, унесеними згідно із Законом № 1401-VIII)) і, відповідно, має більші повноваження, ніж вищі суди, які до внесення змін до Конституції України Законом № 1401 -VIII були вищими спеціалізованими судами (ч. 3 ст. 125 Конституції України), можливе за результатами конкурсу на вакантні посади в цьому Суді, що залишаються після переведення до нього суддів Верховного Суду України.

Судді Верховного Суду України в разі їх переведення з Верховного Суду України до Верховного Суду (як реорганізованого суду шляхом злиття із залишенням свого конституційно-правового статусу як найвищого судового органу) не змінять ні правовий статус, ні обов’язки, ні рівень суду, а отже, вони мають бути переведені відповідно до положень ч. 3 ст. 82 Закону № 1402-VIII з Верховного Суду України й надалі обіймати аналогічні посади в штаті Верховного Суду. Лише після цього переведення може бути оголошено конкурс на вакантні посади у Верховному Суді.

Тим самим, в умовах ліквідації (фактичної реорганізації) Верховного Суду України, судді цього суду які не бажають скористатися своїм правом піти у відставку чи взяти участь у конкурсі на заміщення посади в іншому суді, наприклад Конституційному Суді України, Вищому суді з питань інтелектуальної власності чи Вищому антикорупційному суді, повинні за ініціативою Вищої ради правосуддя бути переведені Президентом України автоматично. На мій погляд, це один із правильних конституційно-правових шляхів недопущення підриву незалежності судової влади України на самому початковому етапі її реанімації та відродження.

На наш погляд, не можна зародити незалежну судову владу в Україні, ігноруючи та порушуючи визначальні закони «юридичної архітектури», зокрема — незмінюваність суддів.

Список використаних джерел

Про очищення влади: Закон України від 16.09.2014 р. № 1682-VII // Відомості Верховної Ради. — 2014. — № 44. — Ст. 2041. Про відновлення довіри до судової влади в Україні: Закон України від р. № 1188-VII // Відомості Верховної Ради. — 2014. — № 23. — Ст. 870.

Про забезпечення нрава на справедливий суд: Закон України від.

№ 192-VIII // Відомості Верховної Ради. — 2015. — № 18. — № 19−20. — Ст. 132.

Філатов О. Основні новації конституційного етану судової реформи / О. Філатов // Судова реформа: стан та нанрями розвитку: IV судово-нравовий форум, 17−18 березня 2016 р. — К.: Юридична нрактика, 2016. — 290 с.

Фойницкий И. Я. Курс уголовного судонроизводства. Том І. / И. Я. Фойницкий. — Санкт-Петербург, Изд. «Альфа», 1996. — 552 с.

Висновок Євронейської комісії «За демократію через нраво» (Венеціанської комісії) № 803/2015 від 23−24жовтня 2015 р. «Щодо нроекту змін до Конституції України в частині нравосуддя», затвердженого Конституційною Комісією, 4 вересня 2015 р. http://vkksu.gov.ua/userfiles/doc/ visnovok%2026.pdf.

Реформування конституційних засад судової влади // Національна безпека і оборона. — № 5−6 (163−164). — 2016. — С. 2−9. (108 с.).

Про внесення змін до Конституції України (щодо нравосуддя): Закон України від 02.06.2016 р. № 1401 -VIII // Голос України від 29.06.2016. — № 118.

Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 02.06.2016 р. № 1402-VIII // Голос України. — 2016. — № 132−133.