Державно-приватне партнерство та розвиток сільських територій в Україні

ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНЕ ПАРТНЕРСТВО ТА РОЗВИТОК СІЛЬСЬКИХ ТЕРИТОРІЙ В УКРАЇНІ

Постановка проблеми у загальному вигляді. Необхідність подолання системних викликів, що стоять перед українською економікою, забезпечення сталого розвитку територій вимагають формування нових ефективних механізмів і форм взаємодії владних і підприємницьких структур, що базуються на балансі інтересів і принципах максимізації взаємних вигод.

Формування і розвиток партнерських відносин бізнесу і влади здійснюються в складній ситуації. Бюджетна криза в Україні, критичний рівень державної заборгованості зумовлюють обмеженість інвестиційних ресурсів держави, унеможливлюють належне фінансування регіональних соціальноекономічних проектів та розвитку інфраструктури. Особливого загострення зазнала проблема утримання об'єктів транспортної, побутової та соціальної інфраструктури в сільській місцевості. Радикальні зміни у механізмі фінансування розвитку сільських територій внаслідок ринкових реформ, усунення агробізнесу від утримання інфраструктурних об'єктів, мізерність коштів сільських громад призвели до катастрофічного стану в багатьох селах, що не могло не позначитися на якості життя в сільській місцевості, загостренні демографічної ситуації на селі, зникнення сотен сільських поселень з мапи країни. Л. Мармуль, І. Романюк вказують на приголомшуючу тенденцію: «Депопуляція сільського населення призводить до поступового знелюднення сіл, як наслідок — до згортання сільської поселенської мережі. За 1990;2013 рр. сільська поселенська мережа зменшилася на 363 од. та налічувала станом на початок 2013 р. 28 441 село. За даними обстеження (станом на 01.10.2010 р.) було встановлено 227 безлюдних та 6163 деградуючих села» [8, с. 65]. В. А. Ткачук обгрунтовано підкреслює: «…без подолання негативних тенденцій у розвитку аграрної сфери і сільських територій, де проживає 31,4% населення країни, наша держава не зможе ефективно конкурувати з економічними системами інших розвинених країн. Диференціація стандартів життя сільського і міського населення в Україні загрожує відпливом найбільш активної та працездатної частини сільського населення до міст або за кордон, що робить занепад сільських територій постійно триваючим процесом» [13, с. 96].

Вирішенню означених проблем особливо в умовах несприятливих макроекономічних умов, вважаємо, сприяло б використання потенційних можливостей державно-приватного партнерства (ДПП) як форми взаємодії бізнесу і влади, джерела інвестиційних ресурсів розвитку сільських територій.

Дж. Коммонс відзначав: «Колективні дії є загальним та домінуючим фактом суспільного життя» [16]. Отже, саме в формі ДПП мали б бути реалізовані переваги колективних дій для гармонійного розвитку сільських територій, підвищенню конкурентоспроможності економіки, створенню сприятливого інвестиційного середовища. У зв’язку з цим особливого значення набувають дослідження формування моделей партнерської зв’язки «бізнес-влада» і оцінка можливості їх застосування у вітчизняних умовах для розвитку сільських територій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У науковому просторі розвитку теорії взаємодії влади і бізнесу приділяється чимала увага. Результати сучасних досліджень інституційних засад, економічної ефективності ДПП знайшли відображення в працях таких вітчизняних та зарубіжних фахівців, як А.О. Білоус, С. Бруун-Нельсон, H. Ван-Хам, В. Г. Варнавский, Б. Винницький, К. Греве, А. В. Клименко, Дж. Коппенджан, В. А. Королев, А.І. Кредісов та інші [1−4, 9, 15−18].

Але багато питань формування ефективних моделей партнерських відносин бізнесу і влади, особливо в частині розвитку сільських територій, не знайшли належного теоретико-методологічного обгрунтування.

Формулювання цілей статті. Мета статті - узагальнення теоретичних засад організації державно-приватного партнерства та визначення перспективи використання ДПП в контексті розвитку сільських територій.

Виклад основного матеріалу дослідження. Поняття «державно-приватне партнерство» є дослівним перекладом англійського терміну «public-private partnership». Партнерські відносини бізнесу і влади, поєднання зусиль приватного бізнесу та держави в розвинених країнах завжди знаходилися в полі зору влади, громадськості, що дозволило вмонтувати таке партнерство у сучасні соціальноекономічні системи та процеси державного управління. Точкове формування партнерських відносин держави та приватного сектора спостерігається вже у ХІІ ст. Зокрема, в Німеччині було розроблено перше Положення про гірничну регалію, в якому були встановлені умови здійснення гірничних розробок у формі концесійних угод. Історичним прикладом співпраці держави і бізнесу є і будівництво каналу в долині Кро (м. Салон-де-Прованс у Франції) на умовах концесії у 1552 році [14].

На даний час державно-приватне партнерство набуло розвитку в таких країнах, як Австрія, Швеція, Великобританія, Ірландія, Нідерланди, США, Франція і Німеччина та інших. У цих країнах сформувався широкий спектр бізнесмоделей ДПП. Зокрема, в США кооперація влади і бізнесу особливо поширена на муніципальному рівні: з 65 базових видів діяльності муніципальної влади (водопостачання, каналізація, прибирання сміття, шкільна освіта, експлуатація парковок і т.п.) комерційні фірми безпосередньо залучені при виконанні 23-х. У Великобританії ДПП кожного разу стають предметом запеклих дебатів при реалізації проектів національного масштабу, наприклад, таких, як будівництво Євротунелю, лондонського метрополітену, нових залізниць. Франція має традиції ДПП, що включають в себе діяльність «співтовариств змішаної економіки» (СЗЕ) і надання концесій. Законодавчі основи СЗЕ сходять до 1966 і 1983 років, та їх характеристикою є те, що державний сектор і місцева влада, зокрема, відповідно до законодавства, повинні мати більшу частку в складі активів СЗЕ і таким чином грати переважну роль в управлінні ними. Брак фінансових ресурсів на федеральному рівні, в землях і муніципалітетах каталізує дебати щодо включення приватної економіки в реалізацію державних завдань [2,4,9].

У найзагальнішому сенсі термін ДПП застосовується при будь-якому поєднанні ресурсів держави і приватного сектора для задоволення суспільних потреб, під ним розглядають сукупність форм середньота довгострокової взаємодії держави та приватного бізнесу для вирішення суспільно значимих завдань на взаємовигідних умовах. Але при єдності у розумінні загальних рис ДПП уточнення його визначення в національних законодавствах, форми, рівень розвитку, поширеність має специфічні риси в національних економіках країн.

У світовій практиці використовувалися та використовуються різноманітні організаційно-правові форми ДПП: концесія; оренда; угода про розподіл продукції; контракт на обслуговування; контракт на управління; контракт на надання громадських послуг і виконання робіт; контракт на будівництво; державне замовлення (на постачання продукції для державних потреб); контракт на надання технічної допомоги; контракт на експлуатацію та передачу; контракт постприватизаційної підтримки; пайова участь держави в підприємницьких структурах; пайова участь приватного капіталу в державних підприємствах (спільні підприємства).

ДПП у деяких наукових виданнях трактується і як особлива форма приватизації, а також як альтернатива приватизації [4, с. 22]. Та в сучасних економіках ДПП перетворилося на самостійну форму організації та ведення господарської діяльності. Отже, ДПП як економічну категорію ми розглядаємо як організаційно-економічну форму взаємодії держави та суб'єктів приватного сектору, метою якої є забезпечення фінансування виробництва суспільних та частковосуспільних благ на взаємовигідних умовах.

На практиці ДПП має ряд істотних відмінностей від інших договірних форм взаємодії бізнесу і держави. До них відносяться: довгостроковий характер взаємодії та її спрямованість на вирішення соціально значущих проблем; консолідація ресурсів держави та приватного сектора, співінвестуванні проекту; поділ ризиків, витрат та результатів між державою та приватним бізнесом; юридичне оформлення створення та діяльності ДПП; предметом угоди є майнові об'єкти та/або суспільнозначущі послуги, для надання яких необхідно створення або реконструкція майнового об'єкта; бізнес, як правило, бере участь не тільки в створенні/ реконструкції об'єкта угоди, а і в його подальшій експлуатації та/або технічному обслуговуванні.

До основних переваг державно-приватного партнерства для держави відносяться: скорочення витрат на надання послуг, активізація інвестиційної діяльності, ефективне управління майном, економія фінансових ресурсів держави, використання досвіду приватного сектора щодо ведення ефективного бізнесу, розподіл ризиків, поліпшення інфраструктури; розвиток форм, створення робочих місць.

Перевагами ДПП як форми господарювання для приватного бізнесу є: залучення бюджетних коштів до проекту, доступ до раніше закритих сфер економіки, розширення можливостей отримання пільгових кредитів під державні гарантії від міжнародних та вітчизняних фінансових установ, спрощення взаємодії з державними дозвільними органами, підвищення статусу проекту через участь у проектів державного партнера, поліпшення інфраструктури, розподіл ризиків проекту.

Але разом з тим, певною загрозою для ефективного розвитку ДПП є його особливість у порівнянні з іншими механізмами фінансування, що полягає у можливому переслідуванні партнерами різних цілей і різні мотивації. Держава за ідеальних умов зацікавлена в зростанні обсягів і поліпшенні якості суспільних благ. Але за відсутності дієвих демократичних інституцій, недосконалості політичного ринку представники державних органів можуть прагнути до максимізації особистого добробуту через ДПП, Приватний же сектор прагне, як правило, до зростання прибутку; одержання більшого обсягу ресурсів для ведення бізнесу через залучення державних ресурсів; підвищення ефективності використання своїх ресурсів за рахунок ефекту фінансового левериджу при злитті власних ресурсів з ресурсами держави; створення певного набору гарантій і преференцій; зняття бар'єрів, що перешкоджають його розвитку. Та усунення загрози розвитку ДПП через наявну суперечність між державними та приватними інтересами полягає у розвиненні нормативно-правової бази ДПП.

У вітчизняній практиці господарювання законодавчі основи «організаційно-правових засад взаємодії державних партнерів з приватними партнерами та основні принципів державно-приватного партнерства» були закладені не так давно. У 2010 р. був прийнятий Закон України «Про державно приватне партнерство» [6]. Суспільна увага щодо перспектив розвитку ДПП в Україні знайшла відображення в затвердженій Розпорядження Кабінету Міністрів України Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013;2018 роки [11].

Законом України № 2404-VI від 01.07.2010 р. «Про державно-приватне партнерство» визначено, що ДПП — це «…співробітництво між державою, територіальними громадами (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами — підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору.» [6]. Згідно цього Закону, до ознак ДПП відносяться: надання прав управління (користування, експлуатації) об'єктом партнерства або придбання, створення (будівництво, реконструкція, модернізація) об'єкта ДПП з подальшим управлінням (користуванням, експлуатацією); передача приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення державно-приватного партнерства; внесення приватним партнером інвестицій в об'єкти партнерства. Довготривалість відносин може коливатися в межах від 5 до 50 років [6].

Основними принципами здійснення ДПП визначено, зокрема, рівність перед законом державних та приватних партнерів, заборона будь-якої дискримінації; узгодження інтересів державних та приватних партнерів з метою отримання взаємної вигоди; забезпечення вищої ефективності діяльності, ніж у разі здійснення такої діяльності державним партнером без залучення приватного партнера; справедливий розподіл між державним та приватним партнерами ризиків, пов’язаних з виконанням договорів ДПП; визначення приватного партнера на конкурсних засадах.

Державно-приватне партнерства може здійснюватися у формах концесії, управління майном, спільної діяльності та інших контрактів. Об'єктами державно-приватного партнерства можуть бути як існуючі, зокрема відтворювані об'єкти, що перебувають у державній або комунальній власності, у тому числі ділянки надр, так і створювані або придбані об'єкти в результаті виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства [6].

Фінансування державно-приватного партнерства може здійснюватися за рахунок фінансових ресурсів приватного партнера; фінансових ресурсів, запозичених в установленому порядку; коштів державного та місцевих бюджетів; інших джерел, не заборонених законодавством [6]. При цьому визначення приватного партнера для укладення договору (договорів) у рамках державно-приватного партнерства здійснюється виключно на конкурсних засадах, крім випадків, передбачених законом.

Законом передбачено, що державно-приватне партнерство застосовується в таких сферах, як пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування, крім таких, що здійснюються на умовах угод про розподіл продукції; виробництво, транспортування і постачання тепла та розподіл і постачання природного газу; будівництво та/або експлуатація автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури; машинобудування; збір, очищення та розподілення води; охорона здоров’я; туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт; забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем; поводження з відходами, крім збирання та перевезення; виробництво, розподілення та постачання електричної енергії; управління нерухомістю; надання соціальних послуг, управління соціальною установою, закладом; виробництво та впровадження енергозберігаючих технологій, будівництво та капітальний ремонт житлових будинків, повністю чи частково зруйнованих внаслідок бойових дій на території проведення антитерористичної операції; надання освітніх послуг та послуг у сфері охорони здоров’я; управління пам’ятками архітектури та культурної спадщини. Також за рішенням державного партнера державно-приватне партнерство може застосовуватися в інших сферах діяльності, крім видів господарської діяльності, які відповідно до закону дозволяється здійснювати виключно державним підприємствам, установам та організаціям.

За даними центральних та місцевих органів виконавчої влади в Україні на 01.09.2016 року на засадах державно-приватного партнерства в Україні реалізується 185 проектів (укладено 153 договорів концесії, 31 договір про спільну діяльність, 1 договір державно-приватного партнерства). Зазначені проекти реалізуються в наступних сферах господарської діяльності: оброблення відходів (112 проектів, що становить 60,5% від загальної кількості); збір, очищення та розподілення води (37 проектів, 20% від загальної кількості); будівництво та/або експлуатація автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури (16 проектів, 8,7% від загальної кількості); виробництво, транспортування і постачання тепла (6 проектів, 3,2% від загальної кількості); виробництво, розподілення та постачання електричної енергії (5 проектів, 2,7%); управління нерухомістю (2 проекти, 1,1% від загальної кількості); пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування (1 проект, 0,5% від загальної кількості); туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт (1 проект, 0,5%); інші (5 проектів, 2,8%) [14].

Концепцією розвитку сільських територій у розділі «Удосконалення системи управління сільськими територіями» передбачено сприяння розвитку державноприватного партнерства для реалізації проектів розвитку сільських територій та залучення інвестицій [13]. Але поки що потенціал ДПП майже не використовується для розвитку сільських територій та підвищення якості життя сільських мешканців.

В узагальненому вигляді очікуваний ефект партнерства влади і бізнесу може виражатися у підвищенні якості життя населення; формуванні позитивного іміджу сільських територій; прискоренні реалізації суспільно значимих проектів і зниження потенційних ризиків; створенні сприятливого бізнес-середовища; залученні додаткових фінансових та інших видів ресурсів; підвищенні ефективності використання державного майна і ресурсів; зниженні корупційної складової.

Але при наявному потенціалі державно-приватного партнерства для розвитку сільських територій існує низка чинників, що стримують його реалізацію. По-перше, це політична нестабільність та низька довіра з боку приватного бізнесу щодо виконання державою своїх зобов’язань. По-друге, рівень корупції, який залишається ще доволі високим. По-третє, слабкість громадянського контролю за діяльністю держави і приватних компаній. По-четверте, складнощі для багатьох сільських громад у підготовці проектів для інвесторів, незважаючи на наявність привабливих сфер і об'єктів для інвестування; відсутність досвіду історично сталого партнерства влади і бізнесу (принципів практичного здійснення партнерства між державою і бізнесом, чітких правил діалогу, реальних інструментів для вибудовування відносин). По-п'яте, брак довгострокових кредитів на фінансових ринках. По-шосте, різниця у цілях держави та приватного бізнесу при реалізації проектів ДПП. По-сьоме, відсутність законодавчого урегулювання механізмів ДПП з ініціативи приватного сектора. Норми сучасного законодавства в Україні передбачають конкурсний відбір приватних партнерів, але у законодавстві відсутні положення щодо розгляду та умов вибору пропозицій приватних партнерів, неврегульованими є і питання участі у партнерстві громадських об'єднань (громадських організацій та спілок), які законодавчо визначені як добровільні об'єднання фізичних осіб та/ або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів, а також кооперативів. Між іншим, участь цих організацій у партнерстві створює можливості нівелювати різницю інтересів партнерів.

Висновки

Державно-приватне партнерство є економічним інститутом взаємодії держави та суб'єктів приватного сектору для вирішення проблеми соціальноекономічного розвитку шляхом забезпечення фінансування та управління виробництвом суспільних та частковосуспільних благ на взаємовигідних умовах. Практика залучення інвестицій за допомогою державно-приватного партнерства, включаючи сферу розвитку сільських територій, знаходиться в Україні на стадії становлення. На шляху утвердження партнерських відносини бізнесу і влади у забезпеченні розвитку сільських територій ще залишається низка інституційних, політичних, економічних і соціокультурних бар'єрів. Серед сучасних головних проблем розвитку ДПП — політична нестабільність; низький рівень довіри державі та корупційна складова; відсутність правового забезпечення формування ДПП за ініціативою приватного бізнесу та суспільних об'єднань; лише перші кроки звернення до теоретичного обгрунтування та повна відсутність законодавчого урегулювання практики більш розвиненої форми, ніж ДПП, державно-суспільно-приватного партнерства (ДСПП). Отже, реалізація потенціалу ДПП та ДСПП для розвитку сільських територій вже сьогодні потребує суспільних обговорень та відповідного розвинення нормативно-правового забезпечення.

Література

• 1. Бруун-Нільсен С. Важливі положення договору про державно-приватне партнерство — уроки водного сектора [Електронний ресурс] / С. Бруун-Нільсен. — Режим доступу: http: / / eupublicprocurement.org.ua/important-contractual-clauses-for-public-private-partnerships-lessonsfrom-the-water-sector.html
• 2. Винницький Б. Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств в Україні та за кордоном / Б. Винницький, М. Лендьел, Б. Онищук, П. Сегварі. — К.: «К.І.С.», 2008. — 146 с.
• 3. Гайдуцький П.І. Структурні перекоси і ризики кризи в АПК / П.І. Гайдуцький // Економіка АПК. — 2014. — № 7. — С. 38−46.
• 4. Государственно-частное партнерство: теория и практика / В. Г. Варнавский, А. В. Клименко, А. Королев и др.; Гос. ун-т — Высшая школа экономики. — М.: Изд. дом Гос. ун-та — Высшей школы экономики, 2010. — 287 с.
• 5. Довідка щодо результатів здійснення ДПП (І півріччя 2016). [Електронний ресурс] //Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. — Режим доступу: http://www.me.gov.ua/Documents/Detail?lang=uk-UA&id=ed00a2ba-480a-4979−84ebd610a0827a8c&title=ZagalniiOgliad.
• 6. Закон України «Про державно-приватне партнерство» від 01.07.2010 р. № 2404-VI, [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/go/2404−17
• 7. Кредісов А.І. Державно-приватне партнерство: світовий досвід та його використання в Україні / А.І. Кредісов, А.О. Білоус // Економіка України. 2016. — № 2. — С. 4−15.
• 8. Мармуль Л. О. Ринок праці та зайнятість населення сільських територій: теорія і практика регулювання: [монографія] / Л. О. Мармуль, І.А. Романюк. — Херсон: Айлант, 2015. — 266 с.
• 9. Нездоймінов С. Державно-приватне партнерство в агрорекреаційній сфері регіону /Нездоймінов // Агросвіт. — 2013. — № 17. — С. 17−22.
• 10. Програми розвитку АПК [Електронний ресурс] / Міністерство аграрної політики та продовольства України. — Режим доступу: http: / / www.minagro.gov.ua/apk
• 11. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013;2018 роки» від 14.08.2013 р. № 739-р [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/739−2013;%D1%80
• 12. «АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ІННОВАЦІЙНОЇ ЕКОНОМІКИ» № 2 / 2017Всеукраїнський науковий журнал
• 13. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку сільських територій» від 23.09.2015 р. № 995-р [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http: / / zakon0.rada. gov.ua/laws/show/995−2015; %D1%80
• 14. Ткачук В. А. Обґрунтування використання індикаторів якості життя сільського населення як детермінант його розвитку / В. А. Ткачук // Вісник КНУТД. — 2016. — № 5 (103). — С. 91−103.
• 15. Щодо розвитку державно-приватного партнерства як механізму активізації інвестиційної діяльності в Україні: аналітична записка [Електронний ресурс] / Національний інститут стратегічних досліджень при Президентові України. — Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/816
• 16. Федоров В. А. Ретроспективный анализ первого проекта государственно-частного партнерства для привлечения частных инвестиций в городской пассажирский транспорт Санкт-Петербурга / В. А. Федоров / / Молодой ученый. — 2014. — № 10. — С. 284−290.
• 17. Commons J.R. The Economics of Collective Actions / J.R. Commons, S. Perlman, K.H. Parsons. — New York: Macmillan, 1950. — 436 p.
• 18. Greve C. Public-Private Partnerships in Scandinavia. International Public Management Review, 2003, Vol. 4, No 2, pp. 59−69.
• 19. Van Ham H. Public-Private Partnerships: Assessing and Managing Risks in Port Development. Public Management Review, 2011, Vol. 3, No 4, pp. 593−616.