Екологічна сертифікація в системі функцій екологічного управління

ЕКОЛОГІЧНА СЕРТИФІКАЦІЯ В СИСТЕМІ ФУНКЦІЙ ЕКОЛОГІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

У навчально-науковій літературі з екологічного права екологічній сертифікації приділено мало уваги. Зазвичай вона лише згадується при описі функцій управління у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища, функцій державного управління в сфері регулювання екологічних відносин, а також при включенні до системи організаційно-правового забезпечення раціонального екологокористування та охорони навколишнього середовища. Розглядають екологічну сертифікацію і як інструмент примусу до виконання екологічних вимог в механізмі права навколишнього середовища. Водночас деякі вчені вважають, що екологічну сертифікацію можна розглядати і як відособлену, самостійну функцію, і як складову частину державного екологічного контролю, а також як елемент правового механізму підготовки та прийняття екологічно значимих рішень. Така множинність поглядів вчених-юристів на екологічну сертифікацію свідчить про те, що в науковому колі ще не сформовано одностайності щодо неї. Проте узагальнивши можна зазначити, що практично всі автори пов’язують екологічну сертифікацію з функцією, засобом управлінського впливу, примусу і контролю. Отже, для кращого розуміння місця екологічної сертифікації в структурі галузі екологічного права необхідно з’ясувати її значення і місце в системі функцій екологічного управління. Дослідження загального поняття «управління» базується на працях вчених галузі адміністративного права В. В. Доненка, В. К. Колпакова, О. В. Кузьменко, Д.М. Лук’янця, А. Ф. Мельник, С. Г. Стеценка, функцій державного управління — В.Б. Авер’янова, Н.П. Матюхіної. Поняття «управління в галузі охорони навколишнього природного середовища» та його функцій досліджували у своїх працях Н. В. Барбашова, М. М. Бринчук, О. Ю. Винокуров, А. П. Гетьман, А.К. Голіченков, Б.В. Єрофеєв, В. М. Завгородня, Т.В. Іванова, І.І. Каракаш, Н. Р. Кобецька, В. М. Комарницький, В. В. Костицький, Н. Р. Малишева, М.І. Малишко, О.Ю. Меліхова, Е. С. Навасардова, А.І. Ріпенко та інші юристи-екологи. Проте комплексного дослідження, присвяченого визначенню приналежності та місця екологічної сертифікації в системі функцій екологічного управління, проведено не було, що обумовлює актуальність цієї роботи.

Мета дослідження — визначити приналежність та місце екологічної сертифікації в системі функцій екологічного управління.

Дослідження доцільно розпочати з аналізу загального поняття «управління» та окремого поняття «управління в екологічній сфері».

Згідно з навчальним посібником С. Г. Стеценка управління є процесом цілеспрямованого впливу суб'єкта управління на об'єкт управління з метою створення ефективно функціонуючої системи та досягнення необхідних результатів. За тим же автором система управління складається з таких частин, як суб'єкт управління, об'єкт управління, управлінський вплив (процес керування) і зворотній зв’язок (інформація щодо результативності управлінського впливу). В свою чергу, залежно від об'єкта впливу розрізняють технічний, біологічний та соціальний види управління. Оскільки екологічна сертифікація належить до сфери суспільних відносин, то її слід віднести до соціального типу. Соціальне управління за характером діяльності суб'єктів класифікують на: державне управління, в якому суб'єктом управління виступає держава в особі її органів, самоврядне, або муніципальне, управління в особі органів місцевого самоврядування, громадське управління, в якому суб'єктом управління виступають громадські організації, інші об'єднання громадян, корпоративне управління, в якому суб'єктами є органи господарських товариств та об'єднань підприємств. Під державним управлінням розуміють підзаконну, юридично-владну діяльність організуючого, виконавчо-розпорядчого характеру, яка здійснюється органами виконавчої влади і спрямована на організацію виконання законів, практичне розв’язання завдань і функцій держави з безпосереднього та оперативного керівництва економікою, соціально-культурним й адміністративно-політичним будівництвом. Колективом авторів навчального посібника з державного управління під однойменним поняттям розуміється «цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією». Виділяють наступні ознаки державного управління: виконавчо-розпорядчий характер, підзаконність, масштабність і універсальність, ієрархічність, безпосередньо організуючий характер. Отже, державне управління як різновид соціального управління може бути охарактеризоване як підзаконна, організуюча, виконавчо-розпорядча діяльність державних органів з виконання нормативно-правових актів, реалізації функції та завдань держави, керівництва економічною, соціальною, екологічною тощо сферами життя.

Проте не тільки державне управління має вплив на сферу екологічних правовідносин. У ній знаходять своє місце також муніципальне та громадське управління, управління юридичних осіб. Тому при аналізі управління в екологічній сфері не варто обмежуватися лише сферою державного управління. Науковим товариством під «управлінням природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища» розуміється механізм організації та система діяльності органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування у сфері публічних екологічних відносин, що виникають у зв’язку з природокористуванням, відтворенням природних ресурсів, охороною навколишнього природного середовища, забезпеченням екологічної безпеки. У літературі також відмічається дієвість громадського управління (об'єднання громадян, організації, окремі громадяни), що, на думку Н.Р. Малишевої, є ознакою соціальної держави. Е. С. Навасардова вказує на те, що державне і муніципальне управління близькі за своєю природою, оскільки, по-перше, їм обом притаманна публічність (здійснення владних повноважень в інтересах більшості населення, що проживає на певній території), та, по-друге, органам місцевого самоврядування передано низку функцій державного управління, що саме по собі не дозволяє протиставляти ці два види управління. Тому під державним екологічним управлінням авторка розуміє процес впливу на суспільні відносини, що складаються при взаємодії суспільства і природи, який має своїм завданням впорядкування останніх, їх координацію й розвиток для досягнення певних цілей — підтримання оптимального стану навколишнього середовища, його оздоровлення, раціонального використання природних ресурсів та, в кінцевому рахунку, створення сприятливих умов для життєдіяльності людей. Як зазначає М. М. Бринчук, екологічне і соціальне значення управління в цілому і державного зокрема визначається тим, що шляхом послідовної реалізації вимог законодавства з розпорядження природними ресурсами, їх раціонального використання та охорони навколишнього середовища від шкідливих впливів забезпечується дотримання екологічних прав та законних інтересів людини і громадянина, досягаються цілі, встановлені правом навколишнього середовища, та його ефективність. Таким чином, екологічна сертифікація як складова системи екологічного управління за об'єктом впливу належить до соціального типу управління і за характером діяльності суб'єктів є елементом державного, муніципального та громадського управління. Зважаючи на потреби суспільства та шляхи їх досягнення, вченими сформульовано основні цілі екологічного управління: забезпечення виконання планів, програм, заходів у галузі природокористування та охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, неухильне дотримання вимог екологічного законодавства всіма органами, незалежно від форм власності та підпорядкування, посадовими особами та громадянами, досягнення якості навколишнього природного середовища, необхідного для збереження здоров’я людей, а також природних об'єктів і ресурсів.

Суб'єктами управління в галузі екології Н. В. Барбашова називає фізичних і юридичних осіб, що здійснюють організаційно-розпорядницькі, координаційні, контрольні й інші функції в галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки населення.

А М. М. Бринчук зазначає, що управління природокористуванням та охороною навколишнього середовища здійснюється громадськими формуваннями, юридичними особами, державними й муніципальними органами. Щодо законодавчого визначення, то Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» в ч. 1 ст. 16 розкриває зміст поняття «управління в галузі охорони навколишнього природного середовища» через систему здійснюваних функцій — спостереження, дослідження, екологічної експертизи, контролю, прогнозування, програмування, інформування та іншої виконавчо-розпорядчої діяльності. Отже, і екологічну сертифікацію доцільно визначати як одну з функцій екологічного управління і це вимагає необхідності більш детально зупинитися на з’ясуванні змісту поняття «функції екологічного управління».

Найчастіше термін «функція» у науковій літературі використовується як назва та/або характеристика напряму діяльності, узагальнююча характеристика сутності завдань і цілей діяльності кого-небудь або призначення чого-небудь. Під функціями управління в адміністративному праві Н.П. Матюхіна розуміє певні управлінські дії, конкретні напрями управлінського впливу суб'єкта управління на об'єкт управління, в яких і за допомогою яких розкривається зміст управління та досягається його мета. У свою чергу, функції державного управління зазначений автор розуміє як об'єктивно зумовлені види владних, цілепокладаючих, організуючих і регулюючих впливів держави (відповідних державних органів, посадових осіб) на керовані об'єкти. В.Б. Авер’янов вказує, що цільова спрямованість функцій управління — найважливіший аргумент на користь визначення самостійності тієї чи іншої функції, який передбачає наявність у кожної функції не будь-якої мети (завдання), а лише спеціалізованої мети (завдання) відповідно до окремих потреб.

Щодо функцій управління у сфері охорони навколишнього природного середовища, то під ними розуміють основні напрями (види) організаційно-правового впливу на суспільні відносини в галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення та захисту, забезпечення екологічної безпеки, постійний напрям діяльності із забезпечення охорони навколишнього середовища та раціонального природокористування. Потребує пояснень й існуюча класифікація функцій управління, зокрема екологічного, з огляду на можливість визначення місця в ній екологічної сертифікації. В основній масі навчальної літератури з адміністративного права функції державного управління класифікують на: загальні (прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, облік та контроль), спеціальні (за сферами соціальної діяльності, особливостями конкретного суб'єкта чи об'єкта державного управління) і допоміжні (кадрова, матеріально-технічна, фінансова, діловодство та ін.).

Існують також й інші підходи до класифікації. Зокрема, колективом авторів навчального посібника з державного управління за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні (аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль) та спеціальні (реалізуються в окремих сферах, галузях або на ділянках державного управління), залежно від спрямованості й місця впливу виділяють внутрішні (всередині державної управлінської системи) та зовнішні функції державного управління. В.Б. Авер’янов функції управління поділяє на види за цільовою спрямованістю: цілевстановлюючі (прогнозування), ресурсозабезпечувальні (фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення тощо), організаційно-регулюючі (керівництво, координація, організація, регулювання, контроль тощо), трансформаційні (організаційне проектування, реорганізація, організаційний розвиток, раціоналізація, організаційна діагностика тощо).

Зазначені функції характеризують найбільш однорідні частини (напрями) діяльності органів виконавчої влади, які тією чи іншою мірою здійснюються на кожному рівні системи.

Щодо управління охороною навколишнього природного середовища, то чинним Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» не надається вичерпний перелік його функцій. Стаття 16 визначає серед функцій лише спостереження, дослідження, екологічну експертизу, контроль, прогнозування, програмування, інформування та містить вказівку щодо іншої виконавчо-розпорядчої діяльності.

А розділами V-VIII цього ж закону регламентується питання здійснення крім означених функцій також обліку, стандартизації, нормування, нагляду в галузі охорони навколишнього природного середовища. Отже, на сьогодні в чинному законодавстві екологічна сертифікація відсутня в переліку функцій екологічного управління, що потребує виправлення. Аналіз існуючих наукових класифікацій функцій екологічного управління показує наявність декількох підходів. У переважній більшості навчальної та наукової літератури функції екологічного управління групують на: загальні (планування й прогнозування, координація, організаційна діяльність, облік, екологічний контроль і нагляд) та спеціальні (екологічна стандартизація та нормування, екологічний моніторинг, екологічне інформування, екологічна експертиза, ведення державних природноресурсових кадастрів, розподіл і перерозподіл природних ресурсів, екологічне ліцензування тощо), галузеві та комплексні, організаційні (облік природних ресурсів та ведення кадастрів, екологічне планування, екологічне прогнозування, просторово-територіальний устрій природних об'єктів), запобіжно-охоронні (попереджувально-охоронні) (екологічний моніторинг, екологічна експертиза, екологічний контроль, екологічний аудит, екологічне страхування) та стабілізаційні (інші функції) (екологічна стандартизація та нормування, інформування про стан довкілля, екологічне ліцензування, вирішення екологічних спорів). Як альтернативний варіант Н. Р. Малишева за критерієм суб'єктів здійснення поділяє функції управління на: реалізовані від імені держави через діяльність її органів (державний моніторинг довкілля, державний облік та ведення державних кадастрів природних ресурсів, екологічні ліцензування, стандартизація та нормування, екологічна сертифікація), реалізовані на рівні суб'єктів господарювання (екологічний менеджмент, екологічний аудит, екологічне декларування), притаманні одночасно декільком суб'єктам (програмування, прогнозування, екологічна експертиза, екологічний контроль).

В.М. Завгородня пропонує власну класифікацію функцій управління природокористуванням і охороною довкілля залежно від мети здійснення та основного спрямування на: функції, спрямовані на створення організаційних умов для раціонального природокористування і забезпечення природоохоронних заходів (екологічне планування, розподіл і перерозподіл природних об'єктів, екологічне нормування та стандартизація), функції, пов’язані із наданням адміністративних послуг суб'єктам природокористування та природоохоронної діяльності (просторово-територіальний устрій об'єктів природи, державний облік у галузі охорони довкілля та природокористування, екологічне ліцензування і надання дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, здійснення викидів і скидів, екологічна сертифікація, вирішення екологічних спорів), функції контрольного спрямування (екологічний контроль, екологічний моніторинг, екологічна експертиза), функція екологічного інформування. Тож єдиної думки щодо класифікації функцій екологічного управління на сьогодні на існує, що не дає змоги точно визначити місце в них екологічної сертифікації. З огляду на зазначене, екологічну сертифікацію можливо визначити як спеціальну (властиву окремій сфері екологічних правовідносин), комплексну (охоплює весь життєвий цикл продукції, послуг), запобіжно-охоронну (пояснюється призначенням екологічної сертифікації у підтвердженні відповідності об'єктів з поліпшеними екологічними характеристиками) функцію екологічного управління. За критерієм суб'єктів здійснення, зважаючи на добровільність механізму сертифікації згідно з чинними стандартами, екологічну сертифікацію варто віднести до категорії, яка притаманна одночасно декільком суб'єктам (державним і недержавним). Пропонується також закріпити екологічну сертифікацію в переліку функцій екологічного управління в ч. 1 ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

Перспективою подальших досліджень місця екологічної сертифікації в структурі галузі екологічного права є визначення значення екологічної сертифікації в системі заходів забезпечення екологічної безпеки.

державний правовий природокористування.

Список літератури

• 1. Малишева Н. Р. Основні функції управління в галузі охорони навколишнього природного середовища / Н. Р. Малишева // Екологічне право України. Академічний курс: підруч. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. — С. 187−241.
• 2. Каракаш І.І. Правові засади управління і контролю у сфері природокористування та охорони довкілля / І.І. Каракаш, А.І. Ріпенко // Екологічне право України: підруч. / Одеса: Фенікс, 2012. — С. 182−208.
• 3. Барбашова Н. В. Екологічне право України: навч. посіб. / Н. В. Барбашова. — Донецьк: Апекс, 2003. — 391 с.
• 4. Мачуська І.Б. Екологічне право: навч. посіб. / І.Б. Мачуська. — К.: КНЕУ, 2009. — 301 с.
• 5. Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): учеб. для высших юридических учебных заведений / М. М. Бринчук. — М.: Юристъ, 1998. — 688 с.
• 6. Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учеб. пособ. для вузов / А. К. Голиченков. — М.: Издательский Дом «Городец», 2008. — 448 с.
• 7. Исмаилова Э. Ю., Трунцевский Ю. В., Саввич Н. Е. Экологическое право: учеб. / Э. Ю. Исмаилова, Ю. В. Трунцевский, Н. Е. Саввич. — 2-е изд., перераб. — М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2003. — 403 с.
• 8. Ерофеев Б. В. Экологическое право: учеб. для вузов / Б. В. Ерофеев. — М.: Юриспруденция, 1999. — 448 с.
• 9. Федцов В. Г. Юридическая ответственность за экологические правонарушения / В. Г. Федцов, А. В. Федцова, Ю. А. Ежов // Экологическое право России: курс лекций. — 2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2006. — С. 128−150.
• 10. Навасардова Э. С. Государственное экологическое управление // Экологическое право: учеб. / Т. С. Бакунина, Г. Е. Быстров, Г. В. Выпханова и др., отв. ред. Г. Е. Быстров, Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. — С. 196−233.
• 11. Гогаева М. Т. Правовой механизм принятия экологически значимых решений: автореф. дис. на соискание ученой степени канд. юрид. наук: спец. 12.00.06 / Марина Таймуразовна Гогаева, Ин-т гос. и права РАН. — М., 2011. — 26 с.: Електронний ресурс.
• 12. Стеценко С. Г. Адміністративне право України: навч. посіб. / С. Г. Стеценко. — К.: Атіка, 2008. — 624 с.
• 13. Лук’янець Д.М. Управління: загальне поняття і соціальна природа / Д.М. Лук’янець // Адміністративне право України. Академічний курс: підруч.: у 2 т. / ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. — Т. 1. Загальна частина. — С. 71−74.
• 14. Доненко В. В. Державне управління / В. В. Доненко // Адміністративне право України: словник термінів / за заг. ред. Т.О. Коломоєць, В. К. Колпакова, Держ. вищ. навч. закл. «Запоріз. нац. ун-т». — К.: Ін Юре, 2014. — С. 114−115.
• 15. Державне управління: навч. посіб. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко, за ред. А. Ф. Мельник. — К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с.
• 16. Колпаков В. К. Адміністративне право України: підруч. / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — 544 с.
• 17. Гетьман А. П. Правові основи управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища (екологічне управління) / А. П. Гетьман // Екологічне право: підруч. / за ред. А. П. Гетьмана. — Х.: Право, 2013. — С. 37−71.
• 18. Кобецька Н. Р. Екологічне право України: навч. посіб. / Н. Р. Кобецька. — 2-ге вид., перероб. і допов. — К.: Юрінком Інтер, 2008. — 352 с.
• 19. Комарницький В. М. Екологічне право: навч. посіб. / В. М. Комарницький, В.І. Шевченко, С.В. Єлькін, МВС України, Луган. акад. внутр. справ ім. 10-річчя незалежності України, Крим. юрид. ін-т Нац. ун-ту внутр. справ України, відп. ред. канд. юрид. наук М.І. Єрофеєв. — Луганськ: РВВ ЛАВС, 2005. — 224 с.
• 20. Баб’як О.С. Екологічне право України: навч. посіб. / О.С. Баб’як, П.Д. Біленчук, Ю. О. Чирва. — К.: Атіка, 2001. — 216 с.
• 21. Малишко М.І. Екологічне право України: навч. посіб. / М.І. Малишко. — К.: Видавничий Дім «Юридична книга», 2001. — 392 с.
• 22. Екологічне право України: навч. посіб. / В. В. Молодиченко, В.Д. Гапотій (юрист), Н. В. Тарусова. — 2-ге вид., доп. та перероб. — Мелітополь: Видавничий будинок ММД, 2013. — 292 с.
• 23. Винокуров А. Ю. Понятие и функции управления природопользованием и охраной окружающей среды / А. Ю. Винокуров // Экологическое право Российской Федерации. Курс лекций / под ред. проф. Ю. Е. Винокурова. — М.: Изд-во МНЭПУ, 1997. — С. 67−82.
• 24. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В.Б. Авер’янова. — К.: Факт, 2003. — 384 с.
• 25. Матюхіна Н.П. Функції державного управління / Н.П. Матюхіна // Адміністративне право: підруч. / Ю. П. Битяк (кер. авт. кол.), В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін., за заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. — Х.: Право, 2010. — С. 128−133.
• 26. Авер’янов В.Б. Функції і компетенція органів виконавчої влади / В.Б. Авер’янов // Адміністративне право України. Академічний курс: підруч.: у 2 т. / ред. кол.: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. — Т. 1. Загальна частина. — С. 258−261.
• 27. Меліхова О.Ю. Екологічне право України: навч. посіб. / О.Ю. Меліхова. — Запоріжжя: КСК-Альянс. — 2012. — 236 с.
• 28. Костицький В. В. Екологічне право України: підруч. / В. В. Костицький. — Дрогобич: Коло, 2012. — 360 с.
• 29. Іванова Т. В. Державне управління сталим екологічним розвитком України та її регіонів у системі раціонального природокористування: теорія, методологія: моногр. / Т.В. Іванова. — Донецьк: Юго-Восток, 2011. — 400 с.
• 30. Завгородня В. М. Система і класифікація функцій державного управління у сфері природокористування і охорони довкілля / В. М. Завгородня // Правовий вісник Української академії банківської справи. — 2011. — № 1 (4). — С. 120−124: Електронний ресурс.