Есть у Росії муніципальна власність на грішну землю

Есть у Росії муніципальна власність на грішну землю?

На перший погляд поставлене запитання здається риторичним, а позитивну нього поза сумнівами. Право муніципальної власності на грішну землю згадується у Конституції Російської Федерації, законодавстві Російської Федерації, її суб'єктів і проголошено в чималої частини муніципальних утворень. У підручниках земельного права для вузів муніципальна власність на грішну землю сприймається як правова реальность.

Между тим, аналіз законодавства Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, і навіть нормативних правових актів муніципальних утворень дозволяє автору поставити під сумнів тому, що на даний час можливо законне виникнення права власності муніципальних утворень на земельні участки.

Основополагающий принцип вітчизняного земельного законодавства у тому, що будь-який обличчя може почуватися законним і повноправним власником земельного ділянки тільки тоді, як він право буде належним законним способом встановлено й посвідчено. Законодавство Російської Федерації 1991 — 1998 рр. і яка відповідала йому система земельної реєстрації, у принципі не допускали видачу муніципальним утворенням правоудостоверяющих документів на земельні участки.

В справжнє час, коли земельна реєстрація стала складовим елементом системи державної реєстрації речових прав на нерухомого майна і операцій із ним, право власності на земельні ділянки виникає з внесення відповідної запис у Єдиний державний реєстр прав на нерухомого майна і операцій із них і отримання свідчення про державної реєстрації речових прав. Державна реєстрація єдиний доказом існування зареєстрованого права (п. 1 ст. 2 Федерального закону «Про державної реєстрації речових прав на нерухомого майна і операцій із ним »). З федерального законодавства і зокрема, ст. 5 Федерального закону «Про державну реєстрацію прав на нерухомого майна і операцій із ним «слід, що жодних винятків для муніципальних утворень не зроблено, хоча таку можливість у законодавця була (див. п. 3 ст. 212 Цивільного кодексу Російської Федерації).

Итак, що саме потрібно, щоб установа юстиції могло зареєструвати право муніципальної власності на земельну ділянку? Принаймні, одночасне наявність трьох умов — суб'єкта права власності, об'єкта права власності і правовстановлюючого документа.

Относительно суб'єкта права муніципальної власності на грішну землю у державного реєстратора проблем виникнути на повинен — федеральне законодавство дуже однозначно визначать таким муніципальне освіту (ст. 215 Цивільного кодексу Російської Федерації).

Объектом права власності, зокрема муніципальної, має бути земельну ділянку, має фіксовані кордону, площу і кількість кадастровий номер. Слід зазначити, що з позначення об'єкта права земельної власності терміни «земля «і «земельну ділянку «у вітчизняному законодавстві, літератури і правозастосовчої практиці традиційно вживаються як рівнозначні. Приміром, Конституція Російської Федерації жодного разу вживає термін «земельну ділянку », дотримуючись поняття «земля », зокрема щодо власності її у. Цивільний кодекс Російської Федерації також є зразком єдності термінології: в ст. 130, 132, 216 та інших. використовується термін «земельний ділянку », а ст. 126, 129, 214 та інших. — «земля ». У цьому правильну, з погляду, позицію зайняв Федеральний закон «Про державної реєстрації речових прав на нерухомого майна і операцій із ним », послідовно користувач поняття «земельну ділянку » .

Вся земля з 1991 року підпорядковано місцевих рад народних депутатів (на цей час — органів місцевого самоврядування), які отримали права розпоряджатися нею через передачу земельних ділянок громадянам і організаціям у власність, і навіть їх надання на праві безстрокового (постійного) користування, довічного наследуемого володіння, тимчасового користування і оренди. Слід відразу ж потрапляє підкреслити, що зроблено передачу землі на ведення місцевих органів влади ні з жодному разі означала і означає її передачу в муніципальну власність. Ні старе, ні чинне законодавство Російської Федерації зовсім позбавлений переліку категорій чи видів земель, у тому числі можуть формуватися земельні ділянки — об'єкти права муніципальної власності.

Каким документом має бути встановлено право муніципальної власності на земельні ділянки?

В справжнє час найвірогідніші два способу виникнення права муніципальної власності на земельні участки:

— розмежування державної власності на землю;

— придбання органами місцевого самоврядування земельних ділянок громадяни мають і юридичиних лиц.

В першому випадку правоустанавливающими документами, очевидно, будуть «акти, видані органами державної влади чи органами місцевого самоврядування рамках їх компетенції і як, поставленого законодавством, які діяли на місці видання таких актів на даний момент їх видання », у другому — «договори та інші угоди відношенні нерухомого майна, зроблених у відповідно до законодавства, що діяли місці розташування об'єктів нерухомого майна на даний момент укладання угоди «(абз. 2,3 п. 1 ст. 16 Федерального закону «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно і операцій із ним »). Хотів би звернути увагу, що у обох випадках основою державної реєстрації речових прав зізнаються не просто нормативні акти чи договори, а лише видані (ув'язнені) в відповідно до законодавства.

Между тим поки ні Конституція Російської Федерації, ні Цивільний кодекс Російської Федерації, ні Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «, ані будь-якої інший законодавчий акт Російської Федерації не встановлюють порядок віднесення земельних ділянок до власності муніципальних утворень. Передбачається, всі ці питання вирішені в Земельний кодекс Російської Федерації і Федеральному законі «Про державних підприємств і муніципальних землях «(прийнято Державної Думою Федерального Збори Російської Федерації у читанні 21 вересня 1999 р.).

Что стосується можливість купівлі, міни, прийняття у дар земельних ділянок органами місцевого самоврядування, то тут слід згадати правила Цивільного кодексу Російської Федерації: земля та інші природні ресурси можуть відчужуватися чи переходити від однієї особи до іншого іншими засобами тією мірою, як і їх оборот допускається законами про землю та інших природні ресурси (ст. 129). Як випливає з наведеної норми, законів про землю має бути чітку вказівку, що дана особа проти неї здійснювати з деякими земельними ділянками ті чи інші види цивільно-правових угод (див., наприклад, п. 2 указу Президента Російської Федерації від 27 жовтня 1993 року № 1767 «Про регулювання земельних відносин також розвитку аграрній реформі у Росії «). Але чинне земельне законодавство Російської Федерації зовсім позбавлений норм, що безпосередньо давали можливість органам місцевого самоврядування укладати угоди, створені задля придбання права власності на земельні ділянки. Це дає підстави порушувати питання про недійсності таких угод на разі їх совершения.

Итак, говорити на право муніципальної власності на земельні ділянки як і справу правової реальності явно передчасно, що й справедливо констатовано в федеральної цільової програмі «Розвиток земельної реформи Російській Федерації на 1999 — 2002 роки », затвердженої Постановою Уряди Російської Федерації від 26 червня 1999 р. № 694: «досі не проведено розмежування земель на землі, перебувають у федеральної власності, власності суб'єктів Російської Федерації й у муніципальної власності «.

Несмотря на такий очевидний висновок, у законодавстві Російської Федерації є норми, непідвладні розумного поясненню. Приміром, пунктом 1 указу Президента Російської Федерації від 27 грудня 1991 р. № 323 «Про негайних заходів з здійсненню земельної реформи, у РРФСР «наказали «приватизацію земель, що у державної влади і муніципальної власності, здійснювати відповідно до чинним законодавством і справжнім Указом ». По буквальному змісту цієї норми, до грудня 1991 року вже виникла муніципальна власність на грішну землю, що можна приватизувати, що ні так.

В пункті 3 Порядку організації проведення торгів (аукціонів, конкурсів) з продажу громадянам та юридичним особам земельних ділянок, розташованих територій міських і сільських поселень, чи права їх оренди, затвердженого Постановою Уряди Російської Федерації від 5 січня 1998 р. № 2, також передбачена продаж земельних ділянок та права оренди земельних ділянок, що у муніципальної власності.

Наконец, в розділі I Основних положень державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування Російської Федерації, затверджених Указом від 15 жовтня 1999 р. № 1370, стверджується, що «державою визнається і захищається муніципальна власність, зокрема власність на грішну землю і інші природні ресурси ». Незрозуміло, щоправда, може держава «визнавати і захищати «муніципальну власність на грішну землю, законне виникнення якої у час неможливо. Додамо, до речі, що законодавством Російської Федерації не передбачається навіть можливість права муніципальної власності на надра, тваринний світ, води та леса.

Подобная алогічність, безсистемне і суперечливе ставлення федерального законодавця права муніципальної власності на земельні ділянки породило невпорядковану і довільну правоприменительную практику, дезорієнтувало органи структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації і органи місцевого самоврядування. Протягом п’яти років у суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утвореннях йде стихійне самовільне розмежування державної власності на грішну землю, зокрема чиняться спроби формування муніципальної власності на землю.

Например, в Челябінській області, злегка переробивши проект Федерального закону «Про державних підприємств і муніципальних землях », приймають власний Закон від 11 лютого 1999 року № 63-ЗО «Про державних підприємств і муніципальних землях Челябінській області «. У ньому передбачається перелік земель, віднесених до муніципальної власності, права муніципального освіти як власника муніципальних земель, порядок передачі земельних ділянок з державної власності області у муніципальну власність та інших. У Мурманської області прийнято окремий Закон від 20 квітня 1998 р. № 99−01-ЗМО «Про муніципальних землях ». У цьому законі також об'єкти права муніципальної власності на грішну землю, порядок оформлення права власності муніципального освіти на грішну землю. У тому чи іншого формі спроби формування муніципальної власності на грішну землю вжито в нормативних правових актах Омській, Новосибірській, Саратовської, Тюменської, Томській, Калінінградської, Самарської, Свердловській областях, Хабаровському краї і багатьох інших суб'єктах Російської Федерации.

Не відстають від російських регіонів і муніципальні освіти. Тільки перерахування міст, селищ, районів, волостей, округів, що оголосила себе власниками землі, був би усю цю газетну смугу. «Правилом доброго тону «і звичайній практикою стало включення до статути муніципальних утворень формулювань типу «в муніципальної власності району (міста, селища) перебувають усі землі, які працюють у його кордонах, крім земель, що у державної влади і приватної власності «. Главою Балашихинского району Московській області ухвалено постанову від 27 грудня 1999 року № 1812/30с «Про право муніципальної власності на землі на межах кордонів Балашихинского району » .

Не зупиняючись докладно усім недоліках зазначених нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень, спробуємо в принципі встановити, правомірні чи спроби такому рівні розмежувати державну власність на грішну землю і основі сформувати муніципальну власність на землю.

Для цього звернемося насамперед до Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «. До питань місцевого значення, переліченим в ст. 6 зазначеного Федерального закону, належить не формування права муніципальної власності, зокрема на землю, а лише володіння, користування і розпорядження нею. Інакше кажучи, органи місцевого самоврядування немає права приймати нормативні правові акти, створені задля розмежування державної власності на грішну землю, можуть керувати й розпоряджатися лише з тими земельними ділянками, право власності куди виникла встановленому федеральним законом порядке.

Что стосується суб'єктів Російської Федерації, їх повноваження на в галузі місцевого самоврядування вичерпним чином встановлюються у статті 5 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «. Єдине повноваження, має, здавалося б, ставлення до оскільки він розглядався питання («врегулювання порядку передачі й передача об'єктів власності суб'єктів Російської Федерації в муніципальну власність »), незастосовно до землі, оскільки суб'єкти Російської Федерації не були й досі є законними і повноправними власниками земельних ділянок та, отже, немає права передавати їх муніципальним образованиям.

Справедливости ради відзначити, що розмежування державної власності - предмет спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації (п. «р «год. 1 ст. 72 Конституції Російської Федерації). Конституційний суд Російської Федерації неодноразово (постанови від 04.04.96 р. № 9-п, від 24.12.96 р. № 21-п, від 21.03.97 № 5-П, від 09.01.98 р. № 1-П та інших.) вказував, що кримська Конституція Російської Федерації не перешкоджає суб'єктам Російської Федерації до видання федеральних законів здійснювати власне правове регулювання з предметів їх спільного із Російською Федерацією ведення, про те, проте, що прийнятий у випереджальному порядку акт суб'єкта Російської Федерації після ухвалення федерального закону має бути приведено у відповідність до ним. Норма аналогічного змісту закріплена пізніше в п. 2 ст. 12 Федерального закону від 24 червня 1999 р. «Про засади і порядку розмежування предметів ведення та службових повноважень між органами структурі державної влади Російської Федерації і органами структурі державної влади суб'єктів Російської Федерації «.

Но чи є коректним застосовувати становище про випереджальному нормотворенні суб'єктів Російської Федерації до такого питання, як розмежування державної власності? По твердому переконання автора, немає. Припустимо за аналогією, що з спадкоємців розпочав поділу спадкового майна в «випереджальному порядку ». Безумовно, у цьому разі права інших спадкоємців будуть порушено. Така ситуація складається зараз у області розмежування державної власності на грішну землю. Вирішення проблеми вимагає участі всіх майбутніх власників — Російської Федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень. Забезпечити узгодження їхніх інтересів може лише федеральний закон, що має бути прийнято Державної Думою, схвалений Радою Федерації і був підписаний Президентом Російської Федерації. У той самий час законодавча процедура в суб'єктів Російської Федерації і більше, в муніципальних утвореннях, таких можливостей обліку інтересів Російської Федерації не надає.

Поэтому невиправдано поспішне прийняття законів суб'єктів Російської Федерації і нормативних правових актів органів місцевого самоврядування про розмежування державної власності на грішну землю процес формування цій основі муніципальної власності на грішну землю до набрання чинності відповідного Федерального закону суперечить законодавству Російської Федерації і враховує її інтереси.

Из викладеного слід, що на даний час може бути прийнято законний акт органу структурі державної влади суб'єкта Російської Федерації чи органу місцевого самоврядування, який встановлює право власності конкретного муніципального освіти на конкретну земельну ділянку. Отже, відсутня одна з підстав державної реєстрації речових прав, встановлений п. 1 ст. 16 Федерального закону «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно і операцій із ним ». Заснування юстиції має зайняти тверду позицію й у повній відповідності до законодавством Російської Федерації відмовити у державній реєстрації права муніципальної власності на землю. І тут нормативні правові акти, проголошуючи право власності муніципального освіти на грішну землю, залишаються порожній, проте не невинною декларацией.

К жалю, нерідко трапляється, коли установи юстиції все-таки виробляють державну реєстрацію права муніципальної власності на грішну землю (у своїй правоустановчим документом визнається статут муніципального освіти). Не суперечить законодавству Російської Федерації, дискредитує установи юстиції, свідчить про їхнє низької правової кваліфікації, а й породить у майбутньому самі негативні наслідки. Річ у тім, що зареєстрована декларація про нерухомого майна може бути оскаржене лише через суд знову. Це означає, що раніше чи пізно, коли федеральна влада розпочне впорядкуванню місцевому правотворчестве, потрібно буде звернутися до суду з позовом про про визнання нечинним кожного свідчення про державної реєстрації речових права муніципальної власності на земельний ділянку! Переділ власності, що неминуче розпочнеться о разі, якщо буде прийнято Федеральний закон «Про державних підприємств і муніципальних землях », призведе до жорстким конфліктів між Російською Федерацією, суб'єктами Російської Федерації і муніципалітетами. Понад те, уявімо собі, що громадянин чи юридична особа придбали в муніципального освіти — «власника «земельну ділянку. Де гарантія, що за декілька років комусь не знадобиться перевірити законність такої угоди? І тут буде досить легко довести факт відсутності в продавця права власності на земельну ділянку і, отже, відсутності права відчужувати його, з усіма належними.

Отрадно відзначити, що деякі російських регіонах почали усвідомлювати небезпека самовільного одностороннього проголошення муніципальних утворень власниками земель. Так було в відповідність до п. 1 Постанови Глави Адміністрації Краснодарського краю від 24 травня 1999 р. № 345 «Про заходи з дотриманню біля краю земельного законодавства », органам місцевого самоврядування муніципальних утворень краю наказано «припинити незаконну «муниципализацию «земель і вжити заходів для скасування раніше виданих рішень про визнання державних земель муніципальної власністю »; аналогічне рішення прийняли Калузької області. Але навряд подібні способи боротьби з незаконним розмежуванням державної власності на грішну землю будуть ефективними. Звісно ж, що у роботу повинні включитися органи прокуратури, покликані, зокрема, нагляду над виконанням законів органами місцевого самоврядування, і навіть за відповідністю законам видаваних ними правових актов.

Изложенное вище дозволяє автору зробити висновок, що на даний час законне виникнення права власності муніципальних утворень на земельні ділянки неможливо, тому доводиться говорити про неї як і справу правової реальності передчасно. Але було б недостатньо обмежитися лише подібним висновком. То чи потрібна у принципі Росії муніципальна власність на земельні ділянки? До яких правовим, політичним, політичних наслідків призведе її формування? Є великі сумнівів у тому, що й законне формування муніципальної власності на земельні ділянки відповідає інтересам Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень і місцевого населення. Відповісти ці запитання автор спробує у наступному статті.

Максим Валерійович Попов, Заступник відділу по нормотворчої діяльності Центру Земельного Права, аспірант Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерации.

Список литературы

Для підготовки даної праці були використані матеріали із російського сайту internet.