Конституційна реформа в Україні: позитивний й негативний аспекти, різночитання Конституції

План:

1. Історія прийняття Конституційної реформи.

2. Чи є «конституційними» зміни до Основного Закону?

3. Позитивні аспекти внесення змін до Конституції.

4. Негативні аспекти внесення змін до Конституції. Приклади сьогоднішніх «різночитань» Основного Закону.

5. Висновок.

Історія прийняття Конституційної реформи

8 грудня 2004 року, в результаті компромісу між політичними силами, командою майбутнього президента Ющенка (тоді ще кандидата, право в президенти, чесне обрання якого, захищали сам ж виборці, вийшовши на головну площу країни — майдан Незалежності. Ці події отримали назву Помаранчевої революції) та Віктора Януковича, Верховна Рада України внесла зміни до Основного Закону, перетворивши Україну із президентсько-парламентської на парламентсько-президентську державу. Цифри № 4180 (номер законопроекту) чи № 2222−4(Закон України «Про внесення змін в Україну») до болі знайомі кожному, хто перебував у контексті тихий подій. Алі на хвилі народного піднесення це сприйнялося як необхідна прикрість, котра не було за собою аж надто серйозних наслідків, адже кінець кінцем — ми виявилися сильнішими, наша щоправда перемагала. За законопроект проголосувало 402 депутати з 442, зареєстрованих у залі. Проти — 21, не голосувало — 19. Ідеологом й «натхненником» змін до Основного Закону був Олександр Мороз. Лунали прекрасні фрази про необхідність демократизації влади та держави, про заміну президентсько-парламентської на парламентсько-президентську форму правління, що має вдосконалити нашу систему влади. Алі чи справді парламент був таким безпорадним за старою редакцією Конституції? Чи він був слабким через ручне управління політичними процесами, через авторитарне керування президента Кучми? У процесі подальшого розгляду запитання доцільності, позитиву, негативу внесення змін в Україну, ми розглянемо й цей зріз. Та чи стала Конституція й справді демократичнішою?

Чи є «конституційними» зміни до Основного Закону?.

Як відомо, вдалий вушко — половина справ. Так й зі змінами до Конституції, лише на 180 градусів в інший бік — навпаки.

1.Прийняття Закону «Про внесення змін в Україну» здійснювалося із порушенням вимог з статтею 159 Конституції України: «Законопроект про внесення змін в Україну розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 й 158 даної конституції». В частности, зміст законопроекту № 4180 відрізняється від законопроекту, який попередньо схвалювався Верховною Радою України й на який отримувався Висновок Конституційного Суду України від 12 жовтня 2004 року (мають місце доповнення, уточнення формулювань, приписів та «редакційні поправки»);

2.Ще одним виглядом порушення процедури прийняття законопроекту № 4180 є так зване «пакетне голосування» за «звичайний закон» (Закон України «Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України“ при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року») та одночасно за Закон України «Про внесення змін до Конституції України».

«Пакетне» (одночасне) голосування таких принципово відмінних законів є порушенням Конституції України, зокрема, пунктів 1 та 3 частини першої з статтею 85 Конституції України (Яка розмежовує повноваження Верховної Заради України щодо внесення змін в Україну та щодо прийняття законів), а також вимог Розділу ХІІІ Конституції України «Внесення змін в Україну», котра передбачає спеціальний порядок прийняття законів про внесення змін в Україну. У нашому випадку цей самостійний порядок дотримано не було.

Обов’язково необхідно зважати також на обставину, що внесення змін до Конституції відзначається певною жорсткістю. 300 голосів народних депутатів України (дві третини від конституційного складу Верховної Заради України) потрібні задля ухвалення законопроекту в цілому, але й і для ухвалення кожної його норми (зміни) окремо. Лише окреме голосування кожної зміни до Конституції дозволяє виявити волю народу (в особі його представників у парламенті) щодо кожної новації. Незастосування цого режиму (який використовується при ухваленні законопроекту у іншому та третьому читанні) щодо конституційних змін унеможливило з’ясування волевиявлення народних депутатів України (й відповідно народу) щодо кожної зміни.

Одночасне голосування законопроекту в цілому, а тім понад у жорсткій прив’язці («у пакеті») до інших рішень унеможливило захист Конституції України.

«Наприклад, частина 2 з статтею 3.2.4 Регламенту Верховної Заради України встановлює, що обговорення у випадку прийняття рішень щодо Конституції України проводитися виключно в повному обсязі. Натомість «звичайні закони» можуть обговорюватись й за скороченою процедурою.

Частина 1 з статтею 6.5.1, частина 1 з статтею 6.6.1, частина 1 з статтею 6.7.1 розрізняють порядок підготовки голосування щодо звичайних законопроектів та «законопроектів пов’язаних із Конституцією». Останні на перше читання подаються за 14 днів до розгляду Верховною Радою України (звичайні - за 6 днів), на одному читання — за 16 днів (звичайні - за 12 днів), на третє читання — за 6 днів (звичайні - за 4 дні). У нашому випадку цих вимог теж дотримано не було б. Наскільки нам відомо, то народні депутати України навіть не так на руках роздрукованого законопроекту, за який смердоті голосували.

У нашому випадку жадної із цих вимог дотримано не було".¹.

Здавалося б перше, що має зробити новий президент України Віктор Ющенка после того, як вступивши на посаду — податі запит до Конституційного Суду щодо конституційності законопроекту. Алі що казав президент? «Віктор ЮЩЕНКО, президент України: «Моя позиція негативна по відношенню до прийняття закону 2222. Алі я — не хочу ці коментарі робити, знаєте, базовими тепер в стосунках. Я дуже хочу продемонструвати, що в цій стране є закон. Він прийнятий, коли голосували ногами, руками, по 2 руки піднімали. Алі так вважають, що це закон, він прийнятий, ганьби він якщо впроваджений»². Щож, вчасно не подавши запит до Конституційного Суду, а опісля просто більше не маючи можливості цого зробити через неприведення парламентом до присяги суддів Конституційного Суду (певним політичним силам був бі невігидним розгляд цого запитання в Конституційному Суді), унеможливило будь-які шляхи до відступу. Пролобійована за вдалих обставин, недоопрацьована, як показує сьогоднішня ситуація — вигідна окремим політичним силам, нова редакція Конституції стала із самого початку Основним Законом не зовсім конституційного характеру, зважаючи на обставини свого «народження». Коли для Основного Закону як мінімум парадоксально, ну, а власне, неприпустимо.

Позитивні аспекти внесення змін до Конституції.

Доцільно було б б поставити запитання власне про необхідність внесення змін до Конституції. Чи справді мусив матір місце такий крайній захід. Чи можна було б б обмежитися старими нормами, котрі могли б бути правильно витлумачені Конституційним Судом й врегульовані прийняттям законів «Про Кабінет міністрів», «Про Верховну Раду», «Про президента України»? Вочевидь, так було б б доцільніше зробити. Алі наша політика — це велика нечесна гра, до того числі й із основним законом, прийняття змін того годину до вживання якого, було б явно вигідним «компенсаційним презентом» за напівпрограні вибори для команди тодішнього президента Кучми й його наступника-кандидата.

То чи є позитивні моменти у законопроекті № 4180? Коли стосується персонального складу Кабінету міністрів, з дохідними статтями, безумовно є позитивним розширення кадрових повноважень парламенту. Алі, в принципі, навіть за старою Конституцією парламент міг, хоч й непрямо, впливати на персональний склад уряду (зокрема ст. 85 (п. 11,12). Тобто парламент міг впливати на персональний склад Кабінету Міністрів через затвердження чи не затвердження програми діяльності уряду. Відповідно до Конституції, не затвердження Програми діяльності кабінету міністрів було б підставою для дострокового припинення його повноважень. Теж саме й із затвердженням прем'єра за поданням президента. Алі оскільки парламент — не користувався такою можливістю, то ключову роль у формуванні уряду почав відігравати президент. Тому, якщо президент належав бі до тієї сили, що й парламентська більшість (уже за новою Конституцією), то ця норма не мала б великого значення. Хоча сталося абсолютно протилежне — президент й уряд разом із парламентом знаходяться в опозиції щодо один одного.

Позитивним моментом є розширення з статтею 78 — про несумісність депутатського мандата із іншими видами діяльності. «Народний депутат у двадцятиденний рядків із дня виникнення таких обставин припиняє таку діяльність чи подає особисту заяву про складення повноважень народному депутату України». Таке розширення з статтею доцільне, бо історія із сумісниками в уряді Юлії Тимошенко ніяк радикально не могла бути виправлена. Міністри ніяк не хотіли прощатись із депутатським мандатом, а норми, котра б змушувала їхні це зробити не існувало.

Розширено статтю 94. Це теж можна вважати позитивним моментом, бо вон вносити ясність — що робити, коли президент после повторного розгляду й ухвалення закону не підписав його.

Тому, гіпотетично Конституція, можливо й могла б дати позитивні результати, Незважаючи навіть на недоопрацьованість й певну суперечливість, якби рівень політичної культури в нашій державі був вищим й депутати доросли б до парламентсько-президентської форми правління, а чи не просто розбалансували остаточно всю владну вертикаль. В частности, Микола Козюбра (доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України) вважає так: «Не заперечую потреби зміцнення парламентаризму в Україні. Це явище є на сьогодні поширеною тенденцією для багатьох розвинених країн, зокрема для країн Європи, із іншого ж боці, необхідна готовність до такого зміцнення й самого парламенту, й населення. (…)Попри будь-які зміни до Конституції непрозорі, „підкилимні“ домовленості між політиками визначали й будуть визначати політичний процес. Тому, навіть найякісніші конституційні зміни будуть малоефективними без готовності перед тим політиків й суспільства, без належного рівня політичної правової культури»³.

Негативні аспекти внесення змін до Конституції. Приклади сьогоднішніх «різночитань» Основного Закону.

— Проблема імперативного мандату (проти якого виступали представники Венеціанської комісії), тобто норми про дострокове припинення повноважень члена парламенту в разі «невходження народному депутату України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), у склад депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) чи виходу народному депутату України зі складу такої фракції"(ст. 81,п.6). Маємо «засмічення» Конституції, адже народний депутат формально перебуватиме у складі фракції, але й може голосувати всупереч політиці партії. Також якщо фракція утворена на базі виборчого блоку, то вихід декількох партій зі складу фракції унеможливлює проведення з'їзду блоку, відповідно, він не може прийняти рішення про дострокове припинення повноважень таких депутатів. Це можна проілюструвати на прикладі: А. голосування деяких членів блоку БЮТ за рішення, котрі не підтримує сам блок, запропоновані «Антикризовою коаліцією». Б. Вихід із СПУ Йосипа Вінського, теж задля нього наслідку втрати мандата. Тобто ця норма не працює зовсім.

— Змінами до Конституції передбачене різний порядок формування уряду — частину Міністрів призначає ВРУ за поданням прем'єра, а двох Міністрів (іноземних справ й оборони) — вносити на розгляд парламенту президент (ст.114). Останні є формально незалежними від позиції прем'єра. Порушення принципу цілісності уряду є відступом від стандартів більшості демократичних країн. Звідси й починається протистояння (якщо брати ситуацію в нашій стране) між позицією президента, орієнтованою на вступ до НАТО (якої представляє сам міністр оборони) та дещо відмінним зовнішньополітичним вектором розвитку (тут позицію президента представляє міністр закордонних справ), який відрізняється від бажаного курсу теперішньої коаліції й, відповідно, всіх інших членів уряду на чолі із прем'єром.

— Щодо норми про подання президентом кандидатури прем'єра. Коли як президент протягом п’ятнадцяти днів после подання на розгляд кандидатури від коаліції не передасть її до парламенту (ст. 106, п.9)? як тоді бути? На це запитання Конституція нам відповідь, на шкода, не дає. Також президент може не внести подання стосовно двох Міністрів, які він призначає - це формальна можливість вважати уряд несформованим. Відтак, виникає можливість дострокового розпуску парламенту. Колі после провалу переговорів про створення так званої «Коаліції демократичних сил», й створення «Антикризової коаліції» країна перебувала в стані урядової та парламентської кризи, то усі чекали того, коли спливуть п’ятнадцять днів й, що якщо далі. Алі президент вніс таки кандидатуру прем'єра, после довгих переговорів. — Тепер парламент — не просто формує уряд без участі президента, він може призначати й звільняти практично усі кадри, котрі є в системі центральних органів виконавчої влади. Парламент може змінити будь-якого міністра, що в принципі неприпустимо й дестабілізує уряд. Навіть в парламентських республіках більшість є фактичною, а чи не юридичною. Щось подібне може чекати міністра Внутрішніх справ Юрія Луценка, якого хотіли поки (!) просто відсторонити від виконання службових обов’язків на два місяці, протягом проведення розслідування за підозрами про корупцію у міністерстві, а поштовхом до цого стала публікація в газеті. Нормальна практика для європейських країн, але й нам — дуже небезпечна, підозріла в контексті сьогоднішнього розташування сил. — Унеможливлення визнання недійсними законів, коли порушена процедура їхнього прийняття. До 1-го января ми був 19-та Стаття Конституції, котра не змінилася, але й Яка чітко вказує, що органи влади й посадові особини мають діяти в межах, вказаних законом, тобто й Верховна Рада теж. Порядок діяльності Верховної Заради прописаний в законі про регламент. Однак Верховна Рада скасувала цю норму, й тепер вона якщо користуватися не законом, а й просто своїм регламентом (ст.83). Це призведе доти, що под будь-який закон можна внести поправку у регламент, який не треба підписувати у нинішнього Президента, й закон якщо прийнятий. І ніякий суд зовсім не може визнати прийняття цого закону неконституційним. — До 1-го января судье Конституційного Суду призначалися на свої посади парламентом чи Президентом. Не було б процедури звільнення із посади суддів. Це давало їм гарантії від впливу із боці президента чи парламенту. Тепер ж Верховна Рада записала, що судье призначаються й звільняються (ст. 85, п.26). Це може призвести доти, що при розгляді якого-небудь «слизького» запитання в Конституційному суді на суддів можна якщо здійснювати тиск, погрожуючи звільненням. Тобто це чергове розхитування політичної системи. — Раніше ми було б записано, що може бути 4 віце-прем «єра, й не понад. Тепер це обмеження зняли (ст.114). Їх може бути 7 чи 8, чи і 10… Так й із міністерствами. Кабінет Міністрів утворює «відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» (ст. 116, п.9). По-перше, можливість прийняття урядом рішень про утворення міністерств без потреби узгодження цого запитання із Президентом може призводити до «подрібнення» секторів державного управління, роздування складу уряду, дублювання та конфліктів інтересів й т.ін. По-друге, може неоднозначно тлумачитися конструкція «відповідно до закону». Якщо її розуміти таким чином, що закон може передбачати утворення конкретного міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, з дохідними статтями також можна сміливо спрогнозувати велику кількість ініціатив щодо «узаконення» різних органів. — «Незрозуміло також, із які мотивів з Конституції України вилучаються норми про контрасигнацію (скріплення підписом) деяких актів глави держави Прем'єр-міністром України та міністром, відповідальним за виконання акта. Наприклад, чомусь вважається зайвим скріплення підписом відповідними членами уряду актів Президента із питань «ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України», «прийняття рішення про визнання іноземних держав» тощо. Алі відомо, що в демократичних державах контрасигнація не лише застерігає главу держави від прийняття помилкових рішень, але й і убезпечує саму державу від «сюрпризів» типу ЄЕП, що нам є однозначно актуальним. Крім того, необхідно дбати про єдність (узгодженість) зовнішньої політики держави, а її суб'єктами є й Президент, й Кабінет Міністрів»⁴. Так вважали експерти до виборів. Алі оскільки президент тепер знаходиться фактично в опозиції щодо уряду, то така норма видається дуже доречною (ст. 106, п.31). Хоч, як відомо уже був конфлікт щодо акту президента, який не потребував контрасигнації, а прем'єр наполягав на іншому. Кінець кінцем якось секретаріати домовились, але й така неузгодженість й бажання «потягнути ковдру у собі» навряд може матір позитивні наслідки. — За новою Конституцією, президент призначає на посаду та звільняє із посади лише генпрокурора й лише за згодою Верховної Заради, а фактично -її депутатської більшості. Міністра оборони також призначає парламент, а президент лише вносити до ВРУ подання про його призначення (ст. 106, п.10). Алі Рада може і не погодитися з запропонованою президентом кандидатурою. — Президент також вносити до ВРУ подання про призначення на посаду та звільнення із посади голови Служби безпеки (ст. 106, пп.14). І, знову ж таки, парламент може не підтримати кандидатуру, запропоновану президентом. Призначення міністра внутрішніх справ взагалі не відноситься до компетенції президента. Не зрозуміло, як, за таких обставин, президент може гарантувати дотримання Конституції і законів України? — У з статтею 113 Конституції зазначено, що Кабінет міністрів відповідальний перед президентом й Верховною Радою. Щодо ВРУ все зрозуміло — є депутатська більшість, Яка контролює уряд. Алі яким чином уряд відповідальний перед президентом за новою Конституцією, зрозуміти важко. — Ті ж саме можна сказати про укази президента та постанови Верховної Заради. У Конституції не сказано про ті, що якщо, якщо Кабінет міністрів не якщо виконувати укази президента. — Звичайно, однією із найреакційніших конституційних змін є Повернення прокуратурі функції загального нагляду. Саме так слід розуміти редакцію норми (ст. 121, п.5) Конституції, котра передбачає, що на прокуратуру покладається «нагляд за додержанням прав й свобод людини й громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхні посадовими й службовими особами». «Така норма зобов’язує прокуратуру перевіряти усі рішення, дії та бездіяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхні посадових та службових осіб. Хоча, як показує практика, ці перевірки є вибірковими й за об'єктами, й за ретельністю їхні проведення. У найгіршому випадку (а саме так спрацьовує більшість радянських тоталітарних винаходів) загальний нагляд прокуратури використовуватиметься в політичній боротьбі та стримуватиме розвиток судової влади. Варто ще раз наголосити, що свою принципову незгоду із розширенням функцій прокуратури висловлювала також Венеціанська комісія (ключовий експертний орган Заради Європи із правових питань)»⁵. — Верховна Рада отримала право розпуску уряду. І майже одразу, после того, як Конституційна реформа вступив у дію, скористалась ним. Йдеться про «відставку» уряду Юрія Єханурова. Алі, очевидно, депутати не надто добро вчитувались у змінений закон. Адже згідно з новими положеннями Конституції, новий уряд после відставки попереднього має бути сформований протягом 60 днів. Якщо цого не відбувається — парламент розпускається президентом (ст. 90, п.2), але й він не може зробити це пізніше ніж за 6 місяців до виборів нової Верховної Заради. Парламент теж на свій чергу ніяк не може сформувати уряд так, щоб це відповідало положенням нової Конституції. Так виникає правова колізія, якої б міг вирішити Конституційний Суд, аби був приведень до присяги. Так й висіли наші міністри між небом й землею, «виконувачами обов’язків», просто через ті, що парламенту захотілося зробити красивий передвиборчий піар-хід. — Дуже цікаво виглядає пункт 30, ст. 106. Президент не має право вето щодо законів про внесення змін до Конституції. Така норма фактично віддає до рук Верховній раді право безапеляційного внесення змін, що є дуже небезпечно. Хоч президент й може скликати референдум, але й в нашій практиці його результати не ставали приводом до внесення змін, бо має він виключно дорадчий характер.

Висновок.

Проаналізувавши Конституцію зразка 8 грудня 2004 року, проілюструвавши це прикладами політичного життя за новим Основним Законом, зіставивши кількість позитивних й негативних моментів, дізнавшись про шляхи іншого вирішення тихий проблемних питань, котрі були в минулій Конституції, можна зробити висновок, що законопроект № 4180 був надто поспішним, мотивованим виключно бажанням деяких політичних сил реалізувати собі у владі, хоч й не так на посаді президента. І все це прикривалося красивими словами про зміцнення парламентаризму в Україні, знищення авторитарних тенденцій в управлінні системою влади. А на самом деле вийшло так — ві нам Конституційну реформу, ми вам — можливість проведення третього туру президентських виборів.

Політична культура народних обранців ще занадто низька у тому, щоб Україна був парламентсько — президентською Державою. І сьогоднішня ситуація це показує чи не найчіткіше. Слова Михайла Погребинського (директора Центру політичних досліджень та конфліктології), ідеолога змін до конституції: «Політики, котрі переможуть на виборах, їхні політичні блоки, партії, смердоті просто вимушені будуть сісти за стіл переговорів. Не сховатися под столом, про щось домовлятися, про портфелі й так далі, а сісти за стіл переговорів й утворити публічну коаліцію на публічних засадах.»⁶ Щож такі слова, як й «публічні» засади теперішньої коаліції можна розказувати тепер лише в анекдоті. Президент навіть не здогадувався 30 грудня 2005 року, наскільки справдиться його передбачення: «…влада зміщується в інститути, котрі можуть неадекватно забезпечувати стабільність й функціонування цієї влади»⁷.

1. internet — юридичний журнал «Юстиніан». Чи потрібні зміни до Конституції.

2. internet —Україна — парламентсько-президентська республіка .

3. internet — Парламентський злам. Проблеми взаємодії владних гілок. Думки експертів: (Денис Ковриженко, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, Юрій Римаренко, доктор юридичних наук, професор, Інститут держави й права, Анатолій Ткачук, радник Президента, Микола Козюбра, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, Володимир Полохало, директор Інституту посткомуністичного суспільства .

4. internet — юридичний журнал «Юстиніан». Чи потрібні зміни до Конституції.

5. internet — юридичний журнал «Юстиніан». Чи потрібні зміни до Конституції.

6. . internet —Україна — парламентсько-президентська республіка .

7. internet — журнал «Кореспондент». Ющенка: політреформа може призвести до незбалансованого розподілу повноважень.

.

Список літератури:.

1) internet — Закон України «Про внесення змін до Конституції».

2) internet — Конституція України 1996 року, Конституція України 2004 року.

3) internet — тижневик «Українська щоправда». Конституційна реформа: «за» й «проти».

4) internet — Експертні оцінки відставки уряду. Україна — парламентсько-президентська республіка.

5) internet — журнал «Кореспондент». Ющенка: політреформа може призвести до незбалансованого розподілу повноважень.

6) internet — Парламентський злам. Проблеми взаємодії владних гілок. Думки експертів: (Денис Ковриженко, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, Юрій Римаренко, доктор юридичних наук, професор, Інститут держави й права, Анатолій Ткачук, радник Президента, Микола Козюбра, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, Володимир Полохало, директор Інституту посткомуністичного суспільства.

7) internet — Інститут громадянського суспільства. «ПРО НЕКОНСТИТУЦІЙНІСТЬ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ"від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV».

8) internet — Виконавча влада в контексті змін до Конституціїї.

Автор: Турська Ірина, Києво-Могилянська Академія. Викладач: Ватаманюк В.М.

.

.