Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні

НОСІЄМ СУВЕРЕНІТЕТУ І ЄДИНИМ ДЖЕРЕЛОМ ВЛАДИ В УКРАЇНІ Є НАРОД: ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА

Постановка проблеми у загальному вигляді. У Конституції України зазначено, що «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ…» [1]. Ця стаття перебуває в зоні постійної уваги вчених, політиків, законодавчої та виконавчої влади, державних службовців, але насамперед громадян України. Загальною проблемою в такому контексті є реалізація цієї статті на практиці, згідно з якою, з одного боку, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, з другого — реалізація цієї статті в інших законах і на практиці здійснюється вкрай суперечливо. Причому це відбувається незалежно від зазначеної в Конституції прямої дії її норм, а «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами» [1].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. В українській літературі формуванню системи захисту основних прав і свобод людини та громадянина (політичні, особисті, економічні, соціальні, культурні, екологічні та ін.), механізму забезпечення принципу рівності таких прав і свобод надається увага теоретиків і практиків (Чуб О., Нікітенко Л., Гасанов К., Марцеляк О. та інші. Захист основних прав і свобод людини та громадянина розглядається як система, яка однак функціонує неефективно.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. У процесі дослідження цих питань розглядають зміст механізму забезпечення принципу рівності прав і свобод людини та громадянина [2], тому ми зупинимося на аналізі цього механізму. Як справедливо зазначають українські науковці, закріплення на рівні Основного Закону України принципу рівності прав і свобод людини та громадянина є важливою гарантією його здійснення, однак не гарантує його автоматичної реалізації: «Для практичної реалізації будь-якого суб'єктивного права важливо не тільки записати й урочисто проголосити норму про відповідне право в Конституції, але й докласти зусиль для того, щоб люди її засвоїли, щоб її виконували» [3, с. 92]. У цьому контексті провідною ланкою має стати норма Конституції «Ніхто не може узурпувати державну владу», однак забезпеченню цієї основної норми надається недостатня увага, що призводить до постійного її вдосконалення залежно від того чи іншого президента, від тієї чи іншої політичної сили і т. ін., що перебуває при владі.

Формулювання цілей статті. Метою статті є обґрунтування потреби, насамперед, за допомогою відповідних і достатніх методологічних, конституційних інструментів гарантувати на практиці норму Конституції «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ… Ніхто не може узурпувати державну владу».

Виклад основного матеріалу. Реалізація означеної мети має стати основним змістом у роботі законодавчої, виконавчої та судової влади, що зумовлює потребу здійснення аналізу методів і механізмів практичної реалізації конституційних прав громадян України.

У статті ми надамо уваги застосуванню методологічних інструментів, що використовуються на практиці для гарантування конституційних прав громадян. Аналіз засвідчує, що конституційні права громадян як цілісний об'єкт визнаються вітчизняними вченими, однак підхід до його реалізації не відповідає змісту такого об'єкта.

Цілісність, складність, завершеність об'єкта дослідження (конституційні права громадян) має відповідний методологічний інструментарій. Ідеться про те, що інструменти реалізації теж мають відповідати змісту об'єкта, його цілісності, складності, завершеності. Вони розглядають процес реалізації конституційних прав громадян як замкнутий, завершений цілісний цикл, зміст якого характеризується такими етапами [4, с. 276−328]: методологічним; аналітичним; формування мети;

прогнозування бажаних і можливих результатів; етапом, який визначає наявність наявних і необхідних конституційних ресурсів; формування повноважень, відповідальності суб'єктів конституційного процесу; формування рушійних сил конституційного процесу; розроблення стратегії й тактики конституційного процесу; формування гарантій реалізації стратегії й тактики; оцінювання ефективності формування та розвитку конституційного процесу.

Основною функцією замкнутого, завершеного, цілісного методологічного циклу є забезпечення взаємозв'язку та взаємоузгодження етапів циклу, акумуляція та оцінювання синергетичного ефекту мережі, коли сума вихідних якісних і кількісних параметрів конституційного процесу більша за суму вхідних. Ціле на основі синергетичного ефекту завжди є більшим за його складові частини. Основним практичним результатом функціонування мережі конституційного процесу має бути нова суспільна вартість, нові суспільні цінності, які мають бути забезпечені конституційними інструментами впродовж усього циклу реалізації прав і свобод громадянина.

Методологічний зміст завершеного, замкненого циклу детально розглядається вченими [напр., 4, с. 276−328]. Ми ж розглянемо його основні положення.

На першому етапі циклу формулюються основні принципи, поняття, категорії, визначення, закони, методи, механізми і т. ін., які мають бути адекватні змісту конституційного процесу. Ми зупинимося на такому визначенні (стаття 5): «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу». Повний зміст цього визначення має розкриватися у відповідних нормативних документах, оскільки в статті цього зробити неможливо. Акцентуємо увагу лише на тому, що в Конституції має бути конкретизовано два визначення: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» і «Ніхто не може узурпувати державну владу», оскільки це поняття розкриває основний зміст Конституції, власне для чого і для кого вона пишеться. Що означають ці визначення для народу і для окремого громадянина? Які прямі норми цього документа мають захищати його від постійних «переробок під себе» різними державними діячами? Які інструменти потрібні для реалізації народом його функції як «єдиного джерела влади»? Що означає узурпація влади? Які її форми? Який захист прямої дії від узурпації влади? На ці та інші питання мають бути відповіді на першому етапі циклу.

На другому етапі здійснюється аналіз стану реалізації прямих норм Конституції. Такий аналіз потрібен не для того, щоб змінювати статті Конституції (хоча й це має бути, якщо є потреба), а для того, щоб постійно вдосконалювати процеси реалізації її основного змісту на практиці. Аналіз має бути присвячено кількісній і якісній характеристиці практики функціонування «єдиного джерела влади» та спроб «узурпації влади» суб'єктами.

На третьому етапі циклу здійснюється конкретизація цілей реалізації Конституції в контексті змісту її основних норм прямої дії. Такі цілі мають формувати основні вектори роботи всіх державних структур, які забезпечують на законодавчому рівні формування правових засад функціонування держави. Кожен закон має конкретизувати положення, як він забезпечує реалізацію 5 статті Конституції. Без цього розроблення законодавства буде спрямовуватися в потрібному для держави (а не суспільству) напрямку.

На четвертому етапі циклу здійснюється прогнозування отримання бажаних і можливих результатів реалізації народом його права бути єдиним джерелом влади та носієм суверенітету. Бажані результати можуть бути позитивними, а можливі - позитивними та негативними. Розроблення цього розділу циклу має прогнозувати отримання можливих негативних результатів, які можуть бути отримані за наявних умов, що надасть можливість на превентивних засадах розробляти заходи нейтралізації негативних чинників, що їх зумовлюють.

На п’ятому етапі здійснюється інвентаризація наявних і необхідних ресурсів (конституційних, фінансових, організаційних, виробничих, інформаційних, соціальних, техніко-технологічних, методологічних, методичних тощо) для досягнення поставленої мети — реалізації статті 5 Конституції. Слід зазначити в цьому контексті, що одним із найважливіших ресурсів є законослухняність громадян, державних осіб, державних органів і т. ін., а тому об'єктивний аналіз стану цього ресурсу є одним із найважливіших пунктів реалізації статті 5 Конституції України.

В епоху високих темпів розвитку інформаційної індустрії слід здійснити аналіз цього виду ресурсів у контексті їх можливості реалізувати права громадян і народу бути єдиним джерелом влади (у теорії). Слід детально проаналізувати методологічне, організаційне, техніко-технологічне забезпечення інформаційної сфери, установивши реальний стан і визначивши ресурси, потрібні для реалізації поставленої мети.

На шостому етапі циклу здійснюється розмежування повноважень і відповідальності суб'єктів конституційного процесу. Основною проблемою розроблення цього етапу циклу є здійснення оптимізації дій суб'єктів конституційного процесу зі своїми специфічними інтересами: професіоналів (юристів, філософів, соціологів і т. ін.), широких мас населення, громадських організацій, державних діячів, політиків, державних органів тощо. Наприклад, як оптимізувати, з одного боку, положення «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу», а з другого боку — положення про те, що визначення повноважень усіх органів місцевого самоврядування в Україні є виключним повноваженням Української держави на рівні її Конституції та законів?

На сьомому етапі циклу формуються рушійні сили конституційного процесу відповідно до інтересів суб'єктів, установлених на шостому етапі, формулюються об'єктивні й суб'єктивні суперечності. Основою рушійних сил уважають економічні суперечності суб'єктів господарювання. Рух суперечностей здійснюється за такими етапами: тотожність, відмінність, суперечність, конфлікт і ступінь розв’язання суперечності, перехід у вищу форму свого руху. Суперечності перетворюються в антагонізми суспільного розвитку, що втілюється в економічних кризах і соціальних революціях. Під час конфлікту суспільний розвиток призупиняється, здійснюється пошук нових параметрів співвідношення інтересів суб'єктів через кризи, антагонізми, революції. Під час революції народ уже ігнорує інтереси державної влади.

Основною властивістю відносин «народ — держава» в Україні на сучасному етапі є стихійність, багатопроблемність, пов’язана з масою внутрішніх і зовнішніх чинників. Український народ відновлює своє конституційне право єдиного джерела влади через революцію, стихійно. Проте держава і суспільство втрачають ресурси (головними з яких є людина і час), гальмується суспільний прогрес, громадяни потрапляють у зачароване коло: відновити своє конституційне право можна лише через революцію, однак, як засвідчила тривала історія революцій різного типу, вони не відновлюють прав народу. Після революції всі показники соціальноекономічного розвитку відкидаються на десятиліття назад. Народ ще більше втрачає владу. Характерною особливістю стихійного розвитку суперечностей є обов’язковий конфлікт — як етап, який свідчить, що суспільний розвиток в чинній парадигмі неможливий, тому потрібна якісна зміна у взаємодії протилежних сторін. Таким чином, природою соціальних революцій є наздоганяльне управління на основі стихійного розвитку суперечностей, ризиків, які діють поза свідомим макроекономічним управлінням держави й суспільства. конституційний законодавчий нормативний гарантія Узаємозалежність глобальних, геополітичних чинників суспільного розвитку зумовлює потребу формування нової методологічної бази управління. Прогнозований суспільний розвиток на глобальному рівні зумовлює потребу зняття соціальних, економічних, геополітичних та інших ризиків на превентивних засадах. При цьому не можна ігнорувати, скасувати жодного елементу протилежностей без негативних наслідків для суспільного розвитку. Суперечності стають прогнозованою, керованою позитивною рушійною силою суспільного розвитку тоді, коли вони ідентифікуються; ризики, зумовлені суперечностями, конкретизуються; розробляються механізми зняття, управління та контролю за ризиками.

На восьмому етапі циклу здійснюється розроблення стратегії й тактики реалізації 5 статті Конституції. Одним із найбільш актуальних завдань реалізації цієї статті є, з одного боку, захист Конституції від редагувань того чи іншого державного діяча «під себе», з другого — забезпечення її змін, але без змін її основних норм щодо основного джерела влади, якщо в цьому є потреба.

У 5 статті зазначено, що «…народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». У цьому контексті для здійснення влади через органи місцевого самоврядування слід розмежувати повноваження та відповідальність між конституційними суб'єктами:

• • розмежування повноважень і відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування; установити, який суб'єкт може виконувати функції і за яких умов; відповідальність суб'єктів має розглядатися у двох контекстах: а) відповідальність — виконання взятих на себе чи наданих обов’язків, повноважень; б) застосування санкцій до всіх суб'єктів — місцевих чи інших — за невиконання повноважень, обов’язків. Повноваження, відповідальність і санкції мають бути конкретизовані й унормовані разом;
• • забезпечення місцевого самоврядування ресурсами — фінансовими, матеріальними, законодавчо-нормативними, методологічними і методичними, організаційними, соціальними, інформаційними тощо, спрямованими на самозабезпечення й саморозвиток. Основна проблема — утворення мотиваційного механізму, який має усунути споживацьку модель функціонування місцевого самоврядування. Дотації з централізованого бюджету — основна причина апатії територіальних громад до соціальноекономічних, виробничих, екологічних питань самовідтворення. Забезпечення фінансовими ресурсами потребує формування стратегії й тактики формування місцевих бюджетів; формування системи місцевих податків, зборів; розроблення прозорих механізмів розподілу фінансів у корупційних умовах; розроблення плану формування місцевого господарського механізму, виробництва, зайнятості, медичного обслуговування, освіти, комунального забезпечення і т. ін.

Розроблення цього етапу циклу має здійснюватися на основі мережевого методу, в основі якого лежить замкнутий, завершений цикл, тобто стратегічні напрямки розвитку місцевого самоврядування мають реалізовуватися в конкретних тактичних діях. Сучасний стратегічний розвиток планується на основі лінійного методу, основою якого є нанизування безкінечної кількості однотипних завдань лінійного типу без глибокого, цілісного аналізу ухвалених рішень у минулому на основі причинно-наслідкових зв’язків. У результаті реформування місцевого самоврядування перетворюється у «замкнене коло», коли один закон, постанова чи програма замінюються іншою, але одного типу: «збільшити», «залучити», «знизити рівень корупції», «негайно», «важливо» і т. ін.

Загалом сьогодні питання, що належать до компетенції місцевого самоврядування, регулюються близько 700 законами та понад 3 тисячами нормативно-правовими актами. Частина з них містить норми, що породжують колізії як усередині цих правових актів, так і між самими актами [5, с. 10]. Слід поставити риторичні запитання: «Скільки ще і яких законів потрібно ухвалити для того, щоб реформа місцевого самоврядування досягла поставленої мети, щоб місцеве самоврядування відчуло себе господарем, «джерелом влади»? Який професіонал може просто прочитати ці закони і нормативно-правові акти? Для цього потрібно залучити не один десяток високопрофесійних спеціалістів різного профілю. Тому ми підтримуємо продуктивну пропозицію вчених щодо зведення всіх законів в один документ — муніципальний кодекс [5, с. 10].

Дев’ятий етап циклу призначений для розроблення гарантій реалізації стратегії й тактики конституційного процесу. Гарантія — це єдиний спосіб забезпечення виконання контрактів, договорів, програм. Це безумовне забезпечення виконання взятих або наданих повноважень суб'єктами. Гарантія є основною системоутворювальною категорією соціально-економічної діяльності. Без гарантій програми, плани, договори перетворюються на папірці без мети і зобов’язань партнерів, а концепції, закони, програми — на процес, який не завершуються позитивними результатами й існує за формулою «процес заради процесу».

Насамперед мають бути конституційні гарантії від постійних змін Конституції. Ці гарантії мають бути сформульовані в Основному Законі безпосередньо. Як зазначалося вище, потрібно виконати дві умови:

• 1) забезпечити стабільність Конституції як гарантії від узурпації влади;
• 2) забезпечити зміни, які випливають з об'єктивної потреби (неможливість передбачення подій, явищ тощо). Для реалізації цих вимог до Конституції потрібно ввести такі додаткові зміни. По-перше, має бути конкретизовано положення статті 5: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ… Ніхто не може узурпувати державну владу». Слід гарантувати нормами прямої дії ці взаємопов'язані положення в такій формулі: Верховна Рада може ухвалювати зміни до Конституції, але після цього всім складом іде у відставку. Причому надалі депутати цієї Верховної Ради брати участь в її нових складах не мають права. У такому разі до Конституції будуть включатися тільки ті зміни, які справді необхідні і не узурпують владу державою.

Однак узурпація влади можлива також і з боку народу або його окремої групи. У цьому разі в Конституції має бути стаття, яка убезпечує від цього: потрібно конкретизувати перелік форм і методів узурпації влади різними суб'єктами. У разі ухвалення половинчастого рішення (без конкретизації окремих форм і методів узурпації влади і прямих санкцій за таку узурпацію) можна знову потрапити в «зачароване коло».

Законодавчо-нормативні гарантії — це положення, норми, міра, які формулюються уповноваженими інститутами, забезпечують адекватність, відповідність між змістом і формою процесів, між суб'єктами, партнерами відносин. Вони розробляються відповідно до положень Конституції України, у яких відбито діалектику взаємовідносин «держава — місцеве самоврядування». Вектор місцевого самоврядування включає константи, що лежать в основі взаємовідносин суб'єктів і на основі яких формуються механізми (дорожня карта) його реалізації: органи місцевого самоврядування не включені до системи органів державної влади (ст.ст. 5, 19, 38, 47, 55, 56, 71); місцеве самоврядування в Україні визнається, а не надається державою (ст. 7); місцеве самоврядування гарантується державою (стаття 7); основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування є територіальні громади (частина перша статті 140); служба в органах місцевого самоврядування розглядається як самостійний різновид публічної служби (стаття 38); місцеве самоврядування визначається як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (стаття 140).

Державницький вектор включає такі пункти: носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Україні є народ (стаття 5); народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (стаття 5); від імені Українського народу право власності (на землю та інші природні ресурси) здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування (стаття 13); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень і в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

Аналіз практики формування місцевого самоврядування, законодавчонормативного забезпечення засвідчує, що в ньому домінує державницький вектор. Держава намагається контролювати все, що пов’язано з діяльністю територіальної громади. Державницький вектор домінує через краще інституціональне забезпечення структур, що представляють державу, та краще кадрове забезпечення. Гарантії розвитку місцевого самоврядування забезпечуються не самими громадами, а державою. У результаті законодавчо-нормативне домінування держави над місцевим самоврядуванням (наприклад, формування принципів (дотаційний) і джерел фінансування (із державного бюджету) гальмує його розвиток, що є основною причиною невисокої ефективності його функціонування. Це водночас є причиною постійного реформування місцевого самоврядування, основа якого концентрована у сфері розмежування повноважень органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Завершення законодавчо-нормативного забезпечення має відбутися на основі кодифікації законодавства в єдиному документіМуніципальному кодексі.

Десятий етап завершує методологічний цикл, у якому розглядається реалізація народом права бути єдиним джерелом влади і носієм суверенітету через оцінювання ефективності цього процесу на попередніх дев’яти етапах. На сучасному етапі процес оцінювання суспільних явищ, об'єктів, дій, статусів повноважень, відповідальності суб'єктів тощо здійснюється методологічно неупорядковано, організаційно невизначено, у цілому непереконливо, суб'єктивно. Складність об'єктів оцінювання, велика швидкість і масштаби їх змін, постійні динамічні трансформації суспільних процесів тощо зумовлюють потребу формування методологічно упорядкованої, організаційно визначеної, суспільно переконливої системи оцінювання. Усі ці властивості характеризують систему оцінювання ефективності конституційного процесу в цілому й ефективності реалізації статті 5 Конституції, зокрема: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ… Ніхто не може узурпувати державну владу».

Провідною ланкою системи оцінювання ефективності конституційного процесу є цілісність оцінювання, що забезпечується такими складовими:

• • вибір критеріїв оцінювання;
• • розроблення показників оцінювання;
• • установлення міри оцінювання.

У науковій літературі й на практиці в системі оцінювання не розподіляють критерії, показники й міру оцінювання. Між критеріями й показниками ставлять знак рівності, однак вони відбивають різні параметри одного об'єкта оцінювання. Критерій означає відповідну якість об'єкта, явища, процесу і т. ін. Показники характеризують їх кількісні параметри. Кожен показник має свою міру. Оцінювання ефективності конституційного процесу в нашому вимірі має здійснюватися на основі комплексу критеріїв — соціального, фінансового, економічного, правового, територіального, технічного, технологічного, інформаційного, екологічного, політичного, духовного, морального та ін. Провідний критерій, що має бути вінцем статті 5 Конституції, оскільки в ньому буде визначатися кінцева ефективність конституційного процесу, — як він впливає на умови життя громадян. Рівень життя за міжнародними стандартами оцінюється на основі розрахунку індексу людського розвитку (ІЛР). Коли в країні існують безробітні (понад 7%), коли понад 7% громадян держави перебуває за межею бідності, то буде нечесно сказати, що «Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю» (стаття 3 Конституції), а отже, ефективність реалізації статті 5 Конституції є досить низькою.

Висновки

Аналіз теорії й практики реалізації норми Конституції України (стаття 5) дає підстави для таких висновків.

• 1. Положення статті 5 Конституції України «. .Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу» перебуває в зоні постійної уваги вчених, політиків, практиків, державних діячів та ін.
• 2. Аналіз теорії та практики реалізації статті 5 Конституції України засвідчив, що на сучасному етапі державного будівництва відсутні методологічні й конституційні інструменти гарантування її реалізації.
• 3. Методологічним інструментом має бути замкнутий, завершений цілісний цикл, зміст якого характеризується такими етапами: методологічним; аналітичним; формування мети; прогнозування бажаних і можливих результатів; етапом, який визначає наявність чинних і потрібних конституційних ресурсів; формування повноважень, відповідальності суб'єктів конституційного процесу; формування рушійних сил конституційного процесу; розроблення стратегії й тактики конституційного процесу; формування гарантій реалізації стратегії й тактики; оцінювання ефективності формування та розвитку конституційного процесу.
• 4. Конституційними інструментами мають стати нові норми Конституції, зміст яких характеризується такими параметрами: Верховна Рада може ухвалювати зміни до Конституції, але після цього всім складом іде у відставку, і надалі депутати цієї Верховної Ради брати участь в її нових складах уже не мають права.

Перспективи подальших розвідок. Подальші дослідження має бути спрямовано на наповнення конституційного процесу реалізації права народу, як єдиного джерела влади, методологічними та конституційними інструментами.

Список використаних джерел

• 1. Чуб О. О. Конституційне право громадян України на участь в управлінні державними справами: монографія / О. О. Чуб. — Х.: Одіссей, 2005. — 232 с.
• 2. Місцеве самоврядування в Україні: євроінтеграційний шлях: колект. моногр. / за заг. ред. Р. М. Плюща. — К.: Рідна мова, 2016. — 808 с.
• 3. Місцеве самоврядування в Україні: сучасний стан та основні напрями модернізації: наук. доп. / [ редкол.: Ю. В. Ковбасюк, К. О. Ващенко, В. В. Толкованов та ін.]; за заг. ред. д-ра наук з держ. упр., проф. Ю. В. Ковбасюка. — К.: НАДУ, 2014. — 128 с.