Адміністративно-правове регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в Україні

У статті здійснюється спроба дослідити зміст адміністративно-правового регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в Україні. Визначаються правові та організаційні основи адміністративно-правового регулювання масової інформації регіональної і місцевої сфери розповсюдження у контексті реформи місцевого самоврядування в Україні. Проаналізовано сучасний стан та особливості адміністративно-правового регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в Україні, надаються пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства, що регулює правовідносини в цій сфері. місцевий самоврядування адміністративний інформація Ключові слова: інформація, масова інформація, адміністративно-правове регулювання, засоби масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження, держава, місцеве самоврядування.

В статье предпринимается попытка исследовать содержание административно-правового регулирования массовой информации региональной и местной сферы распространения в Украине. Определяются правовые и организационные основы административно-правового регулирования массовой информации региональной и местной сферы распространения в контексте реформы местного самоуправления в Украине. Проанализировано современное состояние и особенности административно-правового регулирования массовой информации региональной и местной сферы распространения в Украине, предоставляются предложения относительно усовершенствования отечественного законодательства, регулирующего правоотношения в этой сфере.

Ключевые слова: информация, массовая информация, административно-правовое регулирование, средства массовой информации региональной и местной сферы распространения, государство, местное самоуправление.

Primakov K.Y. ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF MEDIA SPHERE OF REGIONAL AND LOCAL DISTRIBUTION IN UKRAINE.

This article is an attempt to examine the contents of the administrative and legal regulation of media sphere of regional and local distribution in Ukraine. Identify the legal and organizational basis of administrative and legal regulation of media sphere of regional and local distribution in the context of local government reform in Ukraine. The current state and characteristics of administrative and legal regulation of media sphere of regional and local distribution in Ukraine, provided suggestions for improving national legislation governing relations in this sphere.

Key words: information, mass information, administrative and legal regulation of media sphere of regional and local distribution, state, local governments.

Постановка проблеми. В умовах становлення в Україні інформаційного суспільства, розвитку правовідносин в електронній мережі Інтернет підвищується актуальність вибору стратегічних і тактичних рішень соціально-політичного, економічного, правового, ідеологічного характеру, що забезпечують незворотність процесу будівництва демократичного, вільного і справедливогосуспільства, реформування та модернізацію державно-правової системи. Сфера масової інформації та її регулювання адміністративними засобами постають вагомими факторами на шляху такої модернізації. Під час здійснення організаційної характеристики адміністративно-правового регулювання у сфері масової інформації виявляється цікавим та важливим визначення адміністративно-територіальної моделі регулювання інформаційних правовідносин. Особливої ваги подібні дослідження набувають на тлі реформи децентралізації, яка активно впроваджується на місцевому рівні. Запропонована модель децентралізації влади істотно змінює принципи функціонування місцевого самоврядування в нашій державі. Вона впливає і на організацію та функціонування засобів масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в Україні, що змушує юридичну науку звернути увагу на ці питання.

Ступінь розробленості проблеми. Інформаційна проблематика, зокрема сфера масової інформації, досліджується у працях багатьох вітчизняних та зарубіжних учених, таких як Г. В. Атаманчук, В.В. Балитніков, І.Л. Бачило, В.В. Бєлєвцева, В. М. Брижко, В. В. Галунько, О. Л. Копиленко, О.Г. Комісаров, О. О. Кукшинова, В. Д. Малков, О. О. Малиновський, В. Ф. Опришко, Н.С. Полєвой, Г. Х. Попов, М. Ф. Савюк, Д. Н. Узнадзе, А. Д. Урсул, О. В. Харенко, В. Г. Шахназарова, М. Я. Швець, В.В. Цвєтков, В. С. Цимбалюк та інші. Водночас слід визнати, що у вітчизняній правовій науці існує суттєва прогалина щодо усвідомлення та аналізу закономірностей розвитку інститутів масової інформації на місцевому рівні, правових та організаційних аспектів регулювання інформаційних правовідносин у межах адміністративно-територіальних утворень. Однією із небагатьох робіт на цю тему є дисертація Н.М. Ільченко, в якій авторка здійснює спробу вдосконалити процес реалізації державної політики у сфері ЗМІ на регіональному рівні шляхом запровадження певних методів [1, с. 7]. Разом із тим залишаються невирішеними багато питань щодо становлення регіональної та місцевої сфери виготовлення та розповсюдження масової інформації, визначення сучасних правових форм та адміністративних механізмів її регулювання. Такий стан речей підкреслює актуальність і важливість для вітчизняної юридичної науки дослідження змісту адміністративно-правового регулювання масової інформації на регіональному та місцевому рівні в Україні.

Метою статті є дослідження змісту адміністративно-правового регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в Україні. Для реалізації цієї мети необхідно а) визначити основи адміністративно-правового регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в контексті реформи місцевого самоврядування в Україні; б) проаналізувати сучасний стан та особливості адміністративно-правового регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в Україні, надати пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства, що регулює правовідносини у цій сфері.

Виклад основного матеріалу. Сфера масової інформації, правовідносини, що виникають із приводу її виготовлення та розповсюдження, регулюються переважно нормами адміністративного права із застосуванням сучасних адміністративних засобів, властивих демократичній державі. Адміністративно-правове регулювання у сфері масової інформації в Україні можна визначати як діяльність органів державної влади, яка спрямована на впорядкування, охорону та розвиток суспільних відносин, що виникають у сфері масової інформації, за допомогою адміністративно-правових засобів [2, с. 147]. Такий алгоритм дії відбувається не тільки на загальнореспубліканському, а і на регіональному та місцевому рівні з поправкою на особливості життєдіяльності конкретної адміністративно-територіальної одиниці, із залученням органів місцевого самоврядування, територіальних громад, які зацікавлені у висвітленні результатів своєї діяльності.

Якщо система місцевого самоврядування певної держави, крім інших чинників, залежить і від форми територіального устрою, то, відповідно, державне регулювання суспільних відносин у сфері масової інформації також потрапляє у певну залежність від особливостей територіального устрою. Пересвідчитися у цьому можна, проаналізувавши особливості регулювання процесів поширення масової інформації (телерадіомовлення) у двох європейських країнах — Франції (унітарна республіка) та Німеччині (федеративна республіка).

У Франції право на телерадіомовлення надається самостійним державним (адміністративним) органом — Вищою Радою з аудіовізуальних засобів, утвореною відповідно до Закону Французької Республіки «Про вільне мовлення». Вища Рада з аудіовізуальних засобів (ВРАЗ) має самостійний статус державного органу і не залежить від Адміністрації (Президента) і Уряду Франції. Основні функції ВРАЗ — здійснення контролю за дотриманням рівних прав; гарантування забезпечення незалежності державних телерадіокомпаній; стеження за дотриманням принципу свободи конкуренції; стеження за якістю і різноманітністю програм; видача дозволів та контроль за використанням частот для телерадіомовлення (у тому числі супутникового), виділених йому урядом (спеціальним урядовим органом) для надання громадським і приватним національним користувачам (надає право на використання частот для телерадіомовлення — ліцензії) тощо.

У Німеччині здійснення державних повноважень і виконання державних завдань з організації і контролю за діяльністю в галузі телерадіомовлення (мовлення) є прерогативою земель. У винятковій компетенції федерації залишено тільки регулювання діяльності служби пошти і телекомунікацій (ст. 73, п. 7 Основного Закону ФРН від 23 травня 1949 р.). Відповідно ж до ст. 30 Основного Закону регулювання відносин, що не закріплені у винятковій компетенції федерації, передається до компетенції земель (суб'єктів федерації). Державними органами, які регулюють діяльність із телерадіомовлення, є земельні Комісії зі ЗМІ. Наприклад, основними функціями Комісії Берліна і Бранденбурга є стимулювання створення систем забезпечення послугами радіо і телебачення, створення конкуруючих умов у рамках системи приватного і суспільно-правового мовлення; захист інтересів землі і мовників, які мають дозволи на мовлення, зокрема у плануванні частот відповідальним центральним органом Німецької федеральної пошти; планування і відкриття мовних каналів; стимулювання розвитку технічної інфраструктури тощо.

Таким чином, в унітарних державах спостерігається схильність до концентрації повноважень щодо регулювання правовідносин у сфері масової інформації в одному органі державної влади, тоді як у країнах із федеративним устроєм правовідносини такого типу регулюються переважно органами на місцях. В Україні як унітарній державі організацію діяльності органів державної влади щодо адміністративно-правового регулювання у сфері масової інформації можна визначити як централізовану, однак запропонована реформа з децентралізації влади, що передбачає передачу на рівень органів місцевого самоврядування значного об'єму компетенцій, змушує шукати іншу формулу регулювання правовідносин у цій сфері. У найближчій перспективі організація адміністративно-правового регулювання у сфері масової інформації в Україні об'єктивно має децентралізуватися. Із цим, наприклад, пов’язана розробка та винесення на обговорення у Верховну Раду України законопроекту «Про засади діяльності мовлення територіальних громад в Україні». Але при цьому, на нашу думку, необхідно зберегти за державою імперативне право розробки та впровадження загальнонаціональної інформаційної політики та контролю за циркуляцією масової інформації в межах усіх адміністративно-територіальних одиниць республіки, а для цього необхідна збалансована модель розподілу повноважень, а також централізована система органів виконавчої влади, яка, безумовно, потребує модернізації, зважаючи на виклики сучасності.

Основною ідеєю децентралізації адміністративно-правового регулювання у сфері масової інформації в Україні має стати мобільність регулювання цієї сфери в межах конкретної адміністративно-територіальної одиниці з огляду на її географічні, історичні, соціокультурні особливості під час створення регіональних і місцевих ЗМІ та висвітлення відповідної інформації для мешканців територіальної громади. Сучасне інформаційне забезпечення є одним із найважливіших напрямів діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Коли мешканці конкретної територіально-адміністративної одиниці (села, селища або міста) знають про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, розуміють їх завдання і методи, тоді вони адекватно реагують на запропоновані з їх боку ініціативи, а згодом — і на прийняті нормативно-правові акти, спрямовані на розвиток територіальних громад. І навпаки, недостача інформації, так званий інформаційний вакуум, породжує чутки, домисли і, як наслідок, призводить до недовіри до влади, нерозуміння її дій. З іншого боку, відсутність інформаційної відкритості в діяльності місцевої влади, зокрема органів місцевого самоврядування, є не тільки причиною спотворення офіційної інформації, але і перешкодою для успішної реалізації реформи місцевого самоврядування в Україні.

Питання інформування діяльності місцевої влади регулюються Законом України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації». Крім цього, правовою основою адміністративно-правового регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження є Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про посилення захисту майна редакцій засобів масової інформації, видавництв, книгарень, підприємств книгорозповсюдження, творчих спілок», а також нормативні акти, що видаються місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

В Україні процес правового регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження характеризується наявністю двох тенденцій — обмеження впливу влади на діяльність зМі та збільшення частки електронних мас-медіа місцевого значення. З цим, наприклад, пов’язане прийняття Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації» та внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3, п. 8 ст. 26; п. 7 ст. 43].

Одним із суттєвих недоліків адміністративно-правового регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в Україні є відсутність консенсусного визначення назви та поняття «місцеві засоби масової інформації». Так, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» мова йде лише про аудіовізуальні (електронні) засоби масової інформації, у ст. 1 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» — про засіб масової інформації органу місцевого самоврядування, а у ст. 1 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» — про комунальний засіб масової інформації. Найвдаліша інтерпретація місцевих ЗМІ міститься у Законі України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації», де вони мають назву «засоби масової інформації місцевої сфери розповсюдження». Але для коректнішого їх визначення варто вказувати і на регіональну сферу розповсюдження, яка згадується у Законі України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» [4, ст. 21].

Що стосується понятійних характеристик досліджуваного явища, то вони також неоднорідні. У Законі України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» засіб масової інформації органу місцевого самоврядування трактується як засіб масової інформації, засновником (співзасновником) якого є орган місцевого самоврядування і який повністю або частково утримується за рахунок місцевих бюджетів [4]. Розширене трактування міститься у Законі України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», де комунальний засіб масової інформації - це аудіовізуальний електронний засіб масової інформації, створений органом місцевого самоврядування або органом місцевого самоврядування спільно з місцевою державною адміністрацією як засновником (співзасновником) на базі чи за участі комунальної власності та відповідного фінансування з місцевого бюджету, статутом (програмною концепцією) редакції (юридичної особи) якого передбачається, зокрема, інформування громадян про діяльність цього органу та вищих органів державної влади [5, ст. 1]. Але, незважаючи на те, що Закон України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації» передбачає вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування зі складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції, цим же законом установлено державні гарантії щодо підтримки реформованих друкованих ЗМІ місцевої сфери розповсюдження, у зв’язку із чим на них продовжують розповсюджуватися положення Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів». Указані позиції зумовлюють необхідність приведення предметних законів та інших нормативно-правових актів у більш коректну відповідність із положеннями Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації». Для цього варто уніфікувати поняття місцевих ЗМІ для усіх нормативно-правових актів, які регулюють їхню діяльність, скориставшись таким формулюванням, як засоби масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження. Окрім цього пропонуємо визначати засобом масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження періодичне друковане або електронне видання, що має назву як засіб індивідуалізації, цільове призначення і тематичну спрямованість, а також передбачену законом форму періодичного поширення масової інформації регіонального та місцевого значення.

Належність того чи іншого ЗМІ до державних, муніципальних або громадських (приватних) засобів масової інформації повинна визначатися відносинами власності. Це питання регулює нещодавно прийнятий Закон України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації», головною ідеєю якого є обмеження втручання у будь-якій формі органів державної влади та місцевого самоврядування у діяльність ЗМІ, створення умов для незалежного їх функціонування [6]. Принциповим положенням цього закону є вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування зі складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції. Це означає, що органи державної влади, інші державні органи та безпосередньо органи місцевого самоврядування не можуть бути засновниками (співзасновниками) друкованих засобів масової інформації. Питання висвітлення діяльності органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування визначається винятково на договірній основі шляхом укладення відповідних угод. Але і в цьому разі варто передбачити обмеження державної підтримки (фінансування) регіональних та місцевих ЗМІ з боку місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що буде позначатися на високому рівні об'єктивності висвітлення їхньої діяльності.

Варто зазначити, що практика відділення місцевих ЗМІ від влади давно укорінилася у західноєвропейських країнах зі сталою демократією. Поширюється вона і в країнах Східної Європи. Наприклад, свого часу в Чехії були прийняті принципові законодавчі рішення, які унеможливлювали залежність муніципальних ЗМІ від місцевої влади. Завдяки таким законодавчим змінам політична опозиція дістала право на ознайомлення зі своїми поглядами читачів так званих «магістратних» газет, яких у чеських містах та містечках видаються сотні; змінено стан, за яким видання було рупором виключно міського голови або старости; забезпечено всім членам управи можливість висловлювати свої думки з того чи того приводу [7]. Реформовані друковані засоби масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в Україні потребують державної підтримки, але не декларативної, а з чіткою, прозорою схемою реалізації таких форм, що варто закріпити у спеціальному законі.

Висновки

Таким чином, адміністративно-правове регулювання у сфері масової інформації в Україні відбувається не тільки на загальнореспубліканському, а і на регіональному та місцевому рівні. Основною ідеєю децентралізації адміністративно-правового регулювання у сфері масової інформації в Україні має стати мобільність регулювання цієї сфери в межах конкретної адміністративно-територіальної одиниці з урахуванням її географічних, історичних, соціокультурних особливостей під час створення регіональних та місцевих ЗМІ та висвітлення відповідної інформації для мешканців територіальної громади. При цьому необхідно зберегти за державою імперативне право розробки та впровадження загальнонаціональної інформаційної політики та контролю за циркуляцією масової інформації в межах усіх адміністративно-територіальних одиниць республіки.

Для оптимізації процесу адміністративно-правового регулювання масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження в Україні необхідно для усіх нормативно-правових актів, які регулюють діяльність місцевих ЗМІ, визначити єдине поняття — «засоби масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження». Крім цього, цілком доцільно прийняти Закон «Про засоби масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження», де визначити їх статус, порядок діяльності та форми державної підтримки (що передбачено ст. 12 Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації») з їх практичною реалізацією.

Література

Ільченко Н.М. Механізми реалізації державної політики у сфері засобів масової інформації (регіональний рівень): автореф. дис… канд. наук з держ. управління: 25.00.02 / Н.М. Ільченко; Академія муніципального управління. — К., 2008. — 20 с.

Примаков К. Ю. Поняття та ознаки адміністративно-правового регулювання у сфері масової інформації в Україні / К. Ю. Примаков // Підприємництво, господарство і право. — 2016. — № 11. — С. 145−150.

Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. // ВВР України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації: Закон України від 23.09.1997 р. // ВВР України. — 1997. — № 49. — Ст. 299.

Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів: Закон України від 23.09.1997 р. // ВВР України. — 1997. — № 50. — Ст. 302.

Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації: Закон України від 24.12.2015 р. // ВВР України. — 2016. — № 3. — Ст. 34.

Чехи поборюють цензуру у муніципальних ЗМІ [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.dw.com/uk/ чехи-поборюють-цензуру-у-муніципальних-змі/а-17 018 403.