Уряд як суб'єкт конституційно-правової та політичної відповідальності

УРЯД ЯК СУБ'ЄКТ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ТА ПОЛІТИЧНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

О. Совгиря Перш ніж розпочати аналіз питання щодо конституційно-правової відповідальності Уряду та його членів, слід визначитися із розумінням змісту даного виду відповідальності. Аналіз цього питання ми вважаємо за необхідне здійснити у вигляді визначення основних положень, виходячи з яких ми розуміємо конституційно — правову відповідальність і будемо характеризувати цей вид відповідальності стосовно Уряду та його членів.

Одразу для уникнення термінологічної плутанини відзначимо, що ми підтримуємо позицію тих дослідників, які відзначають, що такі терміни, як: конституційно — правова відповідальність, державно-правова відповідальність та конституційна відповідальність є тотожними, але такі поняття, як: конституційна відповідальність та відповідальність за порушення норм конституційного права не є повністю тотожними. Так, у тій частині, під якою розуміється конституційна відповідальність за порушення конституційних норм взагалі, ці поняття збігаються. Однак, оскільки порушення норм конституційного права породжує не тільки власне конституційну, а й відповідальність, передбачену іншими галузями права, поняття відповідальності за порушення норм конституційного права є ширшим [13, c.45−48].

Відповідальність уряду безпосередньо стосується конституційно-правового статусу уряду, оскільки визначає характер взаємовідносин уряду з вищими органами державної влади, насамперед, главою держави та парламентом [5, c.36−37]. Для з’ясування сутності конституційно-правової відповідальності важливо визначитися зі співвідношенням даного поняття із категоріями підзвітності та підконтрольності.

Так, Лазарєв Б.М. із приводу даного співвідношення відзначає, що в юридичній літературі висловлене міркування, згідно із яким підзвітність і підконтрольність — це елементи відповідальності. Підзвітність (право вимагати звіту, заслуховувати або розглядати його) необхідно визнати вищою формою підконтрольності, але підконтрольність у цілому і підзвітність розглядаються щодо відповідальності як самостійні явища, а не як її елементи. Можливе одночасне існування і відповідальності, і підзвітності. Але вони можуть існувати й окремо [10, c.145].

На думку Мартинюка Р.C., наслідком підзвітності та підконтрольності уряду перед парламентом є його відповідальність перед представницьким органом [11, c.225]. Дахова І.І. вважає, що відповідальність проявляється не тільки у відставці уряду, але і у його поточному звітуванні перед парламентом [5, c.36−37]. Однак, з нашої точки зору, наведені позиції є дискусійними, оскільки у такому разі мета такого «завуальованого» встановлення відповідальності видається незрозумілою. Крім того, законодавець вживаючи поняття відповідальності по відношенню до стосунків між Урядом та главою держави (частина 2 статті 113 Конституції України), у цій же нормі відмовляється від цього поняття по відношенню до парламенту, вживаючи для характеристики відносин цих суб'єктів поняття «підзвітність» та «підконтрольність». З нашої точки зору, саме таке формулювання частини 2 статті 113 обумовлене політичними причинами та бажанням зробити акцент на ролі Президента у політичній системі держави та підкреслити її президентсько-парламентську форму правління.

Слід також звернути увагу на визначений у законодавстві вичерпний перелік звітів, які Верховна Рада України може вимагати від Кабінету Міністрів України. До них належать: звіт про виконання Державного бюджету України та звіти про хід виконання загальнодержавних програм.

Хоча на практиці спроби вимагати від Уряду подання звітів, не передбачених законодавством, мають місце (прикладом чого може слугувати проект постанови Верховної Ради України про заслуховування звіту Прем'єр-міністра України М. Я. Азарова щодо кадрових призначень Кабінету Міністрів України, здійснених у березні 2010 року (реєстр. № 6229 від 26.03.2010 р. [14]).

Також потрібно звернути увагу на те, що порядок підготовки та розгляду Верховною Радою питання про відповідальність Кабінету Міністрів України визначений статтями 231, 232 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 08.10.2010 р. При цьому, зазначені статті вміщені у главі 38, що має назву «Розгляд питань, пов’язаних з парламентським контролем за діяльністю Кабінету Міністрів України». Зважаючи на викладені аргументи щодо співвідношення понять «відповідальність» та «контроль», є некоректним вживання терміну «парламентський контроль» у назві цієї глави Регламенту.

Отже, підзвітність і підконтрольність є самостійними характеристиками відносин між суб'єктами, що можуть бути як пов’язані із відповідальністю, тобто призводити до її настання, так і вичерпувати свою дію застосуванням відповідних форм відносин у межах підзвітності та підконтрольності.

Позиції, що висловлюються у літературі стосовно сутності конституційно-правової відповідальності, досить різноманітні, однак, як правило, визнається наявність двох аспектів (видів) конституційно-правової відповідальності - позитивного та негативного (ретроспективного).

Відповідальність першого виду несуть всі суб'єкти конституційно-правових відносин, відповідальність другого виду пов’язана із застосуванням спеціальних заходів впливу, що випливають з неналежної поведінки суб'єктів конституційно-правових відносин. Прибічники першого вважають, що конституційно-правова відповідальність проявляється головним чином в її позитивній спрямованості - як відповідальне ставлення суб'єктів до своїх конституційних обов’язків, добросовісне і ефективне їх виконання. Позитивну спрямованість конституційно-правової відповідальності асоціюють із підзвітністю, юридичною компетентністю. Ми ж, підтримуючи точку зору Виноградова В. А. вважаємо, що спроби розгляду конституційно-правової відповідальності одночасно із двох позицій можуть призвести, зокрема, до не — застосування заходів державного впливу до винних у неправомірній поведінці під приводом несення ними позитивної відповідальності [3].

Таким чином, слід погодитися із тим, що, по-перше, позитивна відповідальність знаходиться у площині морально-етичних норм — адже при характеристиці цього виду відповідальності ми оперуємо неюридичними категоріями, які спрямовані на характеристику внутрішнього сприйняття особою об'єктивної реальності (відповідальне ставлення, сумлінність, обов’язковість тощо). До того ж відповідальність повинна виникати і виникає внаслідок усвідомленої дії чи бездіяльності суб'єкта. Наміри суб'єкта, не об'єктивовані у діянні, не можуть бути об'єктом правового регулювання. По-друге, відповідальність передбачає попереднє виникнення правовідносин. Вони, у свою чергу, мають виникати між певними суб'єктами. У цьому випадку, «правовідносини» виникають, так би мовити, між суб'єктом та його сумлінням. Другий суб'єкт вступає у правовідносини тільки з вчиненням протиправного діяння, яке є підставою виникнення ретроспективної відповідальності. Отже, позитивна відповідальність виникає за межами правовідносин, а тому не може розглядатися як окремий різновид юридичної відповідальності. По-третє, обов’язковою підставою юридичної відповідальності є юридичний факт. Юридичні факти бувають двох видів — події та дії. Тому не можна визнати певні нормативні акти, які зобов’язують керівників органів виконавчої влади до відповідальної поведінки, в їх статичному стані юридичним фактом, адже самі по собі вони не створюють, не змінюють або не припиняють правовідносин: для цього потрібне головне — волевиявлення, діяння суб'єкта. По — четверте, процес звільнення з посади керівника органу виконавчої влади за «політичними мотивами» (за недоліки в роботі тощо) має чітко виражений розподіл на стадію позитивної відповідальності, коли вступаючи на посаду, керівник мав би усвідомити виключність авторитету своєї посади та висувати підвищені вимоги до своєї працездатності, тобто бути відповідальним службовцем; та стадію ретроспективної відповідальності - застосування певної санкції (у цьому випадку звільнення з посади), адже реалізація санкції лежить в площині саме ретроспективної відповідальності [1, c.152].

Отже, саме в ретроспективному аспекті конституційно-правова відповідальність проявляється найбільш яскраво і саме ретроспективна відповідальність не викликає сумнівів як юридична відповідальність. Що ж стосується позитивного аспекту відповідальності, то він може і має досліджуватися як особливий вид неюридичної відповідальності.

Характеризуючи підстави конституційно-правової відповідальності, слід відмітити, що, на думку Виноградова В. А., слід виділяти три підстави цієї відповідальності: нормативну, фактичну та процесуальну. Зазначений автор відмічає, що для настання конституційно — правової відповідальності має значення наявність всіх трьох підстав. Важлива також послідовність: перш за все має бути конституційно-правова норма, що встановлює модель поведінки та санкцію за відхилення від неї. Потім може виникнути фактична підстава — діяння, що не відповідає конституційно-правовій нормі. За наявності норми та діяння, що їй не відповідає, уповноважена інстанція в порядку, встановленому конституційно-правовими нормами, може визначити захід конституційно-правової відповідальності за вказане діяння. Нормативна підстава конституційно-правової відповідальності - це сукупність конституційно-правових норм, що закріплюють: а) склади конституційних деліктів; б) конституційно-правові санкції та принципи їх застосування; в) коло суб'єктів, уповноважених застосовувати конституційно-правові санкції - інстанції відповідальності; г) процедуру застосування заходів конституційно — правової відповідальності, тобто її процесуальну форму. Фактичною підставою конституційно-правової відповідальності є конституційний делікт, тобто діяння (дія або бездіяльність) суб'єкта конституційно-правових відносин, що не відповідають належній поведінці, передбаченій нормами конституційного права і зумовлюють застосування встановлених заходів конституційно — правової відповідальності. Формулювання «невідповідність належній поведінці» охоплює будь-яке діяння, що відхиляється від конституційної моделі, порушує заборони, виходить за межі дозволеної поведінки, що закріплене нормами конституційного права, або, хоча і не передбачене конкретною нормою права, суперечить загальним принципам та нормам Конституції. Таким чином, конституційний делікт — це один із видів юридичних фактів (неправомірних дій). В якості процесуальної підстави конституційно-правової відповідальності Виноградов В. А. пропонує розуміти рішення компетентного суб'єкта (інстанції відповідальності) про застосування певної конституційно-правової санкції за конкретний конституційний делікт. Провідну роль в механізмі реалізації конституційно-правової відповідальності, на думку зазначеного дослідника, відіграє суб'єкт юрисдикції (інстанція). Якщо немає процесуальних підстав, то неможливо говорити про притягнення до конституційно — правової відповідальності; власне немає і самої відповідальності. Інстанцією, уповноваженою на притягнення до конституційно-правової відповідальності, може бути суд. Констатація настання конституційно-правової відповідальності таким суб'єктом юрисдикції уявляється найбільш доцільною. Особливо підходить для цієї ролі Конституційний Суд. Отже, при закріпленні конституційно-правової відповідальності має бути чітко визначена не тільки фактична підстава відповідальності, а і обов’язково — процесуальна [4].

Погоджуючись у цілому із наведеними базовими положеннями щодо розуміння підстав конституційно — правової відповідальності, визначеними Виноградовим В. А., вважаємо, однак, що окреме виділення процесуальної підстави є недоцільним, оскільки вона повністю охоплюється підставою нормативною.

Цікаво, що Конституційний Суд Російської Федерації сформулював низку принципів, якими повинен керуватися законодавець, при регулюванні конституційно — правової відповідальності. Серед них: принцип визначеності підстав відповідальності - чіткого встановлення всіх елементів складу конституційного делікту, щоб уникнути неоднозначного розуміння і, відповідно помилок, при застосуванні; заходи конституційно-правової відповідальності повинні відповідати вимогам справедливості та пропорційності; санкції мають співвідноситися із конституційно встановленими цілями та цінностями, а також з характером вчиненого конституційного делікту та з іншими факторами [3].

Потрібно відмітити, що спроби розробити універсальні підходи до визначення особливостей відповідальності органів виконавчої влади мають місце і у вітчизняному законодавстві. Так, за Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженою Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98 [8], відповідальність (крім політичної) органів виконавчої влади — це певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким певний орган (посадова особа) вправі застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових осіб), а відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України — це конституційно встановлений обов’язок Кабінету Міністрів скласти свої повноваження за умов, визначених Конституцією України.

З нашої точки зору, такий підхід до визначення видів відповідальності зазначених органів та Уряду, зокрема, є дуже спрощеним та не враховує всіх можливих видів правовідносин, в яких може мати місце правопорушення з боку як Уряду, так і окремих його членів, та застосування санкцій за його вчинення.

Окремі дослідники пропонують виділяти у межах конституційно-правової відповідальності її різновиди, пов’язані із специфікою статусу окремих суб'єктів. Так, вітчизняна дослідниця проблем конституційно-правової відповідальності Мельник О. В., виділяє такий різновид конституційно-правової відповідальності як конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади [12, c.5, 9]. Деякі автори (наприклад, Бєлкін А.А., Бурмистров А. С., Барциц И. Н.) виділяють такий вид конституційно-правової відповідальності як урядова відповідальність. Однак, як слушно відзначає Виноградов В. А., визначити такі особливості, які необхідні і достатні для виокремлення такого виду відповідальності як самостійного досить складно [3]. З нашої точки зору, зазначений аргумент є слушним і для аргументації проти виділення такого різновиду конституційно — правової відповідальності як конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади.

З’ясування сутності конституційно-правової відповідальності неможливе без визначення її співвідношення із відповідальністю політичною. Особливо актуальним є визначення такого співвідношення у зв’язку із тим, що Уряд виступає суб'єктом не лише конституційно — правових, а і політичних відносин. При цьому дослідження зазначеного питання має не тільки теоретичне, а і суто практичне значення, наприклад, з точки зору оскарження рішення про притягнення уряду до парламентської відповідальності в судових органах [2, c.212−215].

Історично політична відповідальність уряду перед парламентом була встановлена у Великобританії у процесі формування парламентарної монархії. У ході цього процесу ця відповідальність заступила відповідальність урядовців у порядку імпічменту. Укорінення в державну практику відповідальності уряду перед парламентом засвідчувало визнання за нею значущості важливого політичного інституту. За відповідних часів члени кабінету вже сприймались як політичні діячі, котрі відігравали суттєву роль у вирішенні державних справ [6, c.51−52].

Політичну відповідальність у літературі пропонується визначати як відповідальність політичного діяча за свою діяльність, а також за діяльність органу, до складу якого він входить, перед народом України, а також перед органом, що його призначив, у формі усунення з посади, оголошення резолюції недовіри, відставки [7, c.12]. Відповідно до Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, політична відповідальність — це відставка всього складу органу державної влади (колегіальна політична відповідальність) чи особи, яка обіймає державну політичну посаду (персональна політична відповідальність), внаслідок втрати політичної підтримки на підставі оцінки реалізації задекларованої політичної програми, засад державної політики [9].

конституційна правова відповідальність уряд У науці існують різні точки зору щодо співвідношення конституційної та політичної відповідальності. Їх аналіз дозволив здійснити наступні узагальнення.

Конституційно-правова відповідальність може наставати у разі застосування, у порядку визначеному законодавством, до уряду або його членів законодавчо визначених санкцій з боку парламенту або Президента через припинення їх (уряду або окремих членів) повноважень. При цьому підстави такої відповідальності можуть носити політичний характер.

Перелік таких підстав визначити неможливо і непотрібно, оскільки у даному випадку будь-які сумніви загальнодержавного представницького органу (парламенту) у здатності ефективного здійснення Урядом управління державними справами можуть бути підставою для припинення повноважень останнього. І така позиція є цілком логічною з точки зору того, що первинний орган влади (утворений безпосередньо народом) контролює діяльність органу вторинного (уряду), тобто утвореного первинними суб'єктами владних повноважень. Отже, за діяльність Уряду безпосередньо перед народом відповідальність несе не сам Уряд, а органи, що його сформували (парламент і президент).

Наприклад, у грудні 2010 р. в італійському парламенті обговорювалося питання щодо винесення вотуму недовіри прем'єр-міністрові країни Сильвіо Берлусконі через його надто скандальне особисте життя. У підсумку у нижній палаті вирішили залишити главу уряду [16, c.22].

Вважаємо, що найбільш вдало особливості конституційно-правової відповідальності Уряду відображені у Рішенні Конституційного Суду України від 07.05.2002 р. № 8-рп/2002 [15], згідно із яким даний вид відповідальності визначено як конституційно-політичну відповідальність, а до її заходів, згідно із зазначеним Рішенням, віднесено відставку Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів, прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України.

Крім того, при аналізі співвідношення політичної та конституційно-правової відповідальності слід виходити із того, що:

• 1) політична відповідальність до уряду та його окремих членів може застосовуватися за умов, коли норми права взагалі не порушуються;
• 2) підставою політичної відповідальності виступає не невиконання або неналежне виконання урядом своїх обов’язків, а спосіб їх виконання;
• 3) вона застосовується на основі політичного рішення, що залежить, наприклад, від розстановки політичних сил у парламенті або позиції Президента щодо здійснюваної Урядом політики;
• 4) основною формою політичної відповідальності слід вважати публічне висловлення негативної оцінки діяльності окремих урядовців чи Уряду в цілому;
• 5) політична відповідальність може обмежитися публічним осудом політика (органу), з боку зазначених суб'єктів і не мати будь-яких юридичних наслідків;
• 6) політичну відповідальність слід розглядати як одну із передумов настання конституційно-правової відповідальності.

Література

• 1. Армаш Н. О. Керівник органу виконавчої влади: адміністративно — правовий статус: [монографія] / Н. О. Армаш. — Запоріжжя: ГУ «ЗІДМУ», 2006. — С.152.2 Барабаш Ю. Г. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права: [монографія] / Ю. Г. Барабаш. — Х.: Право, 2008. — С.212−215.3 Виноградов В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности [Електронний ресурс]. — Режим доступу http://constitution. garant.ru/science-work/modern/3 942 121/
• 2. Виноградов В. А. Основание конституционно-правовой ответственности [Електронний ресурс]. — Режим доступу http://www.constitution. garant.ru/DOC_3 967 918. htm 5. Дахова І.І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно — правовий аспект: дис. кандидата юрид. наук: 12.00.02 /Дахова Ірина Іванівна. — Х., 2006. — С.36−37.6 Єрмолін В.П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики): дис. кандидата юрид. наук: 12.00.02/Єрмолін Володимир Павлович. — К., 2002. — С.51−52.7 Коліушко І. Про запровадження у сферу виконавчої влади посад державних політичних діячів / І. Коліушко, В. Тимощук // Право України. — 2000. — № 2. — С.12.8 Концепція адміністративної реформи в Україні, затверджена Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98 // Офіційний вісник України. — 1999. — № 21. — стор.32.
• 3. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні // Розвиток публічного права в Україні (доповідь за 2007;2008 роки) / [за заг. ред. Н. В. Александровой І.Б. Коліушка]. — К.: Конус-Ю, 2009. — С.383.
• 4. Лазарєв Б. М. Цит. за Дерець В. А. Органи виконавчої влади України та управлінські відносини: [монографія] / Вікторія Анатоліївна Дерець.
• 5. К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка» «, 2007. — С.145.11. Марти — нюк Р.С. Реалізація принципу поділу влади в сучасній Україні: політико — правовий аналіз / Мартинюк Р. С. — Острог: Вид-во Національного університету «Острозька академія», 2007. — С.225.12. Мельник О. В. Конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец.
• 6. 02 «Конституційне право» / О. В. Мельник. — К., 2000. — С.5, 9.
• 7. Наливайко Л. Проблеми визначення поняття, специфічних ознак та функцій конституційної відповідальності у сучасній конституційній теорії / Л. Наливайко // Право України. — 1999. — № 10. — С.45−48.14. Проект постанови Верховної Ради України про заслуховування звіту Прем'єр — міністра України М. Я. Азарова щодо кадрових призначень Кабінету Міністрів України, здійснених у березні 2010 року (реєстр. № 6229 від 26.03.2010 р.) [Електронний ресурс]. — Режим доступу http://gska2. rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4₁? id=&pf3511=37 635
• 8. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частин другої, третьої статті 124 Конституції України (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) від 07.05.2002 р. № 8-рп/2002 // Офіційний вісник України. — 2002. — № 20. — ст.101.16. Стадільна Я. Італійці відповіли погромами парламентаріям і Берлусконі / Стадільна Я. // Голос України. — 16.12.2010. — № 238. — С.22.