Финансовые основи місцевого самоврядування законопроекту комісії Козака

Фінансові основи місцевого самоврядування згідно із законопроектом комісії Козака.

Проект новим законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації «багато лаяли, причому який завжди по справі. Проте найважливіший питання фінансових засадах місцевого самоврядування в дискусії майже порушувалося, тому можна буде приділити йому спеціальне внимание.

Можна виділити 4 головних принципи, у яких базується фінансове стан місцевого самоврядування, з проекту новим законом вже чинного фінансового законодавства (Бюджетного кодексу, Податкового кодексу й др.).

Перший принцип: збереження кожним рівнем податкової системи свого переліку податків. Наприклад, до федеральним податках віднесено ПДВ (податку додану вартість), акцизи, єдиний соціальний податок, податку з прибутку і ін., до регіональних — транспортний податок, податку ігорний бізнес, і ін., до місцевим — податку запозичення ро-сійських та дарування, податку рекламу та інших. Передбачається, кожен рівень публічної влади фінансує віднесені для її ведення витрати з допомогою «своїх «податків. Але, враховуючи, що в країні дохідна база різних територій різниться кілька десятків і в сотні разів, цю систему в чистому вигляді окремо не змогла б бути: якісь муніципальні освіти були б без жодного коштів, інші отримували б невиправдано великі доходи з допомогою промислових об'єктів, побудованих ще при Радянському Союзі кошти країни. Тому вибудовується система дотацій і субвенций.

Другий принцип: все самі «дохідні «податки стають федеральними, щось перепадає регіональній владі, і вже зовсім символічні податкові джерела віддаються місцевого самоврядування. До того ж зібрані на територіях кошти повертаються туди як дотацій і субвенцій. Отже, ситуація, коли з 89 суб'єктів федерації 80 є дотаційними, та якщо з більш як 12 тисяч муніципальних утворень лише 400 є донорами, абсолютно штучна. Щоб уже зовсім відверто не «ганяти гроші туди-сюди », вводяться прямі відрахування з федеральних податків у регіональні і місцевих бюджетів. Але коли його кажуть, що, скажімо, половина ПДВ іде у федеральний бюджет, а половина — до регіональних, не слід забувати, і ПДВ залишається федеральним податком (!), доходами від якого федеральний центр ділиться коїться з іншими рівнями бюджетної системы.

Недоліки закріплення кожним рівнем бюджетною системою свого переліку податків полягають у наступному. По-перше, формується економічно невиправдано багато податків, стягнутих країни. Кожен рівня бюджетною системою мали бути зацікавленими хоча б символічні, але «свої «податки. Та й 4−5 економічно виправданих податків, з огляду на необхідність вибудовування системи дотацій і субвенцій, втричі діляться ніяк не. По-друге, інвесторам важко визначити порівняльні переваги податкового режиму на різних суб'єктів федерації і муніципальних утвореннях. Регіональні влади стягують одні податки, а місцева влада зовсім інші, і треба ще розбиратися, краще: високі регіональні податки, але низькі місцеві чи низькі регіональні, але високі місцеві. У зв’язку з цим знижується між різними суб'єктами федерації і муніципальними утвореннями за залучення інвестицій і пропадають стимули до розширення доходної бази з допомогою зниження податкових ставок. По-третє, відбувається поділ муніципальних утворень на бідні і багаті закріплення нерівності їх стартових можливостей. Наприклад, щоби підвищити податкову базу (залучити інвестиції, започаткувати нові робочі місця), можна знизити податкові ставки, та що біднішими муніципальне освіту, то воно їх знижувати. Через війну багаті муніципальні освіти стають ще багатшими, а бідні - ще біднішими. І, насамкінець, через брак внутрішньої територіальної конкуренції за інвестиції є велика небезпека більш швидкого зростання податкового навантаження всій країні і тенденції зниження інвестиційної привабливості російської економіки целом.

Відмінність положень проекту новим законом, підготовленого комісією Козака, від чинного законодавства надають у тому, що механізм розподілу дотацій і субвенцій між муніципальними утвореннями пропонується зробити трохи більше прозорим, чому це має місце зараз. Безпосереднім наслідком такого нововведення буде підвищення незалежності місцевого самоврядування від регіональної влади. У цьому, проте, упускаються з виду принципові недоліки наявної системи дотацій і субвенцій, а саме: 1) закріплюється дотаційний статус основної маси муніципальних утворень; 2) формується пов’язана з цим перерозподільна психологія місцевої влади; 3) знижуються стимули до підвищення ефективності витрат місцевих бюджетів (Навіщо підвищувати ефективність витрат, що не однозначно сприймається населенням, коли простіше домогтися збільшення субвенцій, що у будь-якій цьому разі буде позитивно сприйняти виборці?); 4) у зв’язку з названими чинниками виникає небезпека гальмування ринкових інституціональних змін муніципальному рівні. З цього приводу хотілося б уголос зауважити: федеральний центр довго боровся, та й тепер бореться, зі свавіллям регіональних влади, тепер сам дає підстави до появи замість 89 регіональних князів тисяч муніципальних баронів із цілком неринковою перераспределительной психологией.

Відповідно до законопроекту, третій, а то й принцип, то помітний елемент фінансових основ місцевого самоврядування, — запровадження про «негативних трансфертів ». Що стосується, якщо рівень бюджетної забезпеченості муніципального освіти у розрахунку населення перевищує у два і більше разу середній рівень з відповідного суб'єкту федерації, може бути передбачені обов’язкові субвенції з бюджету даного муніципального освіти у регіональний фонд фінансової підтримки у вигляді до 50% виявленої різниці. Тут відразу ж необхідно сказати про четвертому принципі - щорічне перерозподіл трансфертів з урахуванням розрахункових даних із бюджетної заможності за звітний период.

Що з цього вийде? По-перше, повного вирівнювання бюджетної забезпеченості не станеться. По-друге, будуть підірвано стимули до розширенню доходної бази для успішних муніципальних утворень. По-третє, збережеться вплив піддається щодо методики розрахунків й визначенні базових показників, які у розрахунках. По-четверте, є загроза, що буде політизація процесу розрахунку міжбюджетних трансфертів. І, насамкінець, по-п'яте, буде підкріплена тенденція до формування перераспределительной психології місцевих властей.

У результаті ми маємо очікувати не місцеве самоврядування, а нижній рівень бюрократичної системи, відчуває постійну брак грошей, постійно скандалящий через розподілу фінансових потоків чи намагається домовитися потихеньку, захоплений вибиванням грошей, а чи не оптимізацією наявних витрат. Таке місцеве самоврядування може перетворитися на той самий гальмо економічного розвитку, яким була селянська громада XIX века.

Альтернатива даному варіанту є. Насамперед, треба відмовитися від принципу, за яким кожному за рівня податкової системи існує свій перелік податків. Наприклад, у такому класичної федерації, як Швейцарія є невеличкий перелік податків для країни. Один і хоча б податок може стягуватися федеральними владою та кантонами. Ставки податків, встановлені федеральними владою та владою кантонів, просто сумуються і стягуються одностайно податок. Завдяки системі легко визначити, в якому з кантонів найнижчі податки, територіальна конкуренція кантонів за інвестиції досить висока, як наслідок, у Швейцарії одне із найбільш низьких у Європі рівнів оподаткування. Як це може виглядати у Росії? Візьмемо для ілюстрації прибуткового податку. Встановлюється, що максимальна федеральна ставка прибуткового податку — 4%, максимальна регіональна ставка прибуткового податку теж 4%, а максимальна місцева ставка прибуткового податку — 5%. Разом — знамениті 13%, але у окремих реґіонах регіональна складова то, можливо всього 1%, і те самісіньке можна сказати про муніципальні освіти. У цьому буде чітко видно, де податки стягуються цілковитої, чи вони низкие.

Друге, що можна зробити, — це забезпечити всім муніципальним утворенням рівні стартові спроби з збільшення своєї доходної бази з допомогою зниження податкових ставок. І тому визначається середній рівень доходної бази місцевого самоврядування душу населення з відповідного суб'єкту федерації і встановлюється правило, відповідно до що у бюджет муніципального освіти перераховуються в повному обсязі прибутки від одного чи іншого місцевого податку (стягування місцевої ставки загального для країни податку), лише та його частка, що відповідає середньої дохідної базі місцевого самоврядування душу населення з відповідного суб'єкту РФ. Кошти, перевищують зазначену частку, зараховуються до регіональний фонд фінансової підтримки місцевого самоврядування. У цьому, якщо місцевих органів влади знижують чи підвищують місцеву ставку податку, то певна раніше частка не змінюється. Наприклад, тоді як місті N. податкову базу удесятеро більше, ніж у в середньому у даному регіону, то його бюджет надходить лише 10% від зібраного місцевого податку, інші ж 90% йдуть у регіональний фонд фінансової підтримки муніципальних утворень. Та заодно місцеві податкові ставки встановлюються муніципальним освітою самостійно. Тож якщо нинішнього року податки у місті N робилися за ставкою о 7-й% і це зібрано 70 млн. рублів, то місцевий бюджет надійшло 7 млн. рублів, а регіональний фонд фінансової підтримки муніципальних утворень — 63 млн. рублів. Коли рік рівень податкової ставки збільшиться до 10%, то доходи бюджету міста N. збільшаться до 10 млн. рублів. Але тоді навіть в регіональний фонд фінансової підтримки доведеться перерахувати не 63 млн. рублів, проте 90 млн. Можна вступити інакше: знизити ставку до 5%, і тоді регіональний фонд фінансової підтримки треба перерахувати лише 45 млн. рублів. Але тоді навіть власні доходи скоротяться до 5 млн. Виходить, що й не хочеш годувати інших, — думай, як оптимізувати свої расходы.

За запропонованою схему, і багаті, і среднеобеспеченные муніципалітети опиняються у рівних стартові умови. Та і в бідних муніципальних утворень не бути менші стимули знижувати ставки місцевим податкам, щоб розрив багатими і «бідними муніципалітетами не збільшувався, а, навпаки, скорочувався. Тому регіональні фонди фінансової підтримки муніципальних утворень повинні у бюджети бідних муніципальних утворень відмінність між які надходять до бюджетів доходами від місцевих податків і тих доходами, які б вони бути, якби дохідна база у тих муніципальних утвореннях відповідала (враховуючи душу населення) середньої у цій регіону. Отже, вони мають рівні можливості з заможнішими муніципальними утвореннями по збільшення своєї доходної бази з допомогою зниження місцевих податкових ставок. Наприклад, у місті Х. дохідна база враховуючи одну особу удвічі рази менше, ніж у в середньому у регіону. Не надавати цьому муніципальному освіті субвенцій і дотацій, то муніципалітет буде просто змушений встановлювати максимальні ставки місцевим податкам, щоб забезпечити мінімальний бюджет. Якщо ж компенсувати місту Х. низьку дохідну базу, він опиниться у рівних стартові умови зі среднеобеспеченными і багатими муніципальними образованиями.

І тоді постає третій принципове питання: як визначати наявні в муніципальних утворень прибутки від податкових надходжень. Якщо брати в основі фактичні доходи, то муніципалітети втрачають стимули розширити дохідну базу. Як мовилося раніше, проект новим законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ «передбачає використовувати розрахункові величини бюджетної заможності, але немає жодної впевненості, що у процедуру визначення розрахункових величин ні впливати будь-які суб'єктивні чинники. Тому наша пропозицію у тому, щоб усе-таки використовувати фактичні показники, але не минулий фінансовий рік, а 3−7-летней давності. Наприклад, влади міста Х. знизили в 2 разу все місцеві податки, залучили, в такий спосіб, зважується на власну територію на інвестиції та, відповідно, розширили свою податкову базу. Однак у міжбюджетні відносини це кошти доходної бази враховуватиметься не відразу, а чи не раніше як за 3 роки, притому частково. У повному обсязі - лише крізь 7 років. І це збільшення доходів без збільшення доходної бази можна фіксувати відразу. Наприклад, у місті Р. у півтора рази підвищилися ставки місцевим податкам, відповідно короткостроковому плані збільшилися доходи бюджету. Це збільшення має позначитися й на міжбюджетних відносинах. Якщо муніципальне освіту — донор, то велика, по порівнянню з попереднім періодом, частину спільних доходів, зібраних біля цього муніципального освіти має діяти за регіональний фонд фінансової підтримки, якщо муніципальне освіту — реципієнт (отримує дотації), те з регіонального фонду фінансової підтримки воно отримає меншу суму средств.

Сенс всієї запропонованої схеми у цьому, щоб заохочувати муніципальні освіти оптимізувати свої витрати, рахунок цього знижувати ставки місцевим податкам, завдяки зниження ставок збільшувати дохідну базу й у кінцевому підсумку, отримати більше коштів у потреби муніципального образования.

Ігор Петров, слухач МВШСЭН, березень 2003 г.