До питання про становлення і розвиток міського самоврядування: історичний досвід

До питання про становлення і розвиток міського самоврядування: історичний досвід

Революційні перетворення початку ХХ століття створили унікальне підгрунття для формування громадянського суспільства, участі широкого загалу пересічних громадян в управлінні суспільними справами, розширення правової бази існуючих самоврядних інституцій. На перших етапах становлення радянської влади ще спостерігалась незначна тенденція зі збереження самоврядних начал через залучення широкого загалу трудящих до діяльності в системі місцевого самоврядування. Попри гучні заяви згідно із принципами демократичного централізму органи місцевого самоврядування опинились у системі органів державної влади. Одним із організаційно-правових проявів демократичного централізму держави було подвійне підпорядкування виконавчих органів місцевих Рад. Спроби центральної влади на тлі посилення командно-адміністративної системи удосконалити систему місцевого самоврядування, збільшити спектр повноважень органів місцевої влади мали суто декларативний характер. Міські органи самоврядування, обмежені партійним втручанням, так і не набули рис нормотворчої та управлінської самостійності, виконуючи роль безправного придатку партійної машини.

Сучасні процеси реформування органів влади в Україні, конструювання якісно нової системи місцевої влади зумовлюють звернення дослідників та широкого загалу до витоків вітчизняного державотворення.

Зважаючи на унікальність міських самоврядних інституцій як особливого типу самоврядування, своєрідного саморегулятивного механізму громадської життєдіяльності, покликаного забезпечувати певний рівень життя у конкретних умовах компактного проживання громадян, наповнення муніципального рівня самоврядування сучасним змістом неможливе без студіювання попереднього досвіду функціонування системи органів місцевого самоврядування, зокрема, її радянської моделі.

Проблема функціонування органів місцевого самоврядування у радянський період опинилась у полі зору цілого ряду вітчизняних і зарубіжних фахівців: М. Баймуратов, В. Погорілко, Г. Барабашев, Р. Бесмертний, П. Біленчук та ін. Вирішенню дослідницьких завдань публікації певною мірою може прислужитись і науковий доробок радянських дослідників, за умови критичного та виваженого підходу: Л. Веліхов, І. Видрін, М. Краснов, В. Пархоменко. Проте питання конструювання та розвитку самоврядування міських поселень висвітлені фрагментарно та потребують більш детального вивчення. Саме цим зумовлена актуальність дослідження специфічних особливостей становлення та розвитку системи радянських міських самоврядних інституцій.

Метою наукової розвідки є спроба аналізу історичного досвіду функціонування міських органів самоврядування радянського періоду.

Революційні перетворення початку ХХ століття створили унікальне підгрунття для формування громадянського суспільства, участі широкого загалу пересічних громадян в управлінні суспільними справами, розширення правової бази існуючих самоврядних інституцій. Одразу II з'їздом Рад (листопад 1917 р.) уся повнота влади в країні була закріплена за Радами. В.І. Ленін своєму зверненні «До всіх Рад робочих, солдатських, селянських і батрацьких депутатів» (січень 1918 р.) наголосив на виключній ролі Рад у державному будівництві. Останні «повинні негайно і самим енергійним чином приступити до завершення роботи з організації Рад у всіх куточках своїй території, зв’язуючи їх через посередництво обласних, губернських і повітових Рад [1] «. У той же час відбувався процес злиття Рад: Ради робітничих і солдатських депутатів об'єднувались із Радами селянських депутатів. На перших етапах становлення радянської влади ще спостерігалась незначна тенденція зі збереження самоврядних начал через залучення широкого загалу трудящих до діяльності в системі місцевого самоврядування. У серпні 1918 року наркомат місцевого самоврядування припиняє свою діяльність, а замість нього у структурі НКВС було створено відділ місцевого управління та відділ місцевого господарства.

Попри гучні заяви, у рамках ленінської доктрини розбудови вертикалі рад згідно із принципами демократичного централізму, органи місцевого самоврядування опинились у системі органів державної влади, до того ж на нижніх її щаблях, і стали структурними елементами державного механізму. З одного боку, на Ради як органи влади, покладались завдання із обслуговування і управління місцевим господарством. У той же час Ради мали втілювати у життя нормативно-законодавчі акти центральних органів влади, виконувати фіскальні, каральні функції тощо.

Одним із організаційно-правових проявів демократичного централізму держави диктатури пролетаріату було подвійне підпорядкування виконавчих органів місцевих Рад. «По горизонталі» вони були підзвітні місцевим Радам, які їх формували, а «по вертикалі» одночасно підпорядковувалися відповідним виконавчим органам вищестоящих Рад. На практиці підпорядкування виконкомів місцевим Радам мало суто формальний задекларований характер, радянські реалії полягали в тому, що апарат міськвиконкому розглядав депутатів міськрад як своїх громадських помічників. Таке ставлення було й до постійних комісій і до Рад загалом. Районні Ради в містах були органами влади внутрішньоміських територіальних одиниць. Низка тогочасних урядових постанов надала право Радам великих міст створювати відділи: міліції, народної освіти, охорони здоров’я, фінансів, повністю виключивши із обігу громадський (суспільний) бік діяльності міських самоврядних інституцій.

Нова економічна політика із її лібералізацією економічного життя призвела до ускладнення форм господарської діяльності, що в свою чергу викликало зміни у місцевих органах влади. Тогочасні внутрішньополітичні реалії дали поштовх розвитку міського самоврядування. На думку дослідників посилення уваги до проблем міських поселень було пов’язано із закінченням відбудовчого періоду, піднесенням громадянської активності городян, необхідністю законодавчої регламентації та розділення сфер компетенції місцевих органів влади.

Перша спроба відновити, скасовані у роки громадянської війни міські самоврядні органи була зроблена Всеросійським ЦВК з оприлюднення постанови «Про організацію міських Рад робітничих і червоноармійських депутатів» (1921 р.). Йшлося про відновлення міських рад у повітових центрах та створення останніх у повітових містах і фабрично-заводських поселеннях. З метою формування лояльного кадрового складу цих органів, створення виборчих комісій покладалось на губвиконкоми із залученням представників губернських профспілок [2].

Наступне положення «Про міські Ради» (1925 р.) визначило статус міськрад як вищих органів влади у межах міської території. Підвищенню ролі міських рад у політично-господарському житті СРСР сприяло оприлюднення Президією ЦК СРСР у лютому 1928 р. «Основних положень про організацію в СРСР міськрад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів». Цим нормативним актом були встановлені єдині для усієї країни основи організації і діяльності міських рад. ЦВК союзних республік надавалось право Радам великих міст створювати відділи: міліції, народної освіти, охорони здоров’я, фінансів. Подальші спроби центральної влади на тлі посилення командно-адміністративної системи удосконалити систему місцевого самоврядування, збільшити спектр повноважень органів місцевої влади мали суто декларативний характер, оскільки на практиці ці «експерименти» були позбавлені як матеріального стимулювання, так і структурних та організаційних механізмів реалізації наданих повноважень. Власне й термін «міське самоврядування» був вилучений із нормативно-правових актів та громадського вжитку, так само була відкинута ідея про самоврядність міської громади [3]. Певне розширення сфер повноважень міських самоврядних інституцій за часів «відлиги» невдовзі змінилось на посилення централістських тенденцій. Цикл постанов щодо прав та обов’язків районних та міських рад 60−70-их років лише підкреслювали державний зміст останніх.

У період «зрілості» радянської моделі місцевого самоврядування (1977;1990 рр.) структурну основу останньої склали: адміністративний район, як сама розповсюджена одиниця адміністративно-територіального поділу із місцевими органами управління та соціалістичне місто, у якому вирішальну роль відігравали міські Ради.

Міські ради проголошувались органами державної влади в містах. Згідно із Основним законом України (1978р.) за підпорядкуванням вони поділялись на міські Ради у містах республіканського, обласного, районного підпорядкування.

Попри відносну самостійність у вирішенні низки місцевих питань міські органи самоврядування, обмежені партійним втручанням, так і не набули рис нормотворчої та управлінської самостійності, виконуючи роль безправного придатку партійної машини [4] .

Кінець 80-х — 1990 рр. характеризувались відродженням громадсько-територіальної форми місцевого самоврядування, яке відбувалось на фоні реформування партійного та державного життя. Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР» (1990 р.) перш за все повернув до вжитку термін «місцеве самоврядування», поклавши в основу дефініції не державну владу, а систему діяльності громадян. Ідея місцевого самоврядування отримала ідеологічне визнання та правове вираження [5].

Висновки та перспективи подальших досліджень

Отже функціонування радянської системи міського самоврядування та її структурних елементів відбувалось в умовах жорсткої державної та партійної регламентації, що позбавило останні самостійності, нормотворчої та адміністративної автономності. Проте не можна не відмітити позитивні результати від широкої, хоча і формальної участі, радянського народонаселення у конструюванні та діяльності системи органів місцевої влади.

Література

місцевий самоврядування радянський орган.

• 1. Обращение II Всероссийского съезда Советов к рабочим, солдатам и крестьянам. — [Електроний ресурс]. — Режим доступу: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/
• 2. Циркулярное Постановление Президиума ВЦИК от 08.02.1921р. — [Електроний ресурс]. — Режим доступу: bestpravo.ru
• 3. Андреев В. П. Из истории разработки положения о горсоветах СССР 1928 г./ Андреев В. П. — [Електроний ресурс]. — Режим доступу: http://sun.tsu.ru/mminfo/63 105/292%28II%29/image/292−2-248.pdf
• 4. Местное самоуправление — проблемы и перспективы / Под редакцией М. Б. Горного. Приложение к журналу «Северная Пальмира». — СПб.: [б.и.], 1997. 203с.
• 5. Жмака В. М. Формування радянського законодавства щодо діяльності міських рад у 20-их роках ХХ ст. / В. М. Жмака. — [Електроний ресурс]. — Режим доступу: http://oaji.net/articles/667−1 395 730 185.pdf